现今招标拍卖挂牌市场上发生的种种不公平的土地交易，不仅让社会财富一夜之间就向一些腐败官员和权贵阶层集中，而且使暴涨的地价顷刻之间就让普通老百姓想要有个家的愿望成为海市蜃楼，因此，不可能不引发社会对制度公正的置疑。显然，最初被社会和政府都公认公正的招标拍卖挂牌制度，由于缺乏体制内生动力和运行机制基础，已经在政府垄断市场体制下演变为一项在人民和政府之间很有争议的制度。根据目前制度运行几年的实践看，至少可以得出如下结论：招标拍卖挂牌制度可以为政府垄断市场所用，要么为政府财政需求盲目推动价格上涨，要么为政府招商引资暗箱操作压低价格，从而异化为政府提高“效率”或维护“公正”的机会主义挡箭牌。 

客观讲，政府和人民对招标拍卖挂牌制度都得出上述结论，应该并不是难事。但是，由于目前褒贬双方由于所持观察角度不同、评价标准不同，因而面对同样的制度，政府和人民却得出截然不同的结论。地方政府有意放大制度阳光绩效，是因为这项制度仍然可以保证政府实现自己的任期政治经济利益；广大人民批评阳光制度陷阱，是因为这项制度仍然引致了土地市场社会公正的扭曲。显然，现行招标拍卖挂牌制度运行引致的人民信托危机已经不可避免。

有鉴于此，理论工作者当前有必要从理论和实践上分析市场制度的异化原因，还其这个长期困绕社会、误导政策的土地市场制度安排的本来面目，从而补正制度缺失，规范市场秩序，降低交易成本。　　

一、评价招标拍卖挂牌制度的严重对立结论

招标拍卖挂牌制度自2003年正式问世之日起至今，社会对这一制度能否确保土地交易的公开、公平、公正，不仅争论没有停息，而且越演越烈。

2001年3月26日《深圳特区报》、 2003年10月9日，《中国国土资源报》先后以《土地使用制度的二次革命》为题进行如下报道：经营性土地使用权实行招标拍卖挂牌出让制度是一场“土地革命”，终结了靠关系、“暗箱操作”的协议供地方式，进入了一个土地供应公开交易的新时代。其主要观点有：土地使用权实行招标拍卖挂牌，一是能有效地遏制土地市场的泡沫经济。通过公开竞争的方式进行，避免了人为因素干扰，使得土地的价格更趋合理。二是防止和避免了腐败行为的产生。土地使用不公开，难免掺杂着“幕后交易”，一些掌管土地使用权的部门为了个人或小集团利益，往往会借机敛财，肥了个人坑害的却是国家，直接导致国有资产流失。三是有利于房地产市场的健康发展。土地实行公开招标拍卖挂牌，减少了诸多的中间环节，使倒买倒卖土地的空间大为减小。四是可以让开发商专心提高房屋品质和服务，购房者会直接成为受益者。五是营造了一种公平竞争的环境。土地既然可以公开拍卖，所有房地产商都可以通过竞买的方式取得土地使用权，不分内商和外商，一律通过竞拍的方式，大家站在了同一起跑线上，进一步体现了优胜劣汰的市场法则。

但是，市场对这一制度的反应却并不都是正面的。当全国各地一次次阳光下的黑幕交易被暴光后，人们更增加了对招标拍卖挂牌制度实现其制度预期的担忧。于是社会各界对在现行中国土地市场的政府垄断市场体制、社会诚信道德水准、法制环境和监督机制等基础性制度与完全市场经济制度不配套的条件下，推行招标拍卖挂牌制度能够体现程序和结果公正的理论开始深入思考，并发表连篇累牍的驳论文章。2003年8月26日，《中国经营报》以《上海地产商碰触土地交易制度敏感神经》指出：多位房地产巨头认为土地公开招标拍卖导致地价因“公开竞争”而高升，从而把房地产价格逼上了悬崖边缘，如果说房价高，其实是地价高；如果说房价存在泡沫，其实是地价存在泡沫，上海地产界准备联合上书有关部门，就现行土地招标拍卖制度提出意见。《中国建设报》则在《交锋土地新政策》指出：北京的国企地产公司、部分上市公司也和上海一样，对国土资源部11号令，即国土资源部颁布的国有土地使用权招标拍卖挂牌的规定，持反对态度。理论界的主要反驳观点是：1、招标拍卖挂牌制度运行以来，市场房地产价格攀升不正常。从房价看，连续几年房屋销售价格、房屋租赁价格均超过国民经济增幅。从地价看，在短短的几年内地价的增长速度比实行土地招标拍卖之前增长了将近至少5倍以上，过去10年居民收入平均增长仅为15.4%，而同期地价的增幅都大大超过居民收入增长幅度，显然并非理性增长。2、招标拍卖挂牌背后仍然存在政府暗箱操作，市场房地产不公平交易问题没有解决。首先是由于土地供给双轨制陷阱的存在，仍然在引致权势阶层利用权力在市场低价获取划拨和协议用地然后倒卖，从而获取巨额土地利润。其次是由于招标拍卖挂牌仍然可以被人暗箱操作，从而引致政府利用阳光制度将不公正的交易“导演”为公正的交易。2002年11月25 日，《中国经济时报》以《土地拍卖：泡沫溢出 亟待立法》，指出招标拍卖挂牌制度可能引发经济泡沫，需要规范。2004年11月29日《中国经济时报》以《协议批租十大渠道开发商自述土地交易黑幕》，指出当前炒卖土地、谋取暴利的现象非常普遍。按规定，房地产开发商具有相应资质就可以申请地皮，但实际操作却是另外一回事。2004年6月7日和11月8 日，《经济参考报》则以《“中国土地第一拍”陈少湘谈土地拍卖槌起槌落“戏”份多》和《拍卖业“潜规则”游戏损他利己》，以及2004年5月29日，人民网以《由“一槌拍飞两亿”谈土地拍卖中的“程序正义”》，从理论和实践上揭示拍卖业“导演”拍卖的种种黑幕和手法以及原因。

