一、过去20年中国创造世界1/4新增就业岗位 
　从1978年以来的23年，我国新增创造了3.3亿就业岗位，其中创造非农就业岗位24678万人，可以说是世界上创造就业岗位最多的国家。

  1980-1999年期间世界总劳动力人数增加了8.59亿人，其中中国增加了2.12亿人，占世界新增总数的24.7%。这表明，过去20多年中国经济发展所创造就业岗位占世界新增岗位的1/4。中国发展对世界发展特别是解决全球就业问题做出极其重要的贡献。
　全球最突出的发展问题是就业与失业，今年6月第九届国际劳工组织年度报告认为，目前失业和就业不足状况影响全世界一半以上就业人口，全球约有10亿多人失业或就业不足；未来10年内全世界将需要创造5亿个新就业机会。这是中国失业与就业的全球背景。
　从国际角度观察中国失业状况。经济转型国家都出现了劳动就业参与率和就业增长率大幅度下降，以及失业率大幅度上升的“转轨失业”状况。根据世界银行提供资料，在1989-1997年期间，中亚、东欧和俄罗斯都出现了这种情形。但是中国从改革一开始就避免了这种“转轨失业”，劳动就业参与率大幅度上升，就业正增长，失业率相对比较低；直到1995年以后，在国有和城镇集体企业出现“转轨失业”现象。中央和国务院领导人对此很快作出了反应。
　江泽民总书记在1995年就提出要妥善解决企业富裕人员分流和破产企业职工再就业问题。1997年12月朱镕基副总理明确提出：“坚定不移地走鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程的路子”。“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”更加明确两大项任务，即做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，这是一个比较完善的政策体系。我认为中央采取这些措施是及时的、必要的，也是比较成功的。
　根据国家经贸委资料（2002年3月），从1998-2001年期间，全国国有企业累计有2250万职工下岗，有1700多万人实现再就业，约占总数的2/3。我们根据《中国统计摘要》（2002）数据分析，1995-2001年期间，若扣除正常退休人数，全国城镇下岗职工累计在4500万人左右，约有3000-3500万人实现再就业或灵活就业，占全部下岗职工的2/3-3/4之间，目前还有1000万人下岗，应该说在这么大的下岗“洪水”面前能够解决这么多人的再就业已是很了不起的成绩。
　二、我国就业形势十分严峻
　目前对我国就业形势有两种不同的判断：一是认为我国就业形势十分严峻，已进入高失业阶段；二是我国在就业压力增大，但就业形势比较稳定。从1997年以来我一直是持第一种看法，而且认为我国就业形势愈来愈严重。
　这一观点的主要依据是：我国就业供与需总量矛盾日益突出；我国就业与供给结构性矛盾也十分突出，一方面非熟练、低技能人数基数过大、比例过高、供给过多，另一方面熟练、高技能、新兴技术就业者得不到满足，且工资增长率过高；就业困难群体在扩大，许多国有企业下岗人员再就业比率愈来愈低，就业难度愈来愈大，加入WTO之后，在短期内我国城乡就业问题日益突出。
　三、政府不必对国有企业下岗职工承诺“就业保障”
　从1997年来，国家主要实行社会保障，是通过建立三条基本线，确保国有企业改革、结构调整中的下岗职工、登记失业人员、贫困人口基本社会保障。从现在起转向以创造就业为中心的积极的主动的发展政策。经济发展目标由经济增长优先转为扩大就业优先；劳动社会保障政策从社会保障为重点的被动性劳动力市场政策转为创造就业为重点的主动性劳动力市场政策；劳动力市场政策从限制农民进城转向鼓励农民进城；主要新增就业渠道从正规就业转向非正规就业；从下岗分流、减员增效转向鼓励吸纳下岗失业人员。需要指出的是，国务院领导人公开承诺：对国有企业下岗职工实行就业保障，用3-5年的时间基本解决他们的再就业问题。
