文／一语成谶（江苏扬州）

    2005年初，又出“一号文”了，报章的宣传开始连篇累牍。我感觉对“三农问题”的解决，这个“一号文”的政治导向色彩，要远大于其实际操作意义。

    （一）警惕“一号文”形成“煮蛙效应”

    切入正题前，先引一个讲烂了的故事。

“美国康乃尔大学的研究人员曾做过一个经典的实验，被称为‘青蛙效应’。实验时，将一只青蛙从凉水中取出，猛地放进沸水锅里，生死关头，青蛙因突然受到‘热’的强烈刺激，会本能地从水中奋力跳出来，摆脱死神，安然逃生。

    研究人员再将这只青蛙放进另一口装满冷水的锅内，在锅下慢慢烧火加温。就这样，冷水变成温水，青蛙竟毫无察觉地在锅内悠然自得地游弋。等到水温烫手，它无法再忍受，想跃出铁锅自救时，却无能为力，枉送了性命”。

    ２００４年的“一号文”，有心人可能记忆犹新：最突出的是“一减三补一价格”政策。“一减”是指在5年内全部取消农业税，同时取消除烟叶外的所有特产税；“三补”是指对农民进行粮食直接补贴、良种补贴、农机补贴；“一价格”是指国家要定粮食最低价格，保证粮价平稳。全年中央财政支持农业各方面的资金同比上年增加近300亿元，超过1500亿元，创历史新高。

    面对２００５年的“一号文”，我在字里行间搜寻，想找到如去年“一号文”一样的令人欢欣鼓舞的东西。结果，很令人失望。除了一些零碎的修修补补，“一号文”在三农问题解决上，并没有形成成形的系统的思路。这在具体措施上呈现为头痛医头，脚痛医脚，看似忙忙碌碌，却始终不见头绪。说实话，我完全可以把一号文的政治效应无限放大，为这个社会营造一个有利于过上安乐祥和春节的、粉饰太平的盛世华年氛围。但我知道，事实不是这样，有良知的人们，不可以让中国“三农”问题变得像加着温的凉水中的青蛙，安然于一个又一个“一号文”制造良好预期的幻象中，一任水温的上升，一任问题日积月累而不警觉。

    中国“三农”问题迟早必须解决，早解决早主动，早规划早主动，早动真碰硬早主动。如果坐等“煮蛙效应”在“三农问题”上发生，那么结果可能是不可抗拒的社会崩盘。这样的结果，谁也无法承受。

    （二）把脉０５版“一号文”

    ２００４年１２月３１日，国务院向社会发布中央一号文件——《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，这是大家预料中的事。但文件的内容却出乎笔者意料。

    本以为，这次一号文，会是农村社会综合改革的一个纲领性文件，在输血式措施出台后，继之以推进全面改革，变革体制构架和政策体系，打造农村社会加速发展的内生机制。结果事与愿违。文件字里行间能见到的，没有太多的新语言、新词汇、新思路、新政策和“硬货”，所见的，只是面面俱到，放之四海而皆准的“一窝粥”。文件肯定过去一年的成绩，重申农业的弱质产业地位，明确指出“农民增收的长效机制并没有建立”，“制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除”，“农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段”。应该说，对成绩的总结实事求是、一带而过，对形势的分析也是理性的、客观的和清醒的。只可惜，“虎头”的开篇，引来的却是“蛇尾”。分析、把握和认清形势，目的就是为了因症施救、对症下药。文件所开的“药方”是不是有针对性呢？再看文件对２００５年农业和农村工作的总体要求。

      不“穿衣戴帽”的“总体要求”可以让人看得更清楚，“衣服、帽子”是几个关键词：全会精神、科学发展观、统筹城乡、多予少取放活。可操作的要求：一是“完善和强化各项支农政策”，二是“切实加强农业综合生产能力建设”，三是“继续调整农业和农村经济结构”，四是“进一步深化农村改革”。“目标”是几句俗了不能再俗、熟得不能再熟的话：粮食增产、农民增收、农村经济社会全面发展。不难看出，同比去年的一号文，字里行间，没有一个新词汇，没有一项新内容。文件中所浓墨重彩推出的“加强农业基础，繁荣农村经济”的“综合措施”—— “要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好”，也是老生常谈、耳熟能详。
    基于上述分析，内容是老内容，目标是老目标，重点是老重点，政策是老政策，文件的具体内容有多大的含金量，就不难想象了。

    （三）０５版“一号文”９大类２７条意见大起底

    措施之一：稳定、完善和强化扶持农业发展的政策。用１５００字左右的篇幅写扶持政策，除了“对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助”，“从预算内新增财政收入中安排一部分资金”用于农田水利等，其他内容都是去年文件中提过的，字里行间充斥着“不断加大”、“进一步扩大”、“进一步降低”、“适当补助”、“有条件的地方”、“有关部门正研究方案”等词汇，不可操作与模糊跃然纸上。相信更重实惠的农民朋友们从中也不会读出欣喜、读出振奋、读出希望。