社会对中国土地市场招标拍卖挂牌制度绩效的评估观点如此对立，既出人意料，又不出人意料。其实，对中国土地制度绩效的评估，长期以来就一直是政府部门赞扬多，社会各界批评多。招标拍卖挂牌制度的实施没有有效解决土地资源配置的社会公正，这就是社会对其失去社会公平信托预期的原因所在。正如易宪容指出的：国内房地产业是造就百万富翁最多的行业；是引发民众尤其是农民群众集体上访最多的行业；是国内许多的大案要案发生最为频繁的行业(从成克杰、杨斌到周正毅等等)；是造成国有资产流失最多最严重的行业；是掠夺民众尤其是农民土地产权利益最多的行业(通过圈占农民的土地)；是可能造成国内银行系统性最大风险的行业，也是地方政府搞“独立王国”搞政绩工程危及经济社会可持续发展最严重突出的行业。但是，相当政府对上述判断并不以为然。他们总是认为土地市场形势总体是好的，并把土地市场的问题归结为个别现象，是少数人所为。其实，如果一个经济社会大面积的长期重复出现越权批地、违法用地、低地价零地价甚至负地价出让土地、国有土地资产流失的问题，那绝不可能是几个坏人、几个坏企业兴风作浪就可以造成的，应该而且必然是土地经济运行制度存在陷阱，从而使土地供给机制与现实经济基础不适应所致。[1]

　　不过，2003年中国全国土地市场清理整顿结论，却再次证实中国土地市场深层次问题严重。应该说，中国土地市场的运行绩效，无论是在1997年修改土地管理法后还是在2000年迄今的土地市场化改革时期，都没有接近当年制度设计的预期。[2]2003年全国清查结果表明，许多地方的土地出让基本上是在政府权力主导下以“暗箱操作”方式进行的，有些的所谓公开招标拍卖挂牌场面，其实是精心营造出来做给纪检监察部门和社会公众看的。事实上，中国混乱无序的土地市场，一方面“造就”了大批的不法商人、大批的暴发富，从而使得各种社会资源涌入房地产市场，造成各种社会资源的畸形配置和浪费。另一方面吸引了与土地相关的行政权力参与产权不清晰的抽象全民国有土地资产交易的市场寻租，从而“培育”了一批腐败官员和上有政策下有对策的地方政府，超前消费了后几代人、后几届政府的财富，给中国中长期经济预设了陷阱。历史提醒我们，土地是城市化、工业化最为核心的要素之一，其运行状态直接影响城市化、工业化进程，甚至经济社会的可持续发展进程。如果一国经济在混乱无序的土地市场背景下运行，其暴利将驱动国内外投资的疯狂介入，也将催生畸形的经济结构和经济泡沫。而如果一国经济是建立在混乱无序的国有土地市场上进行国企“改制”，那还将造成大量国有土地资产向私人和利益集团流失。

二、剖析招标拍卖挂牌制度的治理结构冲突

    笔者并不完全否定招标拍卖挂牌制度在特定条件下，可以遏止政府垄断市场的暗箱操作行为的个案能够成立。但是，好的机制是否按照制度设计者的预期运行却还要取决于机制运行的机制基础。而招标拍卖挂牌制度背离制度预期的原因，正在于机制与机制基础不耦合。因此，我们不能把制度绩效建立在个案判断上。下面分析制度结构。