　我认为，政府既无必要也不可能对所有国有企业下岗职工提供就业保障，劳动力市场总是存在着失业人员，特别是国有企业职工的劳动力市场，现在下岗比例和失业率远高于城镇农民工的失业率（只有1.5%）。国家只能提供保障人人就业机会平等、不受任何歧视、帮助具有劳动能力者提高就业竞争力，不论他（她）是国有企业下岗职工还是农民工，对所有人实行“国民待遇”。如果有什么特别的作法，那就是为下岗职工提供至少一次的职业指导、一次免费的职业培训，三次提供职业信息。必要时提供获得小额贷款信用担保或财政贴息。在中国城镇要坚持实行市场化导向的就业政策，公平竞争的劳动力市场政策。在处理国有企业下岗职工再就业方面，政府要分清哪些能做，哪些不能做，哪些不能说只能做，哪些既不能说又不能做。当然政府说了就要做，“取信于民”，但还需要计算一下成本和收益，包括机会成本和长期成本。
　四、要充分估计解决国有企业下岗职工
　再就业问题的艰巨性、长期性和复杂性
　企望用3-5年的时间基本解决国有企业下岗职工的再就业问题是不太现实的目标。1994年我国国有企业失业职工约180万人，相当于前7年失业人数总和，平均失业周期由前几年的4个月增加到6个月；企业富余职工大量增加，其中约有300万人待岗。为此当时的劳动部提出关于实施再就业工程，国务院于1995年4月批准。再就业工程初步设想从1995年开始在5年时间内组织800万富余职工参加再就业工程。辽宁省准备计划在4年内解决75万失业职工和企业富余职工再就业和安置问题。现在回过头来看这个问题并不像当初想象的那么容易解决，我们还缺乏对国有企业下岗职工再就业问题的艰巨性、长期性和复杂性的充分认识，既要打“攻坚战”，但是其本质应该是一场“持久战”。
　现在全国下岗人数不是几百万人，而是千万人，有的省就几百万人，不是花3-5年的时间就能够解决的，可能需要更长的时期；也不是能够彻底解决的，总要留一点后遗症。倒不如把重点放在创造总的就业目标上，不要使就业目标变成针对某些人群的就业目标。在世界上没有哪个国家的就业目标是针对某些人群的，而是针对全体人口的，这也比较公平。
　相对于进城农民工，许多未再就业的国有企业下岗职工，虽然年龄偏大，但是工龄较长、有一定技能，文化程度也较高，平均文化程度11.27年，下岗时间长、不能再就业的主要原因是不能适应市场经济和就业竞争，就业收入预期过高。过去5年创造新增4000万工作岗位，许多大中城市是主要的新增就业岗位的地区，但是有工作岗位并不等于他们能够就业。他们下岗属于“非自愿性失业”，但在许多就业机会面前，他们常常属于“自愿性”失业。就业本身是就业者和雇主之间的自愿性的双向选择，在这种情况下，政府不能直接干预来保障他们的就业，也没有必要承诺保障他们的就业。在向市场经济转型中，必须坚持市场导向的就业方针，除非是那些丧失劳动能力或者劳动能力较弱的人（例如残疾人），才能给予必要的就业援助。
　五、今后创造就业的主要方向是非正规就业或灵活就业
　需要重新界定就业的定义。第一、将其世界上广为通行的灵活性就业引入中国，如过去一周曾从事过1个小时以上合法劳动获取合法报酬者可视为就业；第二、实行在市场经济国家更为通行的非正规就业制度；第三、实行更为灵活就业方式；第四、鼓励正规部门创造非正规就业，既可以提高工作效率和竞争力，又可以创造较为灵活多样的就业；第五、鼓励自谋就业、家庭就业、组织就业、临时就业、社区就业、小时就业、阶段性就业，采取更为灵活的优惠政策。
　在中国城镇非正规就业占总就业人数比重可能达到45.5%。从统计口径看，非正规就业包括3部分：一是城镇私营企业，由1996年620万人增加到2000年的1268万人，增长了1倍；二是个体经济由1996年的1709万人增加到1999年的2410万人，而后下降到2000年的2136万人；第三项其他人员是指城镇总就业人数减去国有、城镇、集体和其他单位以及私营和个体人员，是由进城农民工、下岗职工、再就业职工、其他灵活就业人员组成。据罗斯基（2002）估计，1996年约3733万人，2000年为6286万人。那么1996年全国城镇职工、再就业人员、其他灵活就业人员、非正规就业6062万人，占总就业人数比重约28.5%，到2000年非正规就业人员达9690万人，比1996年增加了3628万人，占总就业人数比重45.5%比1996年提高了17个百分点。这远比我们在先前的研究要高的多。这表明，中国城镇新增加就业主要岗位是非正规或灵活就业，极少量正规部门的正规就业，主要是大量进城农民工、正规部门下岗分流人员，还有相当部分的大中专毕业生以及具有专业技能的专业人才。
　六、外出农民工已经成为转移农民的主要渠道
