分析始于1992年前后的户口买卖现象，它与始于1954年的“工农业产品剪刀差”是同一性质。只是，工农业剪刀差是中央政府有组织的对农民权益的占有，卖户口是各地方政府自发的、无序的对区域内农民利益的剥夺；工农业剪刀差基于国力衰弱、工业欠发展、需要牺牲一部分人的利益，卖户口是基于城市供应体系行将瓦解、而农民从1982年起连续10年的黄金发展期中产生了一定的积累。重提卖户口现象，有点出于偶然。前些日子，参加一个农村小城镇建设的专题调研。碰巧了解到，这个镇最近为农民拆迁安置伤透脑筋，其中一个重要原因是，买了户口的“事实农民”落实政策难。
据镇政府分管负责人介绍，这个镇靠近县城，人口5万多，镇域面积近80平方公里。该地区农民买户口盛行于1992年前后，保守估计，全镇买户口的农民有1000多人，约占全镇人口的2-3%。调查中的这次拆迁，涉及农民130多人，其中买了户口的“事实农民”竟达一半左右（因为该村邻近城郊）。按规定，拆迁安置中，劳力安置费为每人13000元。本来这是个很好操作的政策，但是，这批买了户口的“事实农民”，目前虽然仍种着责任田，以务农为主业或副业，但是按规定他们不可以拿到劳力安置费。矛盾由此而产生，这部分群众最近经常上访、集访，牵扯了政府许多精力。客观讲，这部分人是“事实农民”，享受村民安置待遇合情合理；但是，实际操作中，却与相关规定不符。
买了户口的“事实农民”就不是农民？听起来似乎有点“白马非马论”的味道。在80年代末、90年代初，一些农民（包括农家孩子），怀着洗脚进城的美好愿望，自觉不自觉地卷入了“买户口”的大潮，但其中很大一部分农民及农家子弟，一直继续着传统的农家生活。而最近一段时期，随着城市化、工业化进程加快，征地拆迁过程中，这部分人作为普通农民的权益受到了挑战，在兑现补偿过程中，当地政府把这部分人排除在外。按照农民朴实的语言，他们是“驼子跌跟头，两头不着实”。
买户口、卖户口，现在听起来好像是个十分遥远的概念。但从八十年代末、九十年代初在华夏大地上出现“买卖户口”这一事物后，许多中国农民的命运就与之密切相连。即便在今天，在口头上、形式上消除城乡户籍的差别，居民户口取代农村户口之后，城乡之间的隔阂并未真正消除，“农村居民”成为“城市居民”，其实际壁垒依然存在。与此同时，那些“买过了户口”的“事实农民”，他们的处境变得十分尴尬，他们的权益受到了事实的侵害。这部分人的命运没有人眷顾，他们的权益没有人来维护。而他们，直到连农民的待遇都不能享受的时候，才感觉到了事态的严重性，才如梦方醒般地感受到了被欺骗的感觉。
政府卖户口的目的十分明确，就是为了农民手中刚刚积攒起来的几个钱，就是为了筹措城市发展资金、工业发展资金，以及财政所缺资金。但是户口卖出以后，几乎没有一级政府为这些买户口的农民采取进一步的措施。卖就卖了，你自生自灭去。你有“关系”，就到城里找个合同工干干，自己想办法把户口迁到城里，到城里买房置业；你没“关系”，你就继续在家里种责任田。从这个角度看，政府是对不起买户口的农民的，更是亏欠了那些买了户口仍然做农民的这部分人的。
“事实农民”，没有享受过一天城市生活，没有享受过一点城里人专享的城市公共产品，没有人安排过他一份工作，没有人分给过他一寸住房，更没有人给他登记过下岗失业、缴过养老医疗等保险……总而言之，他们买户口的钱扔进了水里。目的是为了追求幸福生活，事实上也为政府财政、为经济发展、为城市建设做出了重大牺牲，到最后，他们吃不上鱼却闹了一身腥，成了刀俎上待宰的鱼肉。
反观中国历朝历代，通过户籍管理，加强政权建设，维护社会稳定，一直是户籍管理的基调。但通过户籍，把户籍商品化，来筹集社会发展资本，甚至是财政周围资金，还是闻所未闻。
秦王政统治时期,户籍制度趋于完备。国家统一、设立郡县、中央集权促进了中国户籍制度的逐步完善。自秦统一六国，建立大一统国家，中国就全面地实行了郡县制、土地私有制，允许土地买卖，人口自由迁徙，农奴制彻底转变为雇农制。始皇二十六年（前221 年），廷尉李斯力排众议，主张废除分封诸侯制度，全面推行郡县制度，得秦王赢政采纳。郡县由中央和皇帝控制，是中央政府辖下的地方行政单位，中央集权制度从此确立。秦献公十年（前 375），秦国就建立了“户籍相伍”制度。后来商鞅规定，不论男女，出生后都要列名户籍，死后除名。秦律载明迁徙者当谒吏转移户籍，名“更籍”。