（一）招标拍卖挂牌制度与成熟市场结构不耦合。中国土地市场招标拍卖挂牌制度的行政主体是政府委托的储备中心或交易中心。中国土地市场的储备中心、交易中心尽管是市场中介组织，但是和中国其他所有行政事业单位一样，又都是政府附属的行政事业单位，并按照准政府组织履行部分行政管理职能，享受相应行政待遇。于是，中国土地市场的政府垄断市场体制，将作为市场赢利的隶属政府行政管理的招标拍卖挂牌中介组织已经安排为典型的政府垄断市场的“二政府”组织，并赋予按照政府经营土地的目标，以履行政府职能为手段，从事经营土地牟利活动的职能。而成熟市场经济国家市场的结构，政府履行公共职能，中介组织独立为市场服务，构建的不是行政隶属关系而是监管与被监管关系，以确保经济按照市场需求运行，资源按照价格信号配置。显然，中国土地政府垄断市场体制的市场结构已经将政府和中介关系设计错位，从而引致政府为中介组织利益设计制度，而中介组织则为政府利益服务。这种市场结构的弊端在于，让取得合法市场主体资格的政府进入市场后，能够进一步通过人事任免、机构配置、激励政策绝对控制中介组织的人财物、产供销，从而确保中介组织按照政府需求进入市场，参与市场活动，以履行政府或政府领导人不能干、不敢干或干不了的事情，从而形成市场利益配置失衡的市场博弈结构。之所以笔者在分析中国土地市场的政府与中介组织的关系后得出上述结论，是因为有如下论据在支撑：一是政府本身的原因。由于作为土地市场主体的政府和其他市场主体的利益并不完全兼容，因而引致作为政府土地市场附庸的行政事业单位的市场中介行为也和其他市场主体的利益不完全兼容，于是，造成土地市场这些中介组织，一方面以履行“二政府”的职能，为实现政府在土地市场的经济甚至政治利益而扭曲市场公平与正义，另一方面又以中介组织职能，为实现自身利益而在政府和其他市场主体之间寻租。二是中介组织自身的原因。作为市场中介组织来讲，原本是市场主体的“佣人”，不仅为市场主体服务的报酬权掌握在市场主体手里，而且自身资质鉴定的生杀大权也掌握在市场主体手中。但是，一旦被政府赋予“二政府”身份后，中介组织和其他市场主体的市场地位发生了质变，他们向市场主体提供的已经不是平等的讨价还价服务而是上对下的指令，让市场主体不服从也得服从。民商不敌官商，于是，中国土地市场在强势政府及其“二政府”中介组织的替代下，已经不可能按照价格信号自主配置土地资源。而政府参与市场经营并不是政府强项，于是，土地市场在政府及其领导人的个人偏好下，就不能不按照主观意志故意操纵供求推高土地价格或压低土地价格，从而引致政府和市场双失灵。

（二）招标拍卖挂牌制度与政治激励制度不耦合。经济的前提是政治，政治激励制度是招标拍卖挂牌制度运行的机制基础之一。招标拍卖挂牌作为一种市场机制，是成熟市场经济国家市场的产物。而成熟市场经济国家的市场是构建在宪政体制机制基础之上的。因此，作为社会转型的中国，如果要选择成熟市场经济国家招标拍卖挂牌机制，那必须至少要构建与其相适应的政治激励制度配套。如果一种市场机制缺乏与其运行耦合的政治激励制度机制基础，那市场机制必然受到非市场政治激励机制基础的排斥，从而使市场机制在运行中发生异化，引致基本负面的绩效，而不论该机制在特定条件下所取得过的一时一事绩效。计划经济向市场经济转型是集权型政治、经济向分权型政治、经济转型，一方面是市场扩张、政府从经济领域有选择的退出，由于资源产权在政府和民间重新配置，因而引致政府既得利益的重新分配或失落的转型矛盾和新的政治激励机制的形成，另一方面是中央改变了一切包揽的行政集权方式而在中央和地方政府之间重新划分事权和责任的举措，在强化了地方政府掌握国有资源权利和政策制定权力的同时，却缺乏行之有效的适应资源市场化的政府体制和激励约束机制，从而形成了进取型、保护型、掠夺型政府配置资源的市场和政府市场寻租的经济人角色，因此势必引致土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。具体所指，一是在市场经济条件下推行发展经济优先的政策，由于缺乏规范政府之间有序竞争的制度配套，因而在加剧地方政府之间无序竞争的同时，引致地方保护主义的招商引资政策同招标拍卖挂牌制度的冲突，造成地方政府需要低地价、零地价、负地价的内生动力；二是在上下级信息不对称性和指标纯经济性条件下上级政绩考核下级，由于缺乏规范地方政府发展思维的科学发展观配套，因而在激励地方政府做大GDP的同时，引致出于短期政绩的地方优惠政策排斥招标拍卖挂牌制度，造成地方政府形成在招标拍卖挂牌中弄虚作假的机制；三是在选人用人机制不透明不科学的条件下选择发展型地方政府领导人，由于科学度量标准缺失，因而在强调抓经济的协调能力的同时，引致驾御市场经济的哲学社会科学知识结构和个人素质禀赋偏废，造成招标拍卖挂牌制度运行没有驾御市场经济履行公共政府职能的公务员队伍的条件。显然，招标拍卖挂牌制度的异化，除公有产权政府垄断市场体制外部性规律的一般作用外，还在于转型社会的制度安排仅仅重视了市场化本身的要素设计，并没有考虑转型社会政府结构的行为特征极其对市场化的影响。由此可以推论，转型社会的政治激励制度并不能保证招标拍卖挂牌制度不偏离理性运行。[3]

