2005年3月7日，国家发展和改革委员会主任马凯、中国人民银行行长周小川、中国银行业监督管理委员会主席刘明康、国土资源部副部长李元就经济社会发展与宏观调控回答了记者提问，评论说我国去年的宏观控制取得明显成效，主要表现在“四个遏制”和“一个避免”上。“四个遏制”就是粮食种植面积和粮食产量连续五年大幅减产的趋势得到了遏制；固定产投资过猛上涨，特别是一些行业盲目扩张的势头得到了遏制；信贷货币一度增长过快势头也得到了遏制；乱占滥用耕地的严重势头也逐步得到了遏制。“一个避免”就是避免了一次经济上大的起伏。去年GDP增长了9.5%，财政收入增长了21.4%，工业企业实现利润增长了38.1%，人民生活水平也得到了明显提高。事实证明，党中央、国务院采取的一系列宏观调控措施是及时的、正确的和有效的[１]。但对于其中深层次的实质问题值得我们去深思。

 

 

    对于去年粮食增产、农民增收的问题，根本是财政支持的结果。“今年（2004年）是各级财政对农业投入最大的一年，总量超过2000亿元。财政支农政策力度之大、落实措施之快、农民得到的实惠之多，都是多年来少有的。”[２]，但2004年农民大约人均增加约200元（粮食方面），按全国9亿农民算，全年就增加约1900亿元，那么今年全国农民增收部分（1900亿元）还不到今年各级财政对农业投入（总量超过2000亿元）的金额。也就是说，各级财政对农业投入并没有全部转化为农民的实际收入，这增收能长期维持下去吗？在粮食价格上涨，粮食产量增加的情况下，本来就算没有各级财政对农业的投入及其它政策的支持，农民的收入也应该会提高的。但各级财政对农业投入的金额约等于农民增加收入部分，这说明了粮食价格上涨，粮食产量增加，但农民投入的成本也是在增加，产量增加和价格上涨部分收益被投入成本增加部分所抵消。所以，去年农民的增收，只是财政支持的结果，没有财政的支持，今年农民的增收绝对就成为泡影，农民增收实际上根本没有实现质的转变。

    去年我国及世界粮食均出现了丰收的形势，粮食价格将处于较为稳定的时期，粮食和食品价格再次出现大幅上涨的可能性不大。如果不取消农业税，也不给予农产品补贴的话，今年农民的增收只是空话！最终只能靠非农收入。根据国家统计局公布的数据，非农收入早已经占农村人平收入的1/3，农民增收主要是要靠非农收入。

所以很多主流媒体说2004年宏观调控最大的亮点是粮食增产、农民增收，那只是财政支持的结果，离开了财政支持，农民不可能在土地上增收，耕种收益低下甚至亏损将也会使耕种面积的减少而导致粮食总产量的下降。

事实上，连续多年来，农村居民的收入和城镇居民的收入差别其实根本就一直在扩大（附表）[３]。农民（靠财政支持）增收的300多元和城镇居民增收的近1000元根本不对称，城镇增收的1000元已经是农村居民全年人均收入的1/3了，缩小城乡收入差别并不乐观。

附表：城镇居民和农村居民人均收入及对比

年 度	城镇居民人均可支配 收入（元）	农村居民人均纯收入（元）	城镇与农村居民人均收入对比（元）
1994	3719	1220	2499
1995	3893	1578	2315
1996	4839	1926	2913
1997	5160	2090	3070
1998	5425	2160	3265
1999	5854	2210	3644
2000	6280	2253	3614
2001	6860	2366	4494
2002	7703	2476	5227
2003	8472	2622	5850
2004	9422	2936	6486

（资料来源于国家统计局公布的各年度《国民经济和社会发展统计公报》并计算）

 

 

    对于说“固定产投资过猛上涨，特别是一些行业盲目扩张的势头得到了遏制”，应该是一个成果。但我国连续多年的全社会固定资产投资增长率都超过两位数，增幅明显高于GDP 的增长幅度。2003 年的全社会固定资产投资达到55118亿元，是GDP 增长率的近三倍，占116694 亿元GDP 的47.2%；但中央项目只占14.2%，增幅是负2.7%，地方项目却占5.3%，增幅36.2%。2004 年仅头两个月固定资产投资甚至增长53%[４]。这实质上都是用加大固定资产投资方式来拉动GDP 增长。这实质上都是用加大固定资产投资方式来拉动GDP 增长，是地方政府的问题，靠投资拉动增长的方式有着体制性的原因。