　根据陈锡文、韩俊估计（2002），目前全国外出农民工约占农村劳动力的13%左右，在中西部有的地区达到20—30%。90年代跨地区流动农民共增加了4300万人，超过乡镇企业新增就业人数3192万人。
　1984年中央1号文件准许农民自筹资金、自理口粮进入城镇务工经商；1994年实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度；1997年《政府工作报告》还是主张农村剩余劳动力转移的首要方向是向农村经济的深度和广度进军；2000年“十五”计划纲要，首次提出打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力仅城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动；2001年11月中央经济工作会议，江泽民总书记提出“以城镇化促进农村剩余劳动力的转移，实现城乡劳动力资源的合理配置”；2002年中央2号文件规定对进城农民要“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”。提出逐步形成城乡统一的劳动力市场。健全进城务工农民的劳动力合同管理，维护他们的合法权益。
　七、三个重要建议
　第一，应召开全国就业工作会议，而不是国企下岗职工再就业工作会议。全面讨论中国的创造就业目标，包括城乡就业目标，正规与非正规、固定与灵活就业、暂时与临时就业。各地区确定就业目标，不仅是本地，包括外地，不仅是国企下岗职工，而且是农民工。提出全国就业战略、就业政策与相关政策。
　第二，应定期公布调查失业率和就业信息，及时发布全国与地方各类劳动力市场信息。我国是1996年开始将城镇登记失业率作为国民经济和社会发展计划的主要宏观调控指标之一。但是该指标并不能反映失业的真实情况。为什么登记失业率偏低呢？其一是只限于在就业服务机构登记的城镇失业人员，没有包括未登记的在城镇中的非农业人口中的失业人员；其二是指失业人员只限于16岁以上、50周岁（女性45岁）以下的人员。在统计失业口径方面应参照国际劳工组织定义，不再出现下岗职工的口径，不是失业者就是就业者。
　第三，促进灵活性、统一性、公平性劳动力市场，实行“平等国民待遇”的劳动力市场政策，建立有利于促进就业的失业保险政策。国外在领取失业保险金一般规定是：非自愿性失业，交纳一定期限的失业保险费或在受保职业工作一定年限；申请者具有工作能力并愿意寻找工作。领取失业保险金的时间有一定限制，一般为13—36周（3－8个月）。实际上中国政府对国有企业下岗职工已经采取了特殊的作法，如发放基本生活费三年、失业保险金三年的做法，相对城镇集体下岗职工和进城务工的农民是超国民待遇，相对国际上通行的失业保险期限也是时间长、成本高、再就业比例低。1988年国际劳工组织大会通过的《促进就业和失业保护公约》和《促进就业和失业保护建议书》提出失业保护制度尤其是失业补贴要有利于促进充分的、生产性的合资有选择的就业。因此，无论是发放基本生活费还是领取失业保险金都必须以促进再就业和就业为目标，中国应当向全社会全面介绍国际通行的作法，并逐步采取国际劳工组织推荐的促进就业和失业保护的办法。

　　注：

　　2002年6月24日，朱鎔基总理主持召开经济工作座谈会，邀请部分经济界专家座谈经济工作。此文系作者参加国务院经济工作座谈会的发言文稿。

　　1、《中国统计摘要》，2002年，第40页。

　　2、WorldBank,2001,WorldDevelopmentIndicator,pp.48-50.

　　3、埃菲社日内瓦2002年6月10日电。

　　4、吴邦国，2002年4月25日

　　5、劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编：《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，中国劳动和社会保障出版社，2002年，第172-175页。

　　6、计算数据来源：《中国统计年鉴》，2001年，第107页。

　　7、胡鞍钢、杨韵新：《就业模式转变：从正规化到非正规化——我国城镇非正规就业状况分析》，2001年1月。（作者：胡鞍钢：中国科学院-清华大学国情研究中心主任）