（三）招标拍卖挂牌制度与市场产权制度不耦合。市场的前提是产权，多元产权制度是招标拍卖挂牌制度运行的机制基础之一。招标拍卖挂牌作为一种市场机制，是成熟市场经济国家市场的产物。而成熟市场经济国家的市场是构建在多元产权竞争的市场制度机制基础之上的。因此，作为社会转型的中国，如果要选择成熟市场经济国家招标拍卖挂牌机制，那必须至少要构建与其相适应的多元产权竞争的市场制度配套。经济史证明，多元产权竞争市场比单一产权垄断市场更能够确保市场主体理性，清晰产权市场比不清晰产权市场更能够确保市场主体理性。因此，成熟竞争市场很难误导市场主体理性。从竞争市场的观点看，由于产权多元，从而引致竞争；由于竞争，从而引致信息对称；又由于信息基本对称的，进而形成公平价格。于是市场通过价格信号引导供求，实现资源的有效配置。但是，在中国单一国有土地产权供给的政府垄断市场上，一方面由于土地资源供给缺乏多元产权主体竞争，土地资源需求缺乏多元市场选择余地，因此，政府垄断市场必然有条件利用公权误导市场主体追求经营性用地土地使用权的“垄断价格”；另一方面由于产权市场自由交易结构排斥政府指令管理结构，从而造成国有土地产权政府代理人名义上的国家和实际上的地方，名义上的政府和实际上的企事业经营者之间既非市场也非政府的互动关系，从而造成事实上的无主产权，进而引致人人经营人人不负责，以至造成政府经济人为自己政治经济利益寻租误导市场主体。而误导市场主体理性，就是误导价格。于是在没有任何经营者能够或基本能够对国有土地产权的经营绩效负具体责任，没有任何考核者能够或基本能够考核具体经营绩效的条件下，“公地悲剧”就发生了。[4]

事实上，对于国有土地产权而言，正如张维迎所言：一、“明确国家股东的地位并不能解决谁当经营者的问题”，“经营者市场的本质是经营才能的买卖，…，当政府官员作为买主时，经营者就只能投政府所好，不可能有职业化的经营队伍出现”；二、“明确国家股东的身份并不能真正解决政企分开的问题”，因为“代表所有者行使控制权的地方政府官员并不承担资产风险，因此他们不可能象真正的所有者那样对经营者实施最适度的干预”；三、“明确国家的股东地位并不能解决国有资产的保值增殖问题”，“国家对经理到底赚了多少钱根本无法弄清楚，而代表国家的政府官员事实上也没有积极性获得信息和有效地利用信息，监管企业。在这种情况下，国家是很难收到剩余的，因为经营者有很多办法隐瞒剩余”（张维迎《企业的企业家——契约理论》，转引自《产权、政府和信誉》P31—32）。因此，在转型期政府结构不适应国有土地产权市场的条件下，地方政府受政绩考核目标的驱动，完全有条件根据地方的、小团体的、个人的利益利用政府资源操纵市场进行各种寻租活动，实现经营土地的“以地生财”目标，从而有意识排斥招标拍卖挂牌制度，以形成各种非市场的均衡价格。政府操纵价格的路径，一是政府行政主体利用公权，以行政命令、人事任免、分配奖励等手段排斥招标拍卖挂牌制度，直接决定或背后操纵形成不公平价格，二是政府经济人利用政府制定的城市规划、土地利用总体规划、优惠政策等公共信息和土地使用者之间在占有、分享上的绝对不对称条件，误导土地使用者市场决策的主观价值基础，从而影响其有限理性发生理性偏离，并最终造成土地使用者在政府垄断市场的土地交易活动中背离等价交换原则。上述如果假定成立，我们就不难推论：即使在招标、拍卖、挂牌这类市场交易规则看来十分公平的市场行为中，由于作为市场主体的政府和土地受让人之间的信息不对称，也很容易形成畸高价格。因此，市场价格不能按经济的真正水平和质量移动均衡点，调整资源分布结构的区域、区位和产业的数量、质量，并引发资源配置不公，从而错误发出供求价格信号，误导资源配置，给未来城乡之间、工农之间、产业之间预留经济泡沫。[5]因此，表面上看招标拍卖挂牌制度的定价机制是公开、公平、公正的，但是，在政府垄断市场制度下也会形成崎高价格或不公平价格。