    关于“铁本”的问题就可以知道，没有地方政府从中将项目化整为零办理审批手续，没有地方政府动用行政资源来参与征用土地，没有地方政府协助获得项目所需的银行贷款，这一切简直是不可想象的。中央可以用正常的理由叫停铁本，但国有钢铁企业为什么还在扩张？有几家国有钢铁公司在各地投资开办新厂，其他国有企业在全国各地一样在扩张，如国有中国铝业集团在扩大产能，而刘永好的新希望集团的氧化铝项目却遭到“调控”，但国有钢铁、铝厂（氧化铝）、石油行业为什么就不被“调控”？私营企业为何难以进入政府垄断性经营项目？这证明我们的宏观控制是不公平的，有违市场经济公平竞争的原则。所以真正需要调控的还是政府自己。

    其实从1994 年我国实行分税制财政体制改革，从财政包干体制变为分税制，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税，已经埋藏隐患。作为第一大税种，增值税按七五、二五比例中央和地方共享，而正是这部分税款，对于地方的财政开支来说，是举足轻重的。如果争取到更多的投资项目，当地的财政收入自然扩大，当地的经济发展和社会发展就能得到较大的改观，同时也突现出当地政府的政绩。

    在这样的财政税收体制下，地方必然着迷于追求GDP 的增长，也就必然导致重复建设（其它地方上马的项目他们也要上）、地方保护主义（不让其它地方的商品进入当地参与竞争以保证当地企业）、农民在土地上的利益受损（降低征用土地价格来降低投资者的投资成本）、政绩工程的泛滥（也可以增加GDP）、银行坏帐的增多（用行政干预等方法取得贷款来进行政府的投资或当地企业的投资，但投资效果并不理想）等一系列的问题。而更严重的是导致地方政府的权利与资本（包括境外的资本）结合在一起，使腐败现象不断发生，人民群众的利益受损，影响政府和执政党的执政声誉。

    还有的是地方经济发展最需要的是资金和外来投资，在现在地方政府不能发行地方债券的限制和土地管理法规容许低价征用、高价转让的现状下，各地就将手伸向最易获得资金来源的土地。更有一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府滥用“公共利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门，大量征用农村土地获取资金进行城市建设和开发区建设。众多属于商业性经营项目，也一样打着“公众利益”之名，却是为GDP及政绩之实，政府以主动方式动用行政力量强制征地，大量营利性项目通过种种手段获得政府批准，大量农村集体的土地被低价征用。

    对于地方本身缺乏项目的，当地政府就不断压低土地价格，“地价一降再降，利益一让再让”，有的甚至在有土地承包权的农民不知晓的情况下，就已同村集体达成了土地转让，以低地价甚至零地价来吸引外来投资上项目，导致各地置各种土地耕地管理法规和农民的利益于不顾，形成各地疯狂的乱圈乱占土地耕地现象，也是导致众多的对土地问题持续的纷争、冲突、上访，引发社会的不稳定的重要原因之一。

据《福布斯》统计，《福布斯》全球富豪榜中，500位富豪中大约只有30人左右是地产商。但中国的富豪榜中，有相当部分在短期内暴富，而且是与房地产业有关。如2002年度中国大陆前100名富豪榜上竟有50%以上涉足房地产业，或者以房地产为主业。这说明了在土地征用批租开发过程存在巨大的利益，成为权力与资本的最佳寻租场所。

    如“慕马案”中的主角慕绥新担任沈阳市长时期，沈阳市土地开发商打着“高科技农业”的幌子，大行房地产开发之实，大量土地被以行政划拨的名义圈走。从1997年至2000年间，行政划拨供地占这个城市建设供地总量的七成左右。2000年，沈阳收回的土地出让金仅为7000万元人民币，而附近一个批地量少于沈阳的中等城市同期土地出让金却达3亿元；与此同时，一批批腐败分子被造就，而天平的另一侧，失地农民只能背井离乡，在城市边缘苦苦挣扎与抗争[５]。

