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加强金融法制建设 防范制度性金融风险
作者:吴晓灵    发布:2005-03-25    阅读:4401次   
    在中国金融发展的进程中,面临许多风险问题。引发金融风险的原因大致有两方面:一方面是金融机构自身经营不善造成的;另一方面是外部环境,特别是法制环境不够健全而造成的制度性风险。我认为改善第二方面,即进一步完善法制、防范制度性风险是今后在深化金融体制改革中非常值得注意的问题,也是我今天着重想讲的。
    从我国金融法规的制定来看,有几个问题需要重视。
    一、立法基础问题。
    中国从改革开放以来,立法工作在指导思想上,比较多的注重保护公有产权。因为过去是以公有制为主体的国家,私人没有过多的财产,因而各项法规都是立足于国家财产、集体财产不受到侵蚀。我们现在的经济活动中,越来越多的非国有制企业,包括个人独资企业、合伙制企业、股份制企业等参与进来,并成为经济发展中一支重要的力量,这些私有产权在市场经济中应得到平等保护。2004年3月,十届全国人大通过了宪法修正案,使公民合法的私有财产不受侵犯有了宪法保障。一个国家只有平等对待各种产权,特别是私有产权,才能有真正的商品交易,才能真正保护知识产权和真正保护劳动者权益,才能建立起市场经济秩序。商品经济在一定程度上是信用经济,如果没有信用的发展,商品经济也不可能发展起来,而信用经济的基础就是对产权的尊重和契约自由。因此在立法时,应不仅仅站在维护国家和集体财产的角度上,还应平等保护各类产权。
    过去由于立法上的偏颇,使得我们在打击经济犯罪、严肃市场纪律方面遇到了很多困难,往往是使一些有违法行为的个人和单位钻了法律的空子,得不到法律的制裁。1998年6月,在中国人民银行与国家外汇管理局组织的外汇大检查中,通过核对进口报关单发现了严重的骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇的情况。但由于我国《刑法》仅规定了国有单位逃汇罪,对大量的非国有公司、各类企业、单位或个人的非法套汇和逃汇行为没有规定相应的刑事处罚,且报关单、进口证明、提单等凭证按法律法规又不属于传统意义上的金融票证,无法按照伪造、变造金融票证罪或者金融票据诈骗罪定性处罚,致使无法有力打击非法套汇和逃汇等犯罪行为。为此,经人民银行建议,国务院决定提请全国人大常委会作出补充修改《刑法》的决定,并于1998年12月通过了《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪决定》。该《决定》针对《刑法》中有关骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪规定方面的空白和条款不足,对《刑法》作了补充修改,从起草到审议通过仅用了3个月的时间,对维护国家外汇管理秩序起到了非常积极的作用。
    当前,金融业面临的风险之一是金融机构非法挪用客户资金及其他客户资产的情况比较普遍。1999年7月1日起生效的《证券法》第132条规定,客户的交易结算资金必须全额存入指定的商业银行,单独立户管理,严禁挪用客户的交易结算资金。证监会2004年2月1日施行的《证券公司客户资产管理业务试行办法》规定,证券公司办理集合资产管理业务,应当将客户资产交由具有客户交易结算资金法人存管业务资格的商业银行或者中国证监会认可的其他机构进行托管,通过专门账户为客户提供资产管理服务;客户的资金只能存入资产托管机构,不得动用。但我国现行《刑法》对于打击非法挪用客户资产的行为存在一定缺陷。我国《刑法》只对金融机构工作人员挪用本单位资金及客户资金的犯罪行为作出了规定,即此罪名的犯罪行为主体必须是个人,同时必须是本金融机构的工作人员,用途是借给其他个人使用,而对于单位挪用客户资金和其他客户资产的违法行为无法适用,对于其他个人通过操纵一个或多个机构而实施的非法挪用行为也无法适用。处罚是制度得以实施的基础。因此要十分注意从平等地对待各类产权的角度修订《刑法》,不能以所有制来区分犯罪主体。法人单位的犯罪行为,法人代表和具体操作人员应承担法律责任。
    二、直接金融和间接金融中各关系人的法律关系问题。
    典型的间接金融是通过银行存款贷款活动实现的融资,最大的特点就是货币资金的所有者存款人把资金使用权让渡给了银行,银行给客户固定报酬,并根据收益和风险控制的状况自主运用资金,客户的资金对他来说是负债,投资的风险由银行承担,存款人承担的是银行倒闭的风险。直接金融是通过发行股票、固定收益证券、所有权证等有价证券实现的融资,投资风险由投资人承担,中介机构只收取服务费不承担风险,对这些大家认为法律关系比较明确。但对于信托、委托理财业务的法律关系,在社会的宣传上不够到位。信托是受托人按委托人意愿进行投资,委托人承担风险,受托人只能按委托人的意愿做事,根据《信托法》、《信托投资公司管理办法》等的有关规定,客户的资金不是信托投资公司的负债,信托投资公司没有权力动用客户的财产。委托理财业务也同样,客户委托金融机构进行投资、管理的资金和其他资产的所有权及收益均属于客户,不属于受托金融机构。受托金融机构对客户的资产和收益只有妥善保管和按照合同约定进行管理的义务,在任何情况下都无权挪用。但有些信托投资公司、证券公司认为信托资金、委托理财都是自己的负债,可以随意动用。其中有的是因为法律意识不强或因历史问题没有解决而做这些事情,但也有的是恶意所为,把信托和委托业务变成了高息吸收资金的方式,从而给金融秩序带来损害,酿成了较大的金融风险。因此我们在今后完善金融法规时,要把这些法律关系更明确地表现出来。为了切实保护产权,侵犯、挪用客户资产罪应以行为定罪而不是以结果定罪。