　　（四）招标拍卖挂牌制度与市场监管制度不耦合。作为市场主体的政府能够在自己垄断的土地市场上提供虚假信息误导价格的事实表明，中国土地市场存在监管缺位。因此，要确保信息对称防止市场失灵，重要的措施就是加强市场信息发布的监管。事实上，尽管即使在完全竞争市场中，市场交易信息的对称也是相对的，经济人理性也往往有可能因为信息不对称而失去理性决策的条件，但是，成熟市场经济国家的政府是公共政府，由于政府没有自己的市场利益，因而宪政体制本身就能够保证政府有条件从市场制度设计源头就能够提供实现信息尽量对称的制度，并加以监管。但是，在政府垄断市场体制条件下，裁判和运动员都是政府，政府既是制度设计者又是行政主体、执法主体、监管主体、产权主体、市场主体，作为这样的政府经济人，完全拥有技术条件出于自利的动机和目的，一方面从监管制度设计上就提供有利于自己的公共服务，另一方面即使是有监管制度也可以凭借自己手中掌握的公权躲避监管，从而毫无顾忌地排斥招标拍卖挂牌制度，以制造有利于自己的市场交易信息，从而使土地受让人处于绝对的信息不对称。中国土地市场的权力寻租，其实相当就是权力掌握的信息在寻租，目前发生在企业转制和招标拍卖挂牌中的大量土地腐败案件，完全可以证明政府领导人收取信息租金和索取剩余权这个判断能够成立。显然，如果政府垄断市场由于监管失灵或监管无效率引致信息人为不对称的假定成立，那招标拍卖挂牌制度完全可以因人为信息不对称原因引发严重的土地价格上升，并带来相关的经济社会问题。[6]

综上所述，转型社会的招标派挂牌制度并不是由社会根据市场需求，由社会参与博弈自发演生的，而是由政府一相情愿炮制并强加给市场的。因此，机制的产生没有体制内生动力，机制的运行没有机制基础，从而必然引致市场机制和转型机制基础的冲突。而我们从近几年招标拍卖挂牌制度的异化实践中，似乎可以得出如下结论：作为市场机制的招标拍卖挂牌制度，如果有与之相适应的市场机制基础配套，它就成为市场经济的配置资源的机制；如果有与之不适应的非市场经济机制基础配套，它就异化为非市场经济机制。

如果上述假定成立，那社会就不难解释为什么新自由主义学派推行产权制度改革会引发严重的关于公平与效率的“朗张之争”。其原因就在于，产权制度、市场制度、政治制度是互相制约互为激励的。在宪政体制没有确立前，公民社会和市民社会不可能形成，因此，各个利益集团不仅没有产生合法的代言人，而且即使产生了也没有合法的公民社会身份行使代言人职责。于是必然引致人民没有路径监督政府，问责政府，并最终引致监管失灵和监管无效率。显然，在政府职能、社会道德、法律制度和监督制度等社会政治制度和市场经济制度不配套的情况下，孤军推进市场机制或产权制度改革，不但不能从根本上解决传统体制或制度的效率问题，而且还会带来新的更为严重的社会正义问题。[7]

三、重视招标拍卖挂牌制度的“乘数效应”传递

“乘数效应”，指招标拍卖挂牌制度运行产生的严重负传递绩效。有人认为，房价最终由市场供需决定，与土地价格没有直接关系。其实，土地价格与房屋价格“无关论”不符合市场实际。土地价格传导无疑存在“乘数效应”，所谓“土地交易形式的转变基本上不会影响房价涨跌”，“商品房的价格一直都是由市场来无形调控的(不再是计划经济中的成本加利润定价)”的解释，在理论上占不住脚。目前，招标拍卖挂牌制度已经露出危险的征兆，首先是制造的公正假象掩盖了不公正的真实，其次是制造的房地产升值繁荣有点类似香港1997年回归前的“繁荣”。可惜的是业内很多人士却仍然迷念于土地市场的歌舞升平，而不去冷静面对问题。笔者认为，土地的增值率如果长期高过实体经济，肯定会给实体经济预留经济泡沫，因此，土地价格繁荣背后可能存在的隐患值得大家居安思危。

（一）城市土地价格增幅过快过大影响农村城市化。衡量城市化、工业化水平，人口结构是个重要指标。发达国家工业化90%以上是城市人口，中国目前农村人口70%，城市人口30%。美国农业人口：工业人口：服务业人口为2：17：81。中国为50：17：26。上述两个指标显示中国工业化、城市化所面临的艰巨任务。因此，加快城市化进程是相当时期内中国的政策选择。但是，农民进城的快慢是由经济因数决定的。农民人均收入水平与进城预期成本是决定农民进城发展的重要因素。如果城市房屋的增幅大大超过农民收入的增幅，那无疑是城市在向农民关门。上述尽管只是对农民进城成本收益的简单分析，但必须肯定的是，农民的致富程度是农民决定进城的重要因素。要加快城市化就不能超过农民收入的实际快速大面积地提高城市生活成本，尤其是住房成本。如果不有效调控土地市场价格增幅，政府大力发展中小型城市加快农村城市化的愿望，很可能因为楼价飙升成为不切实际的期望。

（二）城市土地价格增幅过快过大影响工业化。任何人办企业都要讲投资成本，都愿意选择把钱投向投资成本低的地区。土地是最基本的生产要素，一方面，土地价格的增高必将直接增加办企业的投资成本，同时，另一方面，土地价格的增高必将按照上述所论的“乘数效应”原则波及相关产业，从而引致国民经济宏观生活和投资成本增高，并弱化投资环境。东南亚国家和地区，当年土地成本低的时候吸引了不少国际投资，但是后来由于地价的高估造成投资环境恶化，不仅引发了亚洲金融危机，而且恶化了投资环境。比如香港，由于地价的高升，引发了商业、住宅、工业房地产价格的上升，而且带动了人力资源成本、旅馆成本、出租车成本、餐饮成本、停车成本，以及相关所有产业的成本上升，从而使有钱人的住宅向深圳转移，使相当公司的产业向广东各地转移。正如香港商人讲的，现在在香港办一个厂的投资可以在内地办10个厂，他为什么不转移产业到低成本地区？也正如澳门宣传的，澳门土地成本低、人工工资低，在澳门投资比香港赚的钱多，所以澳门能够和东南亚国家竞争国际投资。[8]