    一个名叫“东方大学城”的项目，通过审批的规划面积只有5千多亩，而在东方大学城实际占用的11000多亩土地中，高尔夫球场竟然占据了6640亩地，仅高尔夫球场一项就超出通过审批的规划面积1000多亩！为了支持东方大学城从事教育产业，当地把出让给它的土地价格定在每亩5万5千元。这个价格只有市场价的六分之一（按此价格，大学城应当缴纳土地出让金3.2多亿元），也就是说，东方大学城拿到地皮的时候，享受的是只有教育用地才能得到的优惠价格。而经济技术开发区土地房产局提供的数字，目前商业用地每亩的地价在30万元以上。东方大学城在5.5万元一亩的教育用地上进行商品房开发，除普通商品房外，他们还修建起了大量的高档别墅。这些座落在高尔夫球场旁边的别墅是伴随着教育的名义来获取巨的收益[６]。然而，如此严重的问题难道当地政府就视而不见？

    到2003年底，全国现有耕地面积比1997年全国农业普查时（1996年底的数据）减少了1亿亩[７]。我国的人均耕地只有0.095公顷，达不到1.5亩。所以对于主流媒体说，“乱占滥用耕地的严重势头也逐步得到了遏制”，根本是因为到了不得不遏制的程度了。

    因为《中华人民共和国土地管理法》[８]第十八条规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

    第十九条规定：土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第二十二条  城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

    第三十一条  国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

    《基本农田保护条例》[９]第九条规定：省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上。

    第十五条：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

    如果真正按照法律法规规定实行保护土地耕地，特别是能够按规定耕地占用与开发复垦耕地相平衡，“占多少，垦多少”，那么我国的耕地只会增加而不会减少（除部分退耕还林外）。但几年来我国的耕地已经减少了一亿亩！根本是政府乱“征地”的结果，政府完全没有按法律法规来保护土地耕地！形成了全世界罕见的土地管理的巨大悖论。

    因此，在固定资产投资和乱占滥用耕地上的问题，始终还是政府本身存在严重问题。

 

 

    对于“信贷货币一度增长过快势头也得到了遏制”，就要看看中国的银行的信贷大户——占70%贷款额的国有企业。不久前发生的国有大型企业中航油巨额亏损事件，引发了出席今年两会的代表委员们对加强国有资产监管的深入思考，他们强烈呼吁：加强监管，防止国有资产流失和“蒸发”。陈守义委员说，中央企业去年共申报核销资产损失3178亿元人民币。这就相当于9.2万亿元资产总额的4%左右，302万亿元净资产的9.9%。加上财政部已核准的近1000亿元损失，央企共计核销损失达4000多亿元。而在过去几年中，四大商业银行共计核销损失接近2万亿元。翁祖泽委员说，客观地讲，巨额不良资产的形成有着极其复杂的原因，但一些权威机构的分析表明，投资失误、管理不严、财务纪律松弛依然是不良资产不断出现的病灶所在，特别是决策失误问题时有发生[１０]。

    1999年，中国经济改革的成本在世纪末凝聚成一个惊人的数字：4000亿美元的坏账。在某些分支银行，不良贷款占到70%，资本充足率几乎为零。据中国银监会统计，截至2003年6月30日，四家金融资产管理公司累计阶段性处置不良资产3618.41亿人民币(不含政策性债转股)，回收现金792.29亿人民币，占阶段性处置不良资产的21.90%。央行用了“成效明显”等字眼来形容资产管理公司的渐入佳境。据统计，2002年底，四大银行不良贷款的官方数字是25%(大约3740亿美元)，而评级机构标准普尔在最近的报告中称，实际比例可能高达50%(大约7490亿美元)。中国长城资产管理公司的投行部副总经理石召奎也承认，1999年剥离了14000亿人民币之后，事隔四年又涨到一个天文数字。按照过去几年经济发展与不良贷款增长的比例推算，5年后进行第三次剥离时，不良贷款总量可能达到6万亿人民币以上[１１]。

    现在银行的资本充足率远远达不到国际标准，目前除中国银行以外，其它3家银行的资本充足率都不足8%。截至2003年年末，中国11家股份制商业银行平均资本充足率为7.35%，112家城市商业银行平均资本充足率为6.13%。全国银行业金融机构在2004年第四季度末总资产为315989.8亿元，总负债303252.5亿元，资产负债率为95.97% [１２]。1998年财政部发行了2700亿元特别国债，其用途就是用于补充四大国有商业银行资本金，但这显然是杯水车薪，因此，中国人民银行此前曾有意让四大国有商业银行通过外部融资——主要是发行长期金融债券，以此补充资本金，提高资本充足率。财政部2004年１月动用450亿美元国家外汇储备等为其补充资本金，但这些资金究竟是谁的？近4000亿人民币就补下去了，还没有经全国人大审批！