    三、在立法方面,应对筹集资金的行为从严控制;对贷款行为、投资行为在严格风险自担的前提下从宽放行。
    我们在制定法律时,要分清楚:用他人的钱会涉及到很多人资金的安全,法律上就要制定得严格一些,比如要开办银行,在用款目的不确定的情况下吸收公众的资金,由于资金运用方向不是特定的且自由度大,所以银行执照的颁发、非法吸存的界定等在法律上就必须比较严格;如果用自己的钱干事,风险自担,因此在法律约束上可以宽松一些,比如我想买股票、买债券、买基金,这些都是自己的行为,法律上不必管得太严。目前需要关注的是企业间的借贷行为。我国的现有法律不允许企业间有借贷行为,认为企业绝大多数与银行有借贷关系,如果允许企业间借贷,实际上是在借贷银行的资金。从这一观念出发,我们也强调商业票据的真实贸易背景,不允许有融通票据。这种观念和法规极大地限制了直接融资的发展。建议在修改《票据法》时应该允许发行融资票据,这样才能完善企业的直接融资渠道:股本融资、中长期债券融资和短期商业票据融资。企业是否在用银行资金向外融资,关键在于银行对企业资产负债状况和盈利状况的审视,只要风险可控,有还款能力,银行可自主决定是否对此类企业贷款。对市场主体包括个人和法人之间的直接融资,应着眼于信息披露的真实,创造一个公开透明、公平、公正的市场交易环境。从法律上不把投资人自担风险的产品、行为进行过多控制,有利于直接金融的发展,缓解银行的压力,协调直接融资和间接融资的发展。
    四、立法程序问题。
    立法时要更多依靠专家和第三方来立法,把立法、执法、监督分离,以形成制约,如果立法、执法、监督基本上靠一个部门进行,往往不太容易比较多地考虑社会需求,容易形成部门利益法制化的倾向。通过公众讨论的方式立法,本身就是一个法制宣传和教育的过程,能够照顾到方方面面的利益。现在我国的立法程序已有所改进。由国务院法制办来牵头立法,避免了部门利益。许多立法可以从人大启动,随着人大人员构成变化,专家越来越多,使得立法也更加科学、公正。当然,部门对于一些问题、矛盾可能知道得深切,立法可以吸收他们参与讨论,但不能由他们主导,这样可以更多照顾社会公众的需求。在明确了基本的法律关系之后,法律法规应更多注重行为规则的制定,减少针对金融产品的法规。金融产品的风险应通过合同加以约束,对某些重要的金融产品在实践的基础上可出台合同的标准文本加以规范。这些标准文本也可由行业自律组织制定。我们现在对金融产品的风险控制和监管要求考虑太多,使许多金融产品难于推出和实施。当社会出现某种需求时,如金融机构正门不开,就会产生绕开法规的现象,会干扰正常的金融秩序。
    五、做好一些基础性法律的修订、完善工作。
    不同的法律完成不同的功能,不能指望一部法律把所有问题都解决了,不同法律应考虑其规范的特定对象。目前与金融业关系比较密切的法律有《民法》、《担保法》、《破产法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《信托法》、《票据法》、《保险法》等。当前最主要的是《破产法》的修订问题。《破产法》在商品经济中是相当重要的基本法律,一个国家有没有一部完整的、好的《破产法》是衡量它是不是市场经济国家的重要标志。《破产法》能保护债权人的利益,维护良好的信用环境。市场经济一定程度上是信用经济,如果信用得不到保护,就没有人再提供信用,就难以发展市场经济。《破产法》在保护债权人的同时,也保护了债务人,因为它可以使经营失败的债务人的历史错误得以终结,可以使厂房、机器、土地、技术等有效资源得以重新利用,债务人可以在吸取教训的基础上重新做起。所以《破产法》能起到保护债权人、保护债务人、重新有效配置资源的作用。在修改《破产法》时,从保护债权人利益和敦促企业稳健经营的立场出发,企业破产的原因应该仅以不能支付到期债务为标准。有人担心这一标准会使许多资能抵债的企业进入破产程序。我们理解这种担心的好意。但这次的《破产法》对进入破产的企业有和解、重组和清算三种结局。当一个企业资能抵债时进入破产程序更容易和解和重组,企业生存的希望更大,破产的威胁会使企业经营更加谨慎,这叫“置之死地而后生”。在审议《破产法》时也有人从维护职工的利益出发,要让企业对职工的欠债优先于担保物权受偿。我们也理解这些同志的善意。但职工的利益应通过其他劳动保障方面的法律保护,让企业债权人承担企业违法的结果是对市场秩序的破坏和对违法行为的宽容。如果连担保物权都得不到保障,就没有信用可言,一切金融工具的效用将大打折扣,市场经济的发展将受到影响。发展是硬道理,没有发展就没有职工的根本利益,因而企业对职工的债务不能列于担保物权之前优先受偿。这种立法立场恰恰是在维护职工的根本利益。
    此外,我们还要积极推进存款保险制度、投资者保护制度、寿险投保人保护制度、金融控股公司立法,完善金融企业的市场退出和风险控制机制等。
 
    完善的金融法律法规将是中国金融市场发展的基础和保障。希望社会各界关注金融法制建设,共同构筑防范金融风险的安全网。