对外援助是外交的一部分，而外交是内政的延续，现代外交则涵盖安全、贸易和援助三大要素。50年来，伴随时代变革和外交重心的转移，中国的对外援助也经历了曲折发展的过程，援助的宗旨和理念也不断更新，从冷战时期侧重政治和意识形态、孤立的单向的对外援助、国家和人民需要资金却大量对外援助到既接受和争取发达国家对华援助又本着“力所能及”的原则适当对外提供援助，服务外交和外向型经济、创造适宜国家发展的外部环境，再发展到反击“中国威胁论”、倡导和推动“中国机遇论”，关注国际共同安全和国际发展的共性问题、人道主义，创立和维护国家的良好国际形象，促进对外贸易、投资和地区合作。对外援助的总体战略日趋理性，在援外中考虑国家利益、兼顾长远和眼前、注重成本意识，已经逐步成为广大外交和援外战线工作者的共识。

 

    新时期，中国的综合国力逐步增强、国际地位逐步提高，国际社会对中国的期望值在上升。同时，中国自身发展的任务仍然十分艰巨，贫困、失业和发展的不均衡问题严重，建设小康社会任重道远，民众对国家提供对外援助不能完全理解。未来的20年，中国经济将继续保持快速增长，经济和社会发展将逐步走向协调，政府职能将进一步转变，将更关注教育、卫生、可持续发展等社会问题，中国对外政策的视角也将由传统的政治和安全逐步走向经济和国际共性问题，经济外交将日益成为主导，发展问题日显突出。中国的和平崛起也将给世界格局带来深刻的影响。中国仍将继续兼任受援国和援助国的双重身份，外国对华援助将逐步减少，但中国仍需要争取援助，特别是在技术、公共部门管理、民间社会、“三农”、环保、中小企业发展等领域；对外援助也将逐步稳妥地发展，并有适量的增加。

 

 

 

    1． 对外援助的定位

    中国是发展中国家，对外援助量力而行。虽然数额不大，但仍属于官方发展援助（Official Development Assistance, 缩写为ODA）。国际上对于发展援助有三大标准：

    （1）援助资金由政府机构提供，援助实施由政府机构操作。

    （2）援助以促进受援国的经济发展和增加福利为目的。

    （3）援助的赠与成分在25%以上。

 

    中国的对外援助需要更多地关注国际发展（International Development）问题，即发展中国家的发展问题。而发展不仅包括经济增长，而且包括教育、卫生、贫困、环境等社会领域。目前国际上通用的发展合作（Development Cooperation），是指以发展援助为基础的合作，其意义在于援助不是单方面的给予，而是一种相互帮助，其主旨在于实现共同发展和繁荣、促进可持续发展等。发展援助主要有三个层次：政治、经济、人道主义和国际义务。勿容置疑，发展援助作为政府财政支出的一部分，被深深打上了国家利益的烙印，援助国提供的援助有其自身利益的考虑，包括政治、经济、文化等方面。但是，近年来，从发达国家发表的政策文件和实际做法看，发展援助对于第三个层次的关注程度日益提高。发达国家在发展援助方面进行的战略调整和观念转变，对我们形成了挑战。中国的对外援助不能忽视这个大的趋势，也需要适当的转轨，需要更重视教育、卫生和疾病防治等，这也有利于名正言顺地宣传和扩大影响。20年后，“发展”的中性将更为突出。中国正在全面建设小康阶段，对外援助需要为经济利益服务。发达国家在经济发展过程中，也都将发展援助作为开拓国际市场的一个手段。中国现在和将来一段时期将需要走发达国家和其他经济腾飞国家20世纪60-70年代走过的路子。不过，援外对经济利益的促进和对企业的支持，一般是间接的，如创造良好的合作环境，培养受援国政府和民众对中国的感情和对产品的需求偏好等。目前国际上对于发展中国家提供对外援助的做法没有硬性规定，中国有一定的时间自由运作自己的发展援助，但是不能偏差太大，否则就不是发展援助了，而是贸易促进和投资促进了。

 

