跨区域捆绑农村建设用地复垦和农地转用，让消耗土地者为农民买单

江泽民同志指出：“所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。”这是研究土地平衡问题和统筹城乡发展的基本前提。土地资源作为人类赖以生存的物质基础，是最能体现可持续发展战略的一种资源。土地是重要的国家资源，也是农民安身立命的谋生载体。统筹城乡、惠及农民、和谐发展，必须做足土地文章，建立有效、可靠的农地占用利益回流机制。由此，本文提出“跨区域捆绑农村建设用地复垦和农地转用，让消耗土地者为农民买单”的粗浅设想。

[b]跨区域捆绑农村建设用地复垦与农地转用的基本设想[/b]

1、严格执行土地“占补平衡”政策，明确规定先复垦再用地，不复垦不得用地。禁止先占后补、占优补劣。

2、复垦土地要明确要求，在一定阶段内必须复垦农村建设用地（即通过促进农村城镇化和进中心村居住，整理旧宅基及其周边附着的大面积优质农地）。这一阶段规定多长时间，由专业部门充分论证后确定。（这样做，有利于改善农民生存环境和生活方式，有利于降低农村公共设施配套成本，有利于农民聚居地繁肓出工商业，等等。）

3、在区域范围内，严格控制农（耕）地转用。没有先行复垦实绩的情况下，原则上不再新批建设用地指标，遏制土地资源的灾难性消耗。

4、本地区无散落民宅可整理、复垦的地区，鼓励出资异地复垦。在全国范围内跨地区配置复垦资金，促进复垦资金由发达地区向贫困地区流动，并实现耕地的占补平衡，促进区域间联动发展。

5、农民旧宅基整理、复垦资金直接与建设用地出让资金挂钩，制定制度，适当提高建设用地使用成本，并规范拆迁安置和复垦资金到帐制度，提高土地出让金中流向农村社会的比重，杜绝城市化吃土地（农民）、工业化吃土地（农民），保证农民的合法权益。

6、深化土地行政部门管理体制改革，人、财、物权上进一步上收条线管理。部门领导实行任期制和轮岗制。

7、加大对违法用地的查处力度，涉地问题必须严查、严处。目前各地因违法用地受处分的党政干部，在当地竟然成了发展功臣，升迁等不受影响的不正常现象必须喝止。

[b]提出上述设想所基于的初步思考[/b]

1、跨区域捆绑农村建设用地复垦与农地转用，有利于保护耕地资源

1）我国土地资源严重不足。据有关资料介绍，我国土地资源的特点可以概括为“一多三少”，即总量多，人均耕地少，高质量的耕地少，可开发后备资源少。尽管我国土地总面积居世界第三位，但人均土地面积仅相当于世界平均数的 1/3，人均耕地只相当于世界平均数的44%，人均林地只相当于世界平均数的18%，人均牧草地只相当于世界平均数的 35%。我国东南部部分人口密集地区，人均耕地早已不能满足吃饭的需要。全国已有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地零点八亩的警戒线，其中463个县人均耕地已不足0.5亩。耕地面积大量减少，可开发利用的土地资源不足，土地利用率和产出率低，土地退化、损坏严重，耕地后备资源不足，是我国土地资源的基本国情。耕地与粮食生产，是人类生存的基本前提。中国农村，不仅在为全世界上最大的人口群体提供粮食安全保障，而且在为城市建设低回报地奉献着土地。农村的地越来越少，农民不断为国家的建设和发展默默无闻地做着奉献，这种持续的、无节制的“奉献”其实已经相当危险。

2）耕地资源不断消耗势头难遏。统计数字表明，1996年中国耕地面积为19.51亿亩，2003年下降到18.51亿亩，短短7年就下降了整整1亿亩。国土资源部发布的全国土地利用变更调查结果显示：2003年，全国耕地净减少3806万亩，建设占用耕地344万亩，土地整理复垦开发补充耕地466万亩；2004年，全国耕地净减少1200万亩，建设占用耕地218万亩，土地整理复垦开发补充耕地518万亩。特别是，2003年新增建设用地达642万亩，比前五年年均高出120万亩，其中，建设占用耕地344万亩。农地转用消耗耕地，土地复垦新增农地，这是基本常识。但是，在大建设、快发展的今天，农地转用与土地复垦两者并不平衡。农地在不停地转用，转化了城市建设用地，转化为道路设施建设用地，转化了工业用地。在新一轮发展高潮中，耕地资源不断递减，用地环境持续恶化，土地资源消耗惊人。