　　（三）城市土地价格增幅过快过大影响可持续发展。地价高估有利于形成经济泡沫，这是为经济史反复证明的事实。1992年后的中国土地市场人们还记忆犹新，当时所有地价高估的城市都投机活动猖獗，市场混乱，但后来，所有地价高估的城市都跌幅最大，损失最惨。海口市1993年最高地价每亩680万元，1996年时跌至每亩100万元左右，相当于回到1991年每亩98万元的水平，跌幅八成五。北海市1993年初每亩土地20万元左右，同年3-5月飚升至每亩120万元左右，升幅超过5倍，最高地价更曾高达243万元，升幅12倍，1996年跌至每亩50-60万元还无人问津，而北海银滩的土地则由1993年的每亩70多万元跌至25万元左右。土地经济反复证明：一个国家或一个地区，凡出现使经济倒退的泡沫经济，土地价格高估必是支撑，土地投机必是手段；凡自觉抑制打压投机活动、着力培育实体经济实力的国家和地区，经济社会可持续发展后劲就强大；凡提倡或默认土地投机的国家和地区，虽然可以短期制造经济繁荣，但是最终将自食其苦果，而且今后付出的比过去得到的要多。[9][10]

四、商榷招标拍卖挂牌理论的公正效率悖论

公有制土地制度设计者之所以认为政府介入并垄断市场正当和必要，在于他们认为只要政府实现了程序公正就能实现结果公正。[11]其实，这是制度设计者对社会主义市场经济体制的曲解。政府推行土地使用权招标拍卖挂牌制度，当然是为了解决程序公正并实现结果公正而设计的，但是，由于解决程序公正的制度建立在公有制土地产权的政府垄断市场体制基础上，因此，最终必然引致维护程序公正的制度失去运行基础，从而造成人民失去对社会正义的信托预期。程序公正制度无法实现公正预期结果的原因，在于程序公正离开了规范的市场经济结构。成熟市场经济国家防止政府和市场失灵的实践表明，完全市场经济的结构包括提供市场多元土地产权制度、市场主体供求竞争平台、公共政府市场行政职能、自由市场监管法律体系（包括自发演生的市场规则和潜规则）、市场监管独立执法主体，而正是这样的结构基本保证了成熟市场经济国家程序公正制度的实施。因此，转型国家建立社会主义市场经济，应该吸收资本主义市场经济市场结构理论的成果。

现行土地市场把作为行政主体的政府同时作为执法主体、市场主体、监管主体，并赋予他们垄断经营市场的权力，那这种社会主义市场经济制度结构的本身就已经破坏了规范的市场经济结构，并制造了制度陷阱。因此，这种体制最有可能必然出现两种背离预期的陷阱。一是政府公权私用。假定作为市场主体的政府或政府领导人在自己的个人偏好下要谋取市场利益，他们完全可以利用公权制造土地市场的金融、税费、环保、审批等激励政策和城市规划、土地利用规划等政府公共信息，甚至利用封官许愿、撤职处分等非市场激励机制暗箱操作误导市场，以刺激土地供给和土地需求实现市场垄断价格，而无人监管、无机制制衡。二是土地垄断价格。在一个政府垄断了市场公共信息、土地供求资源、土地交易平台、土地中介组织，甚至土地信贷等所有市场要素后，需要土地的市场主体已经没有选择土地供给和向政府讨价还价的余地，唯一可以做的就是你出价高我比你更高。这样的招标拍卖挂牌无疑只有将价格推得很高再很高，从而背离实体经济的承受能力，然后再向社会转嫁危机。显然，无论上述那种陷阱的出现，其结果都只能异化被公认公平的招标拍卖挂牌制度，引致招标拍卖挂牌制度的程序公正无法实现结果公正。

当然，招标拍卖挂牌制度设计者的初衷肯定是，让政府通过对招标拍卖挂牌程序正义的保障，把每个行为人摆在相对平等的市场起跑线上。但是，如前所述，政府垄断市场体制并不利于作为任期制的政府统筹每届政府、每个行为人，以及在政府与政府、政府与个人、个人与个人之间在信息、偏好、智力、背景等方面存在的极大差异，而只利于作为市场主体的政府挟持公权利用公有制土地产权制度所赋予他们的经营牟利权利，进行政治经济寻租。因此，如果我们所关心的不仅仅是制度公正的抽象形式，而是人民实实在在的福利的话，仅仅注重土地使用权招标拍卖挂牌这样的程序公正表面文章而不注重规范市场经济结构的制度建设就没有多大意义了。

