专家文章 -> 宏观经济
加强和改善宏观调控的重要举措———如何理解财政政策的调整和稳健财政政策的内涵
作者:汪同三    发布:2005-01-10    阅读:1843次   
  中央经济工作会议指出,“要实行稳健的财政政策和货币政策”。由扩张性的积极财政政策调整为稳健的财政政策,是在新形势下加强和改善宏观调控的一项新任务和重要举措,也是对我们的一次新考验,将为我们在进一步完善社会主义市场经济体制的进程中积累宏观调控的新经验。

  扩张性的积极财政政策需要调整

  上世纪90年代末,为应对亚洲金融危机,我国采取了扩张性的积极财政政策,取得了显著成效。通过增发长期建设国债,扩大投资,拉动国内需求,保持了宏观经济的适度快速增长。7年来共发行长期建设国债9100亿元。据测算,平均每年拉动GDP增长1.5—2个百分点。在世界经济普遍不景气的情况下,1998—2003年我国GDP年均增长率达到8%,经济社会发展成绩举世瞩目。

  积极财政政策连续实行7年之后,国内外经济环境发生了明显变化。在国际上,亚洲金融危机已经结束,世界主要经济大国以及主要经济区域特别是我国周边国家的经济,均已走出亚洲金融危机的阴影,进入不同程度的正增长。近年来,虽然仍存在各种不确定、不稳定因素,但总的看世界经济呈现持续增长的趋势,国际投资和贸易持续扩大,国际经济环境总体对我有利。国内经济在进入新世纪后逐步摆脱了通货紧缩趋势的阴影,GDP又达到了年增长8%以上的水平。全社会固定资产投资增长特别是非国有投资增长明显加快,居民消费稳定增长,对外贸易持续高速发展,经济的自主增长能力明显加强。在这种情况下,对当初为应对亚洲金融危机而采取的扩张性财政政策及时进行调整的必要性就越来越明显了。自2003年下半年以来,在经济加快发展的过程中,出现了粮食供求关系趋紧、固定资产投资增长过猛、货币信贷投放过多、煤电油运供求紧张等新的矛盾和问题。到了2004年上半年,不仅一些矛盾和问题继续加剧,同时因为多种因素的共同作用,又出现了价格水平特别是生产资料价格水平上涨较快的压力。这些经济运行中的局部过热现象,要求我们必须对宏观调控政策,特别是对扩张性的财政政策作出适时而必要的调整,以进一步加强和改善宏观调控。

  稳健财政政策的着力点

  财政政策是宏观调控的重要手段之一。应针对宏观经济运行在不同时期、不同阶段的具体特点,制定不同调控方向和力度的财政政策。当前,财政政策的着力点,需要从扩大需求和拉动经济增长逐步转向加强薄弱环节和调整经济结构。财政政策的调整包括两个重点:

  进一步减弱财政政策的扩张性强度。

  适当减少财政赤字,降低财政赤字占财政收入的比重和占GDP的比重;适当减少长期建设国债发行规模,降低财政预算的债务依存度,同时适当增加中央财政预算中经常性建设投资数量,以保证必要的政府投资项目的需要。

  继续对财政支出和国债资金的使用方向与结构进行调整。按照科学发展观的要求,把国债资金集中用于加强结构调整和增加对社会发展薄弱环节的投入与支持力度,包括:加强农村基础设施和重大水利项目建设,支持粮食生产,改善农村生产生活条件;加大对基础教育、公共卫生体系、公检法司设施、生态建设和环境保护等方面的投入;支持西部开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起,支持老、少、边、穷地区加快发展;加强能源和其他资源的开发利用,以及对青藏铁路、南水北调、西气东输、治淮工程等国家在建重大项目的资金支持。同时,加强和深化财税体制改革,进一步提高国债资金的使用效率。充分发挥公共财政和财政政策的作用,努力促进“五个统筹”和经济社会的全面协调可持续发展。

  这种适应目前新情况新特点的财政政策,可以称之为稳健的财政政策。

  实行稳健财政政策的必要性和可行性

  对财政政策进行这种方向、功能和重点的调整,有其必要性和可行性。除了国内外经济环境已经发生很大变化,实行稳健财政政策的必要性还表现在以下几个方面:

  实行稳健的财政政策,加强对社会发展薄弱环节的投入,是贯彻落实科学发展观的需要。科学发展观要求我们的各项工作都要坚持以人为本,实现经济社会的全面协调可持续发展。在国家财政支出和国债资金使用中,重点增加对发展各项社会事业的投入和支持是符合现阶段我国基本国情的,是着力解决当前经济社会深层次矛盾和问题所需要的,也是努力构建社会主义和谐社会的必然之举。

  实行稳健的财政政策,加强对“三农”的投入,是适应目前我国经济社会发展趋势的需要。我国工业化发展已经达到了相当程度,总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。财政政策应顺应这一趋势,更加积极地支持“三农”发展。通过财政转移支付实现工业反哺农业、城市支持农村,应该成为财政政策的一项重要内容。