3）目前的复垦方式不能从根本上保证占补平衡。目前，全国各地，特别是东部沿海地区发展高潮迭起。随着人口的不断增长和经济的持续发展，各产业对土地的需求都呈现扩张态势，特别是建设用地，在相当长一段时期内将会持续增长。很显然，建设用地绝大多数占用城镇附近的耕地，这种占用是不可逆的。而土地的自然供给是固定的、稀缺的，建设用地增加了，其他用途的土地必然减少。实现耕地总量动态平衡寄希望于开发未利用土地已证明是不可持久的，一味这样做，只能以损害环境为代价，中国的林地、草地、湿地资源本身就比世界平均水平低许多；同时，土地整理的潜力受土地肥力递减规律的约束，不可能无限制提升。现在通行的做法是，复垦资金掌握在国土资源部，采取项目管理的方式下拨资金；这部分资金在层层下拨中层层递减，导致腐败现象、权力寻租现象时有发生，真正落实到土地复垦项目中的资金很难保证，真正对项目进行监督和审计的也微乎其微。而实事求是讲，复垦岗、坝、冲和滩地等，也是很难考核的。

4）当前提出加大农村建设用地复垦、整理力度正当其时。土地复垦，土地的来源有二，一是荒地、坡地、林地、洼地、滩地等；二是农民村庄过大的占地，通过城镇化和中心村建设，加以复垦和整理。第一个来源，出于生态建设的要求，是要严格控制的。而且，这样整理出来的地，尽管表面上实现了占补平衡，但必定是“用优补劣”，据统计，建设用地用去的，都是优质熟地，也就是良田，但是，复垦出来的，多半地力差，设施配套落后，生产能力低的地块。有关资料表明，经过多年开垦，我国耕地后备资源已严重不足。据调查，我国现有土地后备资源2亿亩，其中可开垦成耕地的只有1.2亿亩。考虑到生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。可见，实现耕地总量动态平衡，可行之策，是复垦和整理面广量大的农村建设用地，特别是农民耗地量极大的旧型宅基。

同时，这样做，可以防止基层对土地复垦的弄虚作假。过去的土地复垦，往往流于形式，存在报大的复垦项目，实质投入严重不足、实际复垦面积严重不足的问题。复垦着重在农村建设用地中挖潜，那就使复垦项目的“灌水”现象得到有效抑制。

2、有利于推进城镇化和中心村建设

据统计，我国农村建设用地的总量2.7 亿亩，5 倍于城镇建设用地，土地利用相当粗放，给复垦、整理和利用提供了相当大的空间。这是本文提出要优先复垦农村建设用地重要依据。大力复垦、整理农村建设用地，不仅有利于土地占补平衡，而且有利于促进农村城镇化、中心村化，用利于“村民进社区、工业进园区”，从根本上改善农村居住环境、生产环境、配套环境。

在以往几年各地的运作中，经营城市是许多发达地区的先进经验。分析一下他们经营城市的做法，不难看出，其实质是焐热地块，入市炒作，赚取土地收益，投入城市建设。土地是农民的，经营者是各级政府，经营所得投入城市。这不能不说是进入了一个怪圈。土地的事实所有者——农民，在土地的运作中，根本没有得到应有的尊重，更没有作为平等的市场主体，参与到土地运作过程中，并享受其份内的收益。 在“土地国有和集体所有”的幌子下，农民的利益再一次被无情剥夺。本文提出“捆绑农村建设用地复垦和农地转用”，并明确建议优先复垦农村建设用地和存量建设用地，就是想让农民们在土地经营中分一杯羹，就是想让农民在城市建设扩张的过程中也适当改善一下他们的居住环境，特别是那些经济欠发达地区的农民们。

推进城镇化、城市化，一定要吸取经验教训，采取有效措施，坚决防止继续走粗放用地的老路，农民中心村、向集镇、向城市转化，将大幅度节约农村建设用地，将大幅降低公共产品供应和基础设施配套成本。这说明，城乡土地利用结构调整势在必行。因此，运用市场手段优化配置数量庞大的农村存量建设用地和土地资源，这是满足建设用地需求的根本途径，是保护耕地的根本性措施，是推进城镇化进程、推进城乡和谐发展、缩小城乡差距、保护农民利益的根本出路。

事实上，各地都十分重视农村的城镇化建设，但又普遍受到资金缺乏的严重制约。资金从何而来？捆绑农村建设用地复垦与农地转用，让建设用地使用者，让通过用地而得到发展和盈利机会的单位和个人为土地复垦买单，显得现实可行。

3、有利于逐步实现以城市发展、以工业发展反哺农民

统筹城乡发展，关键在于给农村社会提供平等的发展机会。目前的不平等是有目共睹的，城乡二元化，判别巨大：农民与市民的收入差距呈逐步拉大趋势，农民所享受的公共产品供给水平只是市民的若干分之一，农村工作在基层的受重视程度越低于工业化和城市化，农村社会集聚财富、吸纳投资的能力远远低于城市；从工农剪刀差，到城市卖户口，到农家子弟考大学进城、农民企业家“脱农”，再到恣意、廉价、不对等地剥夺农民手中的土地，农村的各类要素都在不断向城市倒流，农村社会和农民无法获得有效积累。