质疑土地招标拍卖挂牌制度公正性的原因，还在于社会对协议用地持不正确的评价态度。一部分人鼓吹土地招标拍卖挂牌制度，是以完全否定协议用地为前提，并以协议用地存在林林总总弊端来反证招标拍卖挂牌制度设计的正确。其实，市场经济所谓的协议用地方式就是买卖双方平等的讨价还价方式，应该说，在信息完全对称条件下的市场用买卖双方讨价还价的方式形成的价格，也是均衡价格。而当前中国的所谓协议用地方式却并不是信息完全对称条件下的买卖双方平等讨价还价的方式，而是政府以产权代表的身份向土地使用者行使行政审批权的方式决定的价格，因而不是市场均衡价格。其原因在于，在政府垄断市场体制条件下，政府经营者和土地需求者之间由于双方市场地位的不平等，信息的不对称，从而引致掌握公权的政府实施协议用地方式的价格随意性很大，也就是说看人回话，有的给低地价，有的给零地价、有的给负地价，从而造成不同的市场主体不能平等的在土地市场获得土地使用权。显然，政府垄断市场体制协议用地之错并非协议用地方式本身之错。笔者认为，协议用地方式是否偏离公平交易的市场制度的设计目标，并不在协议用地制度本身，而是在于协议用地机制运行的机制基础。只要机制基础合乎市场经济运行的要求，无论任何国家或地区，都可以确保协议用地维护公开、公平、公正的市场交易原则。如果要提供协议用地成功的实证，那最好是澳门。澳门土地供给的基本制度就是协议用地，但是，由于澳门有一套完整的市场规则，澳门的协议用地不仅基本体现了公开、公平、公正交易原则，而且在遏止政府操纵土地市场价格方面，发挥了重要作用，从而确保了澳门土地价格和澳门实体经济基本耦合，使澳门经济没有因为土地价格的大起大落而发生象香港那样严重的经济社会动荡。

五、对中国土地市场建设的政策建议

本文论证的结论是，招标拍卖挂牌制度排斥政府垄断市场体制。因此，当前土地市场招标拍卖挂牌制度之错，不是错在机制本身，而是错在机制和机制基础冲突。笔者认为，实现对土地资源的有效控制权，历来成为实现国家发展权的关键，但是国家并非必须选择政府垄断市场体制实现资源有效控制权，其改革方向是放弃政府垄断经营的实现形式，从理论上重构公有制土地产权实现的政治与经济；政府与市场；民主与法制的社会形式。

（一）推进与经济体制配套的政治体制改革。经济体制和政治体制应该进行配套改革，已经不是需要理论讨论的问题，而是如何在实践中推进的问题。2004年8月国企改制引发的郎咸平等对新自由主义理论追求效率损害公平的批评，正是政治体制改革滞后经济体制改革的必然社会结果。新自由主义理论的错误不是在产权改革理论本身，而是在其所进行的产权改革设计没有与政治体制改革同步。历史再次证明，如果在法制和各项监督制度不健全和基础性措施不配套的情况下孤军推进产权制度改革，不但不能从根本上解决国有企业的问题，还会带来新的严重社会、经济以及腐败问题。但是，我们不能夸大法制的作用而从一个民主的极端走向另一个法制的极端。如果郎咸平用建立中央集权的大政府实施新法治主义取代“新自由主义”的理论是指甩开宪政体制改革孤军推进的话，其结果不会比新自由主义学派甩开政治体制改革孤军推进的命运好。

正如成熟市场经济国家所经历的那样，尽管民主和市场存在缺陷，但是，法制和政府仍然存在缺陷。因此，制度设计始终需要既防止政府失灵又要防止市场双失灵。姚洋认为：“简单地说，法治是统辖一个国家运转，包括其民主运作的一套正式规则，而民主又为法治提供了最后的保障。民主本身存在严重的缺陷，而这些缺陷并不能都由法治所弥补，其中最为严重的是由于利益和理念的分散所带来的不可治理性；对于法治而言，法律本身和执法的不完备性也使之不能成为自洽的完备体系。法是人定的规则，完备的法律要求法的制定者考虑到所有已经出现和还没有出现的可能性并给出相应的法律规范。这肯定是不可能的事情，因为没有谁可以对未来做出精确的预测。法律在处理不完备性时采用两种方法。一种是普通法的方法，它通过案例的积累而不断对法律进行完善；另一种是在法律中只给出基本的原则，而将对具体案件的处理交由法官办理。越是关乎国家整体的法律越是粗线条的，因为它们必然包容许多的差异性和可能性。由此一来，执法者的认知和动机就显得格外地重要。正因为此，即使是明白确定的法律条文也可能无法执行。目前中国出现的执法难问题正是其表现之一。”显然，就法制而言，由于种种原因，其本身在法律以及执法两个层次上也都事实上存在着不完备性。事实上，历史已经证明：如果没有民主的激励和制约，法制可能成为少数人的专政，政府可能成为个人的集权，中介可能成为政府的附庸。之所以宪政体制以民主和法制作为基石，其意义正在于构建民主和法制的互相激励互相制衡体制。法制的基础是民主，没有民主不可能有真正意义上的公民社会、公共政府，没有真正意义上的公民社会、公共政府不可能有真正意义上的市民社会、法制社会。因此，法制必须相对于民主来一并讨论，市民社会必须相对于公民社会一并来讨论，政府必须相对于市场来讨论，从而以构建宪政体制作为产权改革的政治基础，并最终建立起社会主义市场经济。[13]