    但问题是，70%的贷款是国有企业！造成银行巨额不良资产的原因，大部分是一些经营不善的国有企业及政府的那些政绩工程和政府的低效甚至无效的投资造成的。而且从“增量资本产出率（ICOR， Incremental Capital-Output Ratio）”这一指标来看，中国的投资率很高，但投资效率太差。从1994年到2000年十一年的全社会固定资产投资的增长率平均都在两位数以上，但GDP的增长率平均却不到两位数。根据世界银行的数据，1995年以后中国ICOR持续上升，1999年起到达到5- 7 的水平，就是说每5-7元钱才能增产1块钱[吴敬琏，2004]（即增加5-7元资本才能增加1元的GDP产出，而发达国家仅需1～2元）。这意味着需要大量的产出用于投资，才能维系较高的经济增长。像这样高耗费的增长对于中国这样一个资源紧缺的国家来说是很难长期实行的。这说明了多年来由于政府积极财政政策把资源更多地用于竞争性领域和投资效益低下，相当部分的政府开支（或投资）没有转化为GDP的增长，有相当部分是无效投资（或开支），更说明了信贷增长是以政府主导的。

1978-1992年我国平均GDP消费率为64.4%，1993-2002年平均消费率下降为58.8%，2002年为58.2%，处于历史最低水平。而投资率1978-1992年平均为35.6%，1993-2002年提高为39.2%。我国投资率不断提高，消费率不断降低，且远远低于世界其他国家的水平，充分说明居民未从经济快速发展中得到较大实惠[１３]。我国GDP消费率最高是1981年的67.5%，2003年不到57%，最新的数据是55.4%，20多年间下降了10个百分点。而发达国家GDP消费率一般为70%-75%。另外，2003年的投资增长率接近30%，而社会消费品零售总额仅仅增长9.1%，这个数据比正常年份低4-6个百分点。总投资对GDP的比重达到40%以上(世界平均水平为22%-23%)，总消费对GDP的比重却降至55.8%(世界平均水平超过70%)[１４]。

高投资低消费现象说明以往的积极财政政策存在问题，一是用积极财政政策来拉动内需效果不明显，国内消费反而没有和GDP同步增长而下降。而消费是拉动经济增长的重要动力，如果没有消费需求做引导的话，可能还会再度下滑，消费率的持续走低成为我国经济平稳发展的重大隐患。而且这样必然对公共产品的提供不足，居民不得不将手中的剩余从私人的需求划出一部分以补偿公共产品的不足，甚至以存款的形式来预防今后的开支，这就必然会影响到居民的需求。因此并非要缩小信贷规模，因为目前国民生活水平并不算高，增加的货币流通量应该转化为国内需求的商品产出和提高一般国民的收入，使经济发展与国民生活水平能同步增长、良性循环。所以必须改变政府的财政政策，尽量减少竞争领域的投资，增大公共产品的供给，才能真正刺激消费，才能提高居民的生活水平。

一方面是连续七年的积极财政政策，共发行长期建设国债9100亿元；另一方面是国债资金和财政资金投向低效甚至无效的项目和国有企业，占用社会资金和造成银行的巨额坏帐，而公共产品支出则长期低于经济增长速度，影响消费需求不足；再一方面是利率没有市场化，居民投资渠道缺乏，资金使用成本长期扭曲，导致银行和企业利用高储蓄——高信贷——高投资——“高增长” 的循环来“掩盖”实质问题。

 

 

    2004年的宏观调控，从短期来说，是避免了一次经济上大的起伏。但从历史和现有体制上来说，并不能这样认为。

    对于去年物价的上涨，首先是因为粮食食品的涨价，其根本的原因除了是近几年来耕地面积由于开发建设占用和还林还草造成减少外，还有前几年粮价过低，种植成本过高，粮食增产不增收，农民丢荒农田外出打工造成粮食种植面积的减少，造成国内粮食和部分农产品供应出现问题，以及人口增加对粮食需求造成压力等，粮食价格的上涨是必然趋势。其次是国际石油价格不断上涨，也将涨价因素传导蔓延到下游而造成。但几年来我们的各媒体，没有一个不在报道中国石油资源和储备的紧缺、中国石油需求的高速增长前景、中国获取海外石油存在的困境和战略、以及对中国的经济发展影响如何重大，还有中国的汽车产业如何高速发展等等。给人们的感觉还是石油目前要涨价，将来也非涨价不可，使我们还要承受石油价格高企之痛。所以，我们在要制订石油战略的时候，确实是存在忽视了策略问题，而且中国只占世界石油贸易量的7%，根本不能归因于中国的石油消耗量，只是我们的策略出现问题，可以说是一大败笔。