分析封建社会设立户籍制度、加强户籍管理、将每个人固定在特定区域的动因，不外乎两个方面：一是征缴人头税，增加政府财政收入；二是便于强化管理，减少人员迁徙流动对政权的冲击。
新中国成立以前，中国没有过于严格的户籍管理制度。在漫长的封建社会，尽管有城乡二元结构，但却没有形成二元结构的体制，人们可以自由迁徙，特别是宋朝以降。建国初期的1949年到1958年，中国的户籍制度是尊重历史的整体承继，那时的人们也是可以自由迁徙的。但随后，中国的户籍制度进入转折期，大致可以分为两个阶段。
一是严格控制阶段，从1958 -1978 年。1958年1月经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等 7 项人口登记制度。这个条例以法律的形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。尽管中国1954年宪法，曾规定了迁徙自由。但以后的几部宪法，包括1982年制定的宪法，则不再明文规定迁徙自由。
二是半放开半混乱阶段，从1978年至今。随着社会经济的发展，旧的户籍制所带来的负面效应日益显现。同时，随着市场经济的发展，计划经济体制逐渐土崩瓦解，大量各阶层的人们跨区域流动的愿望越来越强烈，全国流动人口迅速突破1亿大关。人口的合理流动成为一股不可阻挡的潮流，对 40 年不变的户籍制度形成了巨大冲击。 80年代末、90年代初，一些地方政府着眼于推动区域经济发展等原因，尝试着采取用“卖户口”的办法来筹措发展资金。许多地区都列出计划，将镇、县、市的户口以每个数千到数万的价格卖给农民。一些农民倾其所有，甚至大量举债给自己或孩子买户口。由于每年的户口有指标，买户口还要开“后门”。再到后来，卖户口风席卷全国。有的城市，如北京、上海等，一个户口卖十几万甚至更高。
这时候卖户口，有着深层次背景。在城市人衣食无忧、所享受的社会保障远远高于农民的时候，城市户口的管理其坚如铁。出台 “卖户口”政策，是在经济和社会发展进程中，城市保障的“大锅饭”入不敷出、摇摇欲坠的时候；是在农村开始实行土地家庭联产承包责任制，农民收入每年以10％左右的速度增长，喜逢发展春天的当口。其实质，是对农民彻头彻尾的欺骗与掠夺。因为，在那样的阶段，即便卖户口给农民，也不会给政府带来任何新的负担。农民只看到“户口”的表象，以为有了户口就有了城里人的一切。他们要的只是一纸户口，动因是对城市户口的盲目崇拜与模糊预期。在一部文学作品里看过这样一段话：“你明白不明白，现在城市户口不值钱了。城里人为什么要卖户口给我们乡下人？就是因为户口不值钱了，他们才卖。难道你没看见，别说咱们乡下人了，就是他们城里人，现在还不是大批大批下岗没活干了？”
——直观地看，1958年出台的户籍制度，以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动。辅之以统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和社会福利保障制度，维持着城乡二元社会结构的存在和发展。分割城乡、限制农民进城，主要目的是为了加快工业化积累。而农民被推向了“二等公民”的劣势地位。这为农民们想方设法进城埋下了伏笔。这使得农家子女“考试跃农门”、“参军跃农门”之外，继之以“买户口跃农门”成为必然。
——从农民的角度看，国家通过实施工农业产品“剪刀差”，让农民在没有知情权的情况下向国家提供积累。据统计，从1952年到1986年国家剪刀差所得5824亿，农业税1044亿，合计6868亿，约占农民所创造价值的18.5％，而且每年呈不断增加的趋势。到1994年 “剪刀差”所得670亿，加上农业和乡镇企业上交的税收，每年向国家提供1000亿积累资金。
农民挤出来的“血汗钱”，相当一部分转化为城市居民的生活福利，城里人每年可从国家取得120元的粮油补助，国家财政每年为城市人口提供食物补贴500多亿元，占国家财政总支出的近四分之一。加之，由于两种户口在就业、参军、就学等多方面存在天壤之别，数十年间，甚至直到今天，“跳农门”一直是中国农民最大的梦想。
买户口的农民想“跳农门”，这是利益趋动、人性使然，是对美好生活的向往和追求，无可厚非。出台卖户口政策的初衷，并不是让农民来分享工业经济和城市发展带来的实惠，说得刻薄一点，就是典型的空手套白狼！