    现在出现一种倾向，把援外的外延人为地扩大，无所不包，无所不能。实际上，援助的金额是有限的，职能也不能包罗万象。国际上一般不把出口信贷和军事援助划入发展援助的范畴，即使是官方资金，如果优惠程度低于25%，则被划为官方融资。人为扩大援外的范围，将使发达国家政府迫于选民的压力减少对华援助，也会使中国国内的民众对援外产生反感，而援助的实际效果并未达到。“走出去”是指中国的国际资源战略和优秀企业的国际化经营，而目前也被滥用，有人甚至提出“出国旅游”也是“走出去”。援助也需要为“走出去”服务，但援助不等于“走出去”，也不是“走出去”的组成部分。将中国的对外援助定位为发展援助，也有利于回击发达国家对中国提供外援的批评和指责，因为发展是全球共同的责任，中国提供对外援助是承担了部分发达国家的义务，是对全球的贡献，而不能与对华援助挂钩。

 

    2．对外援助的未来走向

 

 

    目前全球化方兴未艾，各国对于全球化反映不一。中国的经济发展得益于全球化和全面参与国际竞争。目前的全球化又加入了区域化。但是，国际社会的发展并不均衡，发展中国家在竞争中处于相对不利的地位。国际社会的发展最终需要解决南北差距的问题，否则，全球化将很难得以维持。非洲大陆等许多国家被日益边缘化，成为人类的新挑战。发达国家处于自身利益的考虑，也重视国际社会的发展问题。国际发展已成为国际社会的共同旗帜。

 

    国际发展的共性问题包括贫困、教育、公共卫生、维和等。联合国千年发展目标（MDG）于2000年由189个国家在联合国千年首脑会议上一致通过，已经成为各国和国际组织共同奋斗的目标，在双边和多边场合已经成为共同关注的焦点。千年发展目标包括在2015年需要得到的目标，有一系列的指标体系，涉及8个主要方面，包括消除绝对贫困、普及基础教育、性别平等、降低儿童死亡率、产妇保健、防治艾滋病、疟疾、肺结核和其他疾病、可持续发展和发展伙伴关系。

 

    以也门为例。去年，也门计划发展部组织专家制定了2000-2015年的中期发展计划，随后，计划发展部成立了由教育部、卫生和人口部、社会事务和劳动部、旅游与环境部、公共工程与城市发展部、水利和电力部、农业部、财政部、通讯部、水资源总局、统计局、国家人口委员会、国家妇女委员会等代表组成的专家委员会，并与捐助国、国际组织和非政府组织进行研讨，最终形成的《也门千年发展目标计划》是也门今后一段时期内接受援助的指导性文件。

 

    对外援助观念的转轨比具体做法的借鉴更为重要，转变观念比增加援助金额更为紧迫。一是国家财政支出紧张，发达国家对中国的援外有看法；二是如果我们仅仅应受援国要求建设工程项目，我们增加的援助必将造成一定的浪费，因为很多发展中国家的领导人热衷于大兴土木，政府管理缺乏监督，很多国家把我们的援款用于建设总统府、总统行宫等工程项目，并没有很好地使用援助这种稀缺资源，他们的经济发展水平并不高，穷人还很多，值得用钱的地方也很多。我不反对建设工程项目，但是，如果大型土木工程项目建设多了，援助的效果就差了。从绝对数来看，不少发达国家的对外援助数额并没有中国多，但是，在国际范围的影响面、援助对弱势群体的受益面却不比中国小。提倡国际共同发展目标，有利于我们找到人类的共同价值观，使中国的对外援助正本清源，回归官方发展援助的本质；有利于充分发挥援助的效益，扩大援助的影响，并能真正帮助那些需要帮助的群体，体现中国纳税人的人文关怀。雪中送炭总比锦上添花要好。我们在许多受援国随处可以看到许多发达国家发展援助机构提供的项目，有的花钱很少，如在约旦，美国国际发展署帮助贝特拉（Petra）古迹恢复文化遗产，日本海外协力事业团在港口建设除污站，西班牙援助机构在首都安曼恢复基督教古址，均花钱不多，但很有意义，既扩大了捐助国的影响，也有利于保护人类共同的文化遗产和可持续发展。从各国对华援助的情况看，也主要集中于扶贫、环境等社会领域，对华援助不仅包括发达国家，也包括韩国等发展中国家。如果说向日本等发达国家学习差距较大，我们至少可以向韩国学习。