  实行稳健的财政政策,是保证此轮宏观调控达到预期效果的重要条件。改革开放以来的20多年中,我国已经进行了多次宏观调控,积累了多方面的经验教训。在治理经济过热的几次宏观调控中,我们既有较好实现“软着陆”的经验,也有出现“硬着陆”和治理后又出现反弹的教训。此轮宏观调控已经取得了明显的阶段性成效,但仍需继续努力,进一步巩固调控成果。既要防止价格水平上涨过快出现通货膨胀,又要防止通货紧缩趋势重新抬头。国家财政适当掌握一定国债资源,松紧适度地谨慎使用,是防止出现经济“硬着陆”或重新反弹两种不利结果、宏观调控达到预期效果的一个重要条件。此外,前一阶段扩张性财政政策实施期间开始施工的部分在建国债建设项目的完成,也需要国家财政继续发行国债,提供必要的应由国家承担的后续资金。同时,适当地增加国债品种和数量,还可以为货币政策的运作提供必要的介质。

  实行稳健财政政策的可行性主要表现在以下几方面:

  投资规模已经很大。自上世纪末开始实行的扩张性财政政策是一种投资导向的宏观调控政策。在此政策的带动下,全社会固定资产投资增速逐年加快,从1999年的5.1%到2003年的27.7%;总投资规模迅速扩大,按现价计算,2003年全社会固定资产投资总量增加到1998年的两倍,此间投资年均增长率为12.1%,明显高于同期GDP的年均增长率。同时,在扩张性财政政策的带动下,社会投资的增长速度也明显加快。1998年总投资增长主要靠国有投资拉动,当年国有投资增长率为17.4%,而集体投资和个体投资仅分别增长8.0%和9.2%;到2003年,集体投资和个体投资已经分别增长了33.8%和18.4%,均高于当年国有投资增长14.7%的速度。在这种情况下,可以说已经无需继续实行扩张性财政政策,通过增加国债投资来拉动社会投资增长了。

  市场机制日渐完善。党的十四大以来,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我国的经济运行机制发生了显著变化,市场机制正在宏观经济的各个方面发挥着越来越明显、越来越重要的作用。带有较强行政色彩的政府主导的国债投资可以也应该让位给市场主导的社会投资,以更充分地发挥市场配置资源的基础性作用,提高投资效益,促进经济持续稳定增长。

  财政收入持续增加。随着改革开放的深入,我国国力不断增强。近几年来我国财政税收状况良好,财政税收增长明显高于经济增长,财政收入占GDP的比例不断上升。较好的财政税收状况能够为国债的按时还本付息提供坚实可靠的保障。

  实行稳健财政政策需注意的几个问题

  稳健财政政策的实行方式,不同于扩张性财政政策,也不同于紧缩性财政政策。它不是单纯的调控总量,而是在总量调控的同时承担和实现调整结构的任务。实行稳健的财政政策,既应在总量调控上松紧适度、把握方向,又应在结构调整上明确重点、区别对待、有保有压、统筹兼顾,不能搞“一刀切”,其政策掌握和实施难度明显大于扩张性或紧缩性财政政策。因此,在实行过程中更应认真谨慎,密切注意实施效果,防止各种可能出现的问题,确保收到实效。

  目前总的形势是宏观经济运行处于经济周期的上升阶段,财政政策的基调应与宏观调控的大方向一致,既防止经济运行出现反弹,又防止出现“硬着陆”。面对当前物价上涨压力,宏观调控更多的是应防止通货膨胀,而继续发行国债的措施仍具有一定的扩张性特点,因此,在执行稳健财政政策的过程中,一方面,应注意政策转向不能过猛,做好积极财政政策与稳健财政政策的转换衔接,实现较平稳的政策过渡;另一方面,应把握好财政政策扩张性的度,根据形势变化,及时进行调整,继续减少扩张性特点,弱化扩张性性质,以适应经济周期上升阶段的总趋势。

  宏观调控的首要任务基本上是为了解决宏观经济运行的短期波动问题,但根据我国目前的实际情况,以及必须进行经济结构调整的长期任务的需要,应该注意在实行稳健财政政策进行宏观调控的过程中,将解决短期波动与长期结构调整问题结合起来,使宏观调控能够产生更大、更充分的效果。目前我国宏观经济运行中,投资率过高、投资增长速度偏快,以致投资与消费的结构失衡问题日益严重。稳健的财政政策应该有效发挥其宏观经济政策的导向作用,推动解决或改善投资率长期过高、投资与消费结构失衡的问题,使此轮宏观调控能够在解决当期宏观经济运行问题的同时,为经济的长期持续稳定快速健康发展创造良好的条件,奠定较好的基础。

  虽然稳健财政政策的主要内容之一,是将继续适当发行的国债资金用于“三农”和发展社会事业,但从长期看,公共财政对“三农”和发展社会事业的投入和支持,主要还是应通过正常、规范的财政预算中的转移支付来解决。总的来看,在未来的两三年内,应该继续逐步减少并停止发行此类建设国债,而把所需资金纳入正常的财政预算中。

  解决“三农”问题、发展各项社会事业、构建和谐社会,是需要全社会增加投入的事情。我们应该进一步深化改革、扩大开放,积极动员和争取各方面的资金,包括政府的、社会的,国内的、国外的,而避免政府资金孤军奋战。只有这样,才能更有效地解决好“三农”问题,发展好各项社会事业。

  注意避免财政风险。自1998年开始实行扩张性的财政政策以来,累计发行的长期建设国债已有9100亿元人民币,未来还本付息的任务沉重,其负担主要集中在中央财政。因此,防止出现财政状况恶化,避免财政风险,也是在实施稳健的财政政策中必须注意的问题。