——从全局看，以二元户籍制度为基础，派生出了二元土地制度、二元投入制度、二元管理制度、二元民主制度，等等，造成了城乡二元结构和长期以来“三农”问题的堆积。城乡二元结构是导致农村“空白化”、“空洞化”的祸源。空白化、真空化是当代农村人流、物流、资金流的真实写照。相对与城市发展而言，农村越来越贫脊，越来越落后。农民们辛辛苦苦创造的社会财富，一天天倒流入城市。倒流的方式主要有三种：其一，是出现于八十年代末的卖户口，直到目前为止，在中国人户口本的形式城乡接轨的今天，农村居民要想成为城市居民，仍然存在很高的门槛和各类制约，这种制约，说穿了，就是“入门费”，看你有多大实力与资本！其二，是农家子弟考大学跃“龙门”。家人甚至族人把一个家庭乃至数个家庭的全部积蓄和盘托出，甚至还要大量举债，为的是支付高昂的高等教育费用，为的是支持孩子在城市买房置业，成家生子。其三，是农村社会公共产品的供给水平远远低于城市。有关资料显示，国家对农业的投资却逐年下降。“六五”期间国家投资占比达10％，“七五”期间为5％，1993下降到2％强，1994年下降到2％以下，相当于同期国有企业用于房地产投资的13％左右。
基于上述原因，农村社会吸纳投资的能力十分薄弱。资本倒流、公共产品不足、投资缺乏——成了农村社会的真实写照。没有积累的土地是贫脊的土地，没有投入的产业是衰朽的产业，而没有形成投入产出良性循环的农民，希望则显得有些渺茫。客观地讲，直到目前为止，除了进城，农民脱胎换骨没有更多可以奢望的目标。
没有做系统调研，但是可以肯定的是，当年，买了户口，但是没有能够融入城市的农民绝非少数。这部分人是应该怪自己命不好，还是怪自己眼太瞎？这部分人是应该怪自己太过幼稚轻信？还是应该怪当地政府的无信无情？天赋人权，人生而平等。从一个一穷二白的新生国家起步，是需要一批人做出牺牲的。数十年来，农民们已经做得够多，尽管他们不是出于自愿，不是出于主动，没有多少豪言壮语，没有多少自觉自发。但，中国农民功不可没。这个国家没有理由再让他们长期享受不公平的对待，这个社会没有理由继续让农民成为二等公民。
经济发展到今天，社会发展到今天，纯朴的中国农民的牺牲总该有个头吧。地方政府在面对基层农民的时候，是不是应该多一点历史责任感，面对现实地，务实地给农民们一个光明的明天？特别是那些买了户口却始终未能享受到城市文明的农民，作为决策层的地方政府，是否应该承担起道义上的责任，给他们做出一些应有的补偿。退一万步讲，当政者是不是应该换位思考，设身处地把这部分农民还当着普通农民，来平等地对待？目前保底的做法是让“事实农民”享受普通农民的平等权利。今后条件成熟时，在推进户籍制度深化改革的过程中，应考虑这部分人的合适补偿。
买户口的农民，到今天已经分化为多种群体。除了前文所述的这部分一天也没有进入城市（城镇）的“事实农民”，有的成功融入了城市，尽管他们历经了比普通城里人多得多的艰辛；有的曾经进入了城市，但是因买来的户口是“二等户口”，在就业压力面前，他们被歧视，首当其冲成了牺牲品，没有公正地享受城市人的待遇。后两种类型的昔日农民，也曾为地方发展作出过牺牲或奉献，也应得到相应的关注，并在时机成熟时得到回馈和补偿。
延伸开来看，现行的户籍制度，以及与之相伴相生的土地制度是不是应该进一步推进改革？必须纠正一个倾向，目前部分地区所推进的户籍制度改革，其实质是觊觎农民手中仅有的那点可零的生产资料——土地。这种所谓改革主要集中在发达地区、城郊地区就是明证。按照国际惯例，公民是否拥有土地，只是职业的象征，而非身份的标志，户籍制度改革不能以剥夺农民的土地为目的。目前的户籍制度只是小改，只是从形式上消除了城乡两种户籍的差别，即统一了户口的名称与格式。从事物发展的规律看，中国户籍制度发展的方向，应该从尊重人权的角度，在宪法中加入并明确公民的自由迁徙权，让公民包括农民得到更加广阔的发展空间；从农民的角度看，应该促进农民们享受公正、公开、公平的公民权，让农民与工人、教师、记者等一起，只作为一种职业的称呼，而不存在其他方面的差异，尤其在社会保障和公共产品供给方面；从专业角度看，国家对公民的管理，应该是出生地登记，身份证管理，不再限制公民的自由迁徙。
买户口的群体是个复杂的群体，户籍制度改革与相关配套改革更是一个复杂的系统工程。以人为本，构建和谐社会，任务艰巨，尚在途中。
作者：王向荣 （扬州市委研究室）
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