（二）改革土地市场政府垄断市场体制理论。实践证明，政府垄断经营这条路径是行不通的。国有土地所有权、使用权两权分离；使用权的市场经营由各级政府代理，是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排。土地市场政府代理制，一直存在行政和自然双重垄断，尽管有所绩效，但却始终存在政府失灵和市场失灵，国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。事实证明，国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，是与建立社会主义市场经济的终极目标相悖，缺乏长期存在的经济运行机制基础。市场失灵和政府失灵的原因，本质上是公有土地产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高，并相应增加微观经济成本，造成资源配置效率损失。纵观世界，国际上很少有由政府直接做国有土地生意的。世界上除如新加坡等少数小国的政府外，成熟市场经济国家的政府都不直接做国有土地生意。首先，即使是香港和新加坡政府做土地生意，也实行了立法、决策、执行、监督分离，并不象中国政府将四权集中于一身。其次，加拿大的经验表明，实行经济组织代理制比政府代理制更容易解决效率和公平问题。

（三）坚持现代社会政府公共行政职能原则。政府退出市场后，其职能向土地行政管理转变。主要是制定并管制土地利用规划、界定土地产权等。世界政治经济史上，人们一直根据经济的发展要求在对政府的作用进行思考，从自然经济时代、竞争经济时代到全球经济时代大致已经发生了三次政府结构改革，尽管存在国家主义、市场主义、国家-市场主义不同模式，但从总体趋势看，国家权力和政府职能是在向市场让渡权力，以适应自由经济发展。市场失灵，一方面是市场本身的外部性，另一方面是道德伦理原因，而道德和伦理风险则是源于行政权直接或间接地寻租。政府垄断土地市场的实证一再表明，由于地方政府在收购储备国有土地或征用租赁集体土地方面，将该自己应该承担的各种市场责任和风险，通过各种渠道转嫁给社会承担，因而引致市场混乱所致。至于政府失灵，则往往是政府在干预经济的过程中做了它本不该做的事情，或做了它没有能力做好的事情，妨碍了市场发挥作用，导致国民与政府的对立所致。土地制度的机制和效能在市场经济制度和计划经济制度中最本质的差别，一是在于生产和消费的多数问题是由政府还是由市场来决定，二是在于所有资源配置是以产权、产权市场契约为基础还是以政府审批文件为基础。按照保罗.萨缪尔森《经济学》定义，主要由个人和私人企业决定生产和消费的经济制度称为市场经济制度，主要由政府决定生产和分配的经济制度称为计划经济制度。以此判定，中国土地市场政府扮演行政和经济双重主体角色的政府垄断市场体制，尽管吸收了招标拍卖挂牌等市场配置资源机制，但是由于缺乏市场配置资源的机制基础配套，因而就体制而言，只能为有权者或靠近权力的人攫取巨额地价差额及操纵土地价格所利用，从而为寻租者炒买土地提供便利的条件。这就是深圳模式缺乏机制运行基础的原因。因此，正确处理好市场经济条件下政府公共行政权和公有制土地产权的关系，行政主体、执法主体和产权主体、市场主体的关系是制度设计能否成功的关键。

当然，转型社会的土地制度创新是艰难的。政府确实有时也想进行一些深入的市场体制改革，但是，政府进入市场后已经成为既得利益者，因此，当市场体制变革会危及到他们赖以生存的市场既得利益的时候，政府改革层想进行变革的决心将首先被自己的体制内的相关组织机构以各种方式和理由阻止，从而被迫为了稳定妥协，以至最终仍然保留对传统路径的依赖而扼杀了所有深层次的制度创新。显然，政府垄断市场体制不可能不断地激励人们去接受新的变化采取新的方式做事情。因此，今后推进土地制度创新的基本方向至少应该首先实行土地委托代理制，以确保政府退出市场，将行政主体、执法主体、监管主体、产权主体、市场主体分离。如果政府站在中立地位并以公共利益去参与土地交易规则和潜规则的博弈，监督市场主体和社会中介遵守游戏规则，平衡社会各阶层的土地产权利益，那土地制度创新的策略组合势必出现一个新的政府与社会互动的平台，从而形成以社会内生的动力去自发演生制度。

参考文献

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[3]曾永昌 论诚信、体制、产权与政府职能中国经济五十人论坛 2004年11月18日

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[12] aditer 郎咸平提新法治主义欲为国有企业改革开药方 中国改革论坛 2004年12月13日

[13] 姚洋 建立一个中国的社会公正理论 中国改革论坛 2004年9月1日

作者为四川省乐山市国土资源局研究员