    另外，当宏观经济增长速度加快后，出现能源、原材料、交通运输等基础产业和基础设施的“瓶颈”约束。在2002年开始的新一轮经济增长中，钢材、有色金属等原材料的价格高涨，“煤电油运”全面紧张，产业结构出现严重失衡。这种局面的出现，有技术方面的原因，如基础产业和基础设施投资需求量大、周期长等，但更多的还是体制问题。一方面，这些行业内的国有企业不能对需求作出积极而正确的反应，这一点与其他行业内非国有企业的市场反应行为相比较时会看得很清楚；另一方面，这些行业仍在较大程度上处在行政性垄断之下，行业外的能够作出积极反应的投资者难以进入[刘世锦,2005]。这也是导致经济起伏的原因之一。

    综观历来政府通过宏观调控控制通货膨胀的措施，无非是采取一定的行政措施和调高银行准备金率及提高利率等，以控制信贷规模来减少货币流通量和资金使用成本来加以控制，但去年宏观调控却很矛盾，因为人民币汇率被长期低估，现在既要控制信贷规模，减少货币发行量，但又要稳定人民币汇率，不得不投放大量的人民币来收购境外“热钱”，根本是“用左手控制右手”，但这双手起不到很大的作用。

多次的宏观调控均是以行政性的调控为主，市场经济建设和经济发展中的行政色彩一直未能淡去，地方政府的投资冲动更有着体制性原因，因而均出现“一抓就死”、“一放就乱”的现象。如调控通胀抓得太紧放得太慢，就出现通缩，跟着财政政策积极扩张刺激投资和消费放得太开上得太乱，就出现产业结构出现严重失衡和通胀，通涨与通缩接连交替，这也是我国的宏观经济管理中多次出现一“收”就“死”、一“放”就“乱”的两难问题的其中一个主要原因，我国就在这多次的“收”与“放”、“死”与“乱”造成极大的资源浪费和经济损失。这是宏观调控（控制通缩与通胀）在控制市场需求方面把握不准和时机切入不着时而造成，如现在全国缺电问题和钢铁供应紧张问题，政府调控之手就失去时效。所以，行政或市场性的宏观调控措施的出台要明确了解市场需求状况，并要把握切入时机并要适应现有的市场体制。

对于这些，我们几次的宏观调控完全没有做到这一点，在2004年的宏观调控也还是以行政主导为主（如土地政策、利率政策等），根本不是完全市场化的调节，如土地、利率、汇率、工资特别是“农民工”的工资等市场要素，这些要素根本未能完全市化,始终存在行政色彩，再加上政府官员的政绩考核制度、财政税收及其支付转移制度的问题，这些改变不了，经济上大的起伏绝对还有存在的可能。所以，现在经济界和政府已经达成一个共识——宏观调控还会长期存在。

 

 

    各级政府直接干预和主导的经济活动，投资和经营决策与市场真实情况相差甚远，投资成本和风险约束机制不健全、承担不明确，而且是多级政府经济主体在高度分权的背景下进行，并在政府与政府之间竞争，持续地侵蚀和破坏市场。因此宏观调控的对象最主要是各级政府行政主导的、对GDP 的过度追求而造成的过度投资，面对的是深层次的问题，如财政税收政策、土地政策、金融投资政策以及地方政府的政绩考核制度等，必须先解决内部的体制性问题。

    由于在二十多年的经济体制改革过程中，市场因素始终是政府为了经济发展而引入的，市场框架是在强大的政府能力的基础上构建起来的，并需要在此框架上不断修正完善，而且公共权力的影子随处可见，使制度既有市场的特征又有计划的特征。而目前的体制决定政府特别是地方政府对经济的发展仍起主导作用。但政府的重要职能是为社会提供公共服务，也就是用公众提供的公共财政去满足大部分人的公共物品或服务的需要；按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。如果政府的职能发生错位甚至混乱，则宏观调控始终是自己调控自己，走不出这样的怪圈。

 

参考文献：

1、吴敬琏.《当前经济形势分析与展望》[J].《人民论坛》,2004年第一期.

2、郭树清.《中国经济均衡发展需要解决的若干特殊问题》[J].《比较》,2004 年总第15 期.

3、刘世锦.《垄断性行业改革如何深入》.《宏观经济研究》[J],2005年第3期.