    措施之二：实行最严格的耕地保护制度。归结起来，主要措施有：“提高耕地占用税税率”，“搞好乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划”，“推动新办乡村工业向镇区集中”，“加快推进农村土地征收、征用制度改革”，“ 认真落实农村土地承包政策”，“ 努力培肥地力”等，最有想象空间的说法只有：“中央和省级财政要较大幅度增加农业综合开发投入”。但是，这一宏观政策中，竟把专业得像我上大学时《土壤学》教材内容的：“推行有机肥综合利用与无害化处理，引导农民多施农家肥，增加土壤有机质”等文字，也写进了“一号文”。

    措施之三：加强农田水利和生态建设。内容主要讲“节水改造为中心的大型灌区续建配套”、“小型农田水利建设”和“生态重点工程建设”，微观而具体。看得到的实惠只有“从２００５年起，选择部分地区开展对农民购买节水设备实行补助的试点”、“国家对农民兴建小微型水利设施所需材料给予适当补助，有关部门要抓紧研究制定具体办法”。像“在坚决按时取消劳动积累工和义务工制度的同时，各地要积极探索新形势下开展农田水利基本建设的新机制、新办法”，实在叫人摸不着头脑，除了政府投入外，还有其他途径吗？有人会说，市场化运作！那是鬼话，农业这样的弱质产业、农民这样的弱势群体，除了慈善家，谁还会到农村投那些包赔不赚的劳什子农田水利？

    措施之四：加快农业科技创新。这一块的内容基本上分离于“三农”问题之外，只有创新成果的推广与农技服务才真正与农民密切相关。而且众所周知，在袁隆平的杂交水稻之后，十多年了，中国国内还没有重大影响的新技术、新品种问世。文件中，可以做此文章的，仅“对公益性技术推广工作，各级财政要在经费上予以保证”一句。现实的状况是，基层乡镇农技队伍人员老化、知识更新缓慢，主要工作重点是“淘食”——忙饭吃。如果这支队伍不作为政府职能部门养起来，其所发挥的作用将越来越差。对低效益的农业，讲市场化服务，目前更是不现实的。

    措施之五：加强农村基础设施建设。“一号文”重点解决问题的导向有三，一是“农村小型基础设施建设”，二是“农产品流通和检验检测设施建设”，三是“农业发展的综合配套体系建设”，内容具体而细微、面面俱到，但是没有可淘的“金子”。没有扶持政策，没有考核目标，没有组织体系，只是概念化的堆积，与以前的泛泛而谈的工作要求相比，并无二致。

    措施之六：推进农业和农村经济结构调整。内容涉及“抓好粮食生产、发展特色农业、加快发展畜牧业、支持粮食主产区发展农产品加工业、发展农业产业化经营”等等，表述上说得不客气一点，就是陈词滥调，想挑出一句有新意的话都很难。而文件中，“采取财政贴息等方式，支持粮食主产区农产品加工企业进行技术引进和技术改造，建设仓储设施”，和“尽快完善农产品加工业增值税政策。按照增值税转型改革的统一部署，加快食品等农产品加工业增值税转型的步伐”两项措施，实质上是对农业龙头企业的扶持，对农民自身带来的实惠，既是间接的，也是微小的。中国农产品加工企业有待进一步发展，这与中国民族工业有待发展是一样的，并不是因为它是农产品加工企业，过去的发展过程中就遭遇了不公正的对待。农产品加工企业发展起来了，是不是就一定意味着粗加工农产品的价格也就提升了呢？也许未必。

    措施之七：改革和完善农村投融资体制。这一块内容是“一号文”中鲜见的亮点，因为这一块内容是从制度层面上思考问题并切入实际的。 “进一步放宽农业和农村基础设施投资领域，采取贴息、补助、税收等措施，发挥国家农业资金投入的导向作用，鼓励社会资本积极投资开发农业和建设农村基础设施”、“逐步降低中西部地区对涉农固定资产投资的资金配套比例”、“继续加大国家农业资金投入的整合力度”、“对业主开发建设的农村基础设施，地方人民政府要给予扶持，并规范其收费标准和服务行为”、“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。”。唯一担心的是，对“加快构建设农村金融体系”一块内容的表述，是不是会引起当年合作基金会式的危机。如果是一套模式，那结果可以想象；如果没有政府的强制力，很难想象商业银行会在一觉之后改变其趋利属性。

    措施之八：提高农村劳动者素质。除了老调重调了“各级财政要大幅度增加农民职业技能培训投入”，也法外施仁 “新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村，县以下的比例不低于７０％”、“到２００７年，争取全国农村义务教育阶段贫困家庭学生都能享受到免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费”。这是整个文件中最可操作的一条优惠政策。

    措施之九：加强和改善党对农村工作的领导。不说也罢。农村基层组织的战斗力，一方面靠教化，如“保先”教育、“三级联创”，更重要的是另一方面，就是保障基层干部基本待遇、解决其后顾之忧，让基层干部真正成为有“面子”、有“里子”、有吸引力的岗位。否则，基层干部的战斗力、凝聚力无从谈起，推进基层民主的吸引力、参与性也无法增强。意识形态软的一手，其意义不可高估，物质形态硬的一手，利益机制的作用却不可低估。

    通读０５版“一号文”，把它与０４版“一号文”进行客观比较，觉得这种应景式的、像农业部工作意见式的“一号文”不要也罢。如果我们不在制度构架上、在政策体系上做依法治理的文章，那么政府永远无法有效地解决问题。

作者：一语成谶 （扬州市委研究室）
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