 

    关注全球问题并不意味着援款的大幅增加，而是意味着资源的整合。在管理体制上，整合对外援助的资源是必要的。我们目前有限的资金也被分散，不能发挥很好的作用。援助机构对于医疗、教育等的资源掌握有限。实际上，各个援助机构一般都设置奖学金项目，商务部很多人都曾受益于韩国、日本、德国、澳大利亚等援助机构提供的奖学金项目，前往韩国、日本、澳大利亚等攻读学位。在人力资源开发方面，不仅需要短期的培训和研讨，来华攻读学位更为重要。目前，学员应来自政府部门的中级以上官员，时间以一年为宜。另外，各个援助机构对医疗卫生十分关注，美国国际发展署设立了千年发展帐户，专门用于非洲艾滋病防治。而我们的援外医疗队到目前出现了很多问题，需要引起我们的关注。在医疗队方面的城建制管理已经不能适应新时期发展的需要，援助机构结合国际上发展援助的最新趋势，通盘考虑医疗卫生的技术援助，需要考虑更深层次的可持续性的双边和多边合作。

 

    援助需要关注受援国的宏观政策和社会发展。从国际发展援助的演变和最新发展趋势看，经历了基础设施项目到宏观经济改革和结构调整再到社会发展，从事援助的人员由工程师时代到经济学家时代再发展到社会学家时代，发展援助要关注社会的均衡发展，关注弱势群体，为发展提供安全保护网。

 

    在国际发展的进程中，中国的地位和作用日益提高，中国自身扶贫工作的成效即是对联合国千年发展目标的巨大贡献，中国帮助其他发展中国家发展经济则更是提升了中国的国际形象。中国的对外援助将日益关注国际共性问题，重视贫困、疾病、教育和其他人文关怀，发现和维护人类共同的价值观。今后15-20年间，中国的对外援助将逐步转轨并日益走向成熟，这将使中国逐步进入国际主流社会，中国与其他国家将有更多的共同语言，中国对于人类的贡献将更加突出。

 

 

    各国在对外贸易和投资的促进方面有自己专门的机构，对外援助虽然也需要促进贸易和投资，但不一定都是对企业的直接支持。政府为了支持企业的研发（R&D），有时会主动选择部分产品予以推动，但是这并不是发展援助的主流，而且靠在政府肩上的企业也不是好企业，市场经济真正需要的是具有国际竞争力的企业。日本曾经强调贸易、投资和援助“三位一体”，是指在国别援助和项目选定时的综合考虑，援助的职能仍然相对独立，援助的作用仍然是独特的。各国的援助机构均受外交政策的指导，但在发展政策和项目管理上具有独立的职能。援助需要考虑全局性问题，需要从国家整体利益考虑，为国家的长期利益服务，同时在具体运作上也不同于对外贸易和投资的管理和促进。日本的海外协力事业团（JICA）最近成为独立法人，与外务省的关系变得更为松散，目的就是为了摆脱外务省的业务干预，真正从国际发展的角度看问题。原联合国难民事务高级专员绪方真子担任总裁，意在突出对发展问题的重视。韩国是发展中国家，经历了受援和外援的双重身份，也于1991年成立了国际发展署，开展国际发展领域的合作。英国的国际发展部成立不久，也是为了适应发展的特殊职能。在管理上，各国援助机构的项目选择和审批也需要严格的把关，我们却缺乏统一的协调和管理，没有统筹考虑，各自为阵，有的选项还损害了国家利益。

 