矛盾是客观的，问题是明朗的，解决的方法也是显而易见的——给农民平等的公民权（即人权），包括平等的保障权、平等的发展权、平等的民主权利等。为什么解决问题的道路如此曲折？为什么解决“三农”问题绝非一朝一夕之功？矛盾的焦点则是，改革的成本如何筹集。靠中央政府不行，靠地方政府不行，国家手中最重要的资源、农民手中唯一的资本，那就是——土地。以土地换保障，以土地求发展，成了农民唯一的出路。瞄准土地、着眼土地，按部就班地推进相关改革，才能还中国农民一个有希望的明天。目前，捆绑农村建设用地和农地转用，只是一个初步的尝试，只是尊重农民对土地恰当权能的初步实践，可以逐步防止土地市场化运作中所得收益继续从农民身边流走。

在考虑盘活土地资源的过程中，必须注意一个前提：把全国的土地资源一体化考虑，以杜绝区域间的土地级差所造成不同地区农民实际利益的不均衡。要形成这样的认识，地是全国的地，农民是全国的农民。在国家出台政策的过程中，应统筹兼顾，不能厚此薄彼，唯有如此，才能兼顾公平和效率，促进和谐发展。

4、有利于城乡和区域间的协调发展

土地可持续利用，要求土地资源配置在数量上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间上具有全局性。打破区域界限，捆绑农村建设用地复垦和农地转用，可以扩大土地资源配置范围，缩小区域差异，体现各地区特点，激发各地区发展活力。国土资源管理部门要主动介入地方政府的《土地利用总体规划》的制定和国民经济发展计划的研讨，从各地实际出发构造有序的区域土地资源配置机制，建立区际间复垦指标流动的规则。

有了本文设计的制度，欠发达地区手中有了复垦土地指标，有了复垦土地的空间，既可以保证这个地区的发展需要，多余的，还可以成为跨地区土地资源配置的重要资本。欠发达地区即便经济发展较慢，但城镇化、中心村建设仍会得到发达地区（用地较多地区）的有力支持，农村的面貌仍会得到比原来更快的改善。

5、有利于杜绝“一个声音喊话、两个方面使劲”

不必讳言，在国家宏观调控过程中，存在“一个声音喊话、两个方面使劲”的现象。消除城乡差别，统筹城乡发展，建设和谐社会，需要来自党委、政府的高度重视，需要充分发挥两方面的力量。这两方面的力量，一是中央政府的力量，二是地方政府的力量。在这一“杠杆”组合中，地方政府所持立场，往往决定着“支点”的位置。中央政府力度的传导，体现到基层，体现到具体工作中，其力量大小，起决定性作用的，是地方政府把“支点”放在哪儿。杠竿的一端是中央政府，另一端是基层群众。地方政府为群众考虑得多，贴农民近，中央政府就可以“四两拨千斤”；地方政府如果没有正确的政绩观，惘顾农民利益，离农民远，则中央政府只能陷入“千斤拨四两”的窘境。

现实的状况是，由于小局与全局、中央决策与地方保护主义的矛盾与冲突，出台宏观调控政策以来，中央政府仍然是剃头挑子“一头热”。一方面，中央政府看到了问题的严重性，实施宏观调控，通过财政政策与土地政策的双轨并行，抑制以重复建设、资源过度消耗为表现形式的经济过热势头；另一方面，出于政绩意识等诸多因素，不少地方政府打着“科学发展观，不是不要速度，而是要既快又好发展”的旗号，喊着“速度不减，用足政策”的口号，我行我素、一如既往地按照“先放开再规范，先污染再治理，先发展再争论”的原有模式和既定思路推进工作。

基于中央与地方事实存在的博弈，矛盾和问题显得不可避免：全国土地违法事件屡有发生，土地执法弱化，一些地方领导的土地国策意识和法制观念比较淡薄，往往是有法不依、执法不严、违法不究，越权批地、多头批地、未批先用、小批大用，以及对土地违规行为不举不咎等现象在各地普遍发生。特别是东部沿海地区，其发展势头势不可挡、热气腾腾，城市形象不断提升、园区面积不断扩大、经济政绩不断显现的同时，资源在异常消耗、环境在迅速恶化、中西部差距在越拉越大、社会变得越来越缺乏和谐。

国家在宏观调控中，已经动用了许多手段，最主要的手段有三：一是税收调控，二是金融调控，三是土地调控。目前阶段看来，作用最直接的就是土地调控。严查江苏的“铁本事件”，在很大程度上提高了中央宏观调控政策的推进。这便是很好的例证。继续加大利用土地手段的调控，特别是明确要求今后土地复垦主要复垦农村建设用地，并与当地建设用地指标相捆绑，有利于加强监管，有利于校正地方政府的越轨行为，有利于国家宏观调控措施的进一步落实，有利于全国范围内要素的科学布局和经济的可持续发展。

（2005年4月25日成稿）

作者：一语成谶 （扬州市委研究室）
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