    中国也需要考虑成立国际发展署的问题，目前的机构设置也只是暂时现象，容易造成职能不清，干扰过多。援助机构的主要责任是组织、管理、监督、协调与反馈。从长期来，独立的发展援助机构，可以保证机构的高效和中立运作，在考虑国家利益的前提下自主决定属于自己职权范围的事务。发展援助涉及国家利益方面的决策可以由部际委员会来决定。对外援助使用国家财政，使用纳税人的钱，援助的决策需要考虑民众的意见，决策之前应当有更广泛的参与。在日本，很多人都知道ODA。中国的对外援助机构几经变换，反复调整。中国过去的外经部主要是为了政治需要而从事工程项目管理工作，是冷战时期的特殊产物。在新时期，援外需要自己独立的机构，援外服务于国家大政方针，服从于外交的需要，但从各国援助的实践和中国的特点来看，援助机构应当相对独立。虽然援助具有很强的国家利益考虑，但是国际发展援助应当相对中性，不能带有太浓的政治色彩和功利意识，否则会引起受援国的反感。这是发展援助领域的职业特征。随着中国经济的发展，关注视角的扩大，对外援助回归发展援助只是一个时间问题。援外的管理体制改革仍将继续进行，15年-20年后，援助机构的雏形将逐步显现。鉴于国际援助的职业特征，中国国际发展署的设立也只是时间问题。问题的本质不是金额，不在于多大的项目，而在于如何选择项目和花费资金。随着中国民间社会的发展和壮大，中国的国际援助项目中的很大一部分应当交由非政府组织来进行，政府加强监督，将使中国的援助真正发挥效益，真正有利于促进受援国的社会发展和人民富祉。

 

 

    在目前和今后相当长的一段时期，限于中国的财力和发展面临的挑战，中国对外援助的规模不会有大的增加。为此，在有限的资源下，如何发挥最大的效益，是值得关注的重大课题。举例来说，在a+b=1 的情况下，如何使a*b为最大呢？我们知道, 当a=0.9时，b=0.1； 当a=0.8时， b=0.2；只有当 a=0.5, b=0.5，a*b 才达到最大值。援助的效果也适用同样的原理，我们需要通盘考虑援助总的效果和单个援助国所有项目的综合效果。如果我们一直坚持并热衷于建设工程项目，我们有限的资金将被大量占用，不能考虑教育、卫生等广大受援国特别是非洲的优先发展领域，援助的效果将被定格在土木工程的狭小范围之内，不能有所突破，将与国际上的最新局势相脱节，与我国外交的总体方针不适应，援外战线人员的观念转变将很缓慢，援助机构的成立也将被拖后，中国的对外援助仍将继续我行我素、单兵作战，与中国的新形象不相吻合。

 

    对外援助具有很强的政治性，同时，对外援助也是一项经济工作，必须尊重经济生活的规律。对外援助更是一项具有人道性质的特殊行业，从事对外援助具体工作的人员应具有职业精神、奉献意识和对于全球人文关怀的宽阔胸襟。

 

    我们需要发挥对外援助的综合效益，而重视国别政策的制定和推行则是问题的根本。国别政策需要有以下几个方面的考虑：

    （1）政治和外交：国家关系（周边、发展中国家）、文化、人权、台湾问题等。

    （2）外经贸：外贸出口、企业承包工程、境外投资，是否为WTO成员，在特保等不利条款方面是否需要援外的配合。

    （3）受援国的经济和社会发展：A. 人均GNI（国民总收入）：目前国际上在计算国民的收入时，不再使用GNP（国民生产总值），而使用GNI。GDP（国内生产总值）=C（消费）+I（投资）+（X-M）（净出口），GNI=GDP+Yf （居民净汇入）。人均GNI能够反映一个国家的收入水平，应当成为国别援助方案的一个重要参考指标，世界银行以此划分出低收入国家、中低收入国家、中高收入国家和高收入国家。 B．HDI（人类发展指数），这是联合国国际开发计划署确立的国家发展水平的一个重要指标，已经被广泛采用。该指数根据各国人均寿命指数、教育指数和人均GDP指数加权计算得出。根据HDI大小进行的排序可以反映各国发展的水平差异。C. 是否是最不发达国家（LDC） D.是否是重债贫穷国（HIPC）

    （4） 人道主义援助和行动：地震、救灾、战乱等。

 

    在今后15-20年中，中国的对外援助将日益进行资源整合，职能将日益专业化。所有的转变都不是自然到来的，转变需要大家的决心和合力，需要远见和政治智慧，需要领导才能。