城市经营风险初探
作者：董林 发布：2005-05-23 阅读：2504次
城市经营是关于城市建设和管理的一种全新的理念，它将市场机制全面引入到城市建设和管理中，有力地促进了城市的发展。城市经营是指以城市政府为主导的多元经营主体根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可经营资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。城市经营既然是一种市场化的运作，一种经营行为，其经济行为必然要受到市场波动性和不确定性以及其它相关因素的影响，因此城市经营必然带有风险。
根据萨缪尔森对风险的定义，风险是指在一定环境和期限内客观存在的，可能导致费用、损失、损害产生的，可以认识与控制的不确定性。通俗的讲，风险就是不能确定的知道，但能够预测到的事件状态。城市经营风险，是与城市经营过程结伴而生的，狭义地讲，它主要是指城市经营管理人员由于自身的知识水平、管理经验和业务能力等不足，及国际国内局势、政策导向的不利影响，未能实现城市可持续发展的预期目标，导致城市资产损失或处于风险状态的可能性。导致城市经营风险的因素很多，大致可以分为城市社会影响因素，经济影响因素以及环境影响因素，同时，这些影响因素又可以分为城市经营外部影响因素和内部影响因素。限于文章篇幅，本文将重点从城市社会、经济、环境的内部影响因素展开分析。
1.城市经营风险的社会影响因素
1.1城市经营政府因素
由上文城市经营的定义可知城市经营主体不仅包括政府，而且包括社会中介组织、企业和广大市民等，呈现出一种多元化的经营主体结构。政府作为公共品的供应者，在城市经营中居于主导地位，其职能主要是找准城市定位与制定战略规划、建立城市经营机制与完善法规体系、做好城市经营的组织协调和配套服务工作、树立城市形象与搞好城市营销；至于城市经营的具体运作，应由社会中介组织、企业和广大市民承担。然而，在城市经营的实践中：政府直接以市场主体的角色参与城市经营的具体运作过程中，大有变城市为公营企业的趋势。这可能导致如下风险：其一，市场作用失灵风险。政府不仅是市场规则的制定者，而且是市场秩序的监管者，现在又要以市场主体的身份从事经营活动，等于立法者既兼裁判员又兼运动员，这必然造成市场规则缺乏权威性和公正性。其二，政治“创租”风险。根据布坎南的公共选择理论，政府行政权力的扩张会导致政府官员谋求个人利益的最大化，滋生腐败现象。其三，有可能造成政府职能“缺位”风险。当前我国正处于社会转型的关键时期，政府应该承担更多的社会经济管理职能。如果政府将很大精力放在城市经营具体事务的处理上，则许多政府分内该管的事情反而得不到解决。
1.2城市经营企业因素
企业作为城市经营主体之一，它的形成过程是其投资者按一系列审批程序形成具有法人资格的经济实体的投资过程。企业的经营者要通过对其资产的直接运营来实现企业利润的最大化目标。企业利润最大化目标使得企业有强烈的利润追逐行为。而作为经济载体的城市不是一个以营利为目标的经济实体，城市政府不可能靠运营其资产来获得利润的收入，而是提供服务使企业获得良好的运作环境。因此，企业与城市组织的差异性可能导致如下的城市经营风险：其一，城市经营目标偏离的风险。企业的目标是最大化的盈利，这与城市经营的最终目标是不一致的；其二，导致企业自身经营风险的加大。城市经营是一种全新的城市建设与管理的理念，城市政府善处于一种尝试摸索的阶段，而对于企业来说更缺少相关经营的经验，加之政府与企业之间的信息不对称，企业对城市经营中公共设施的投资风险缺少明确的把握，所以，企业不敢冒然投资。
2.城市经营风险的经济影响因素
2.1城市经营资产因素
城市资产包括，1、城市有形资产：城市土地，尤其是对城市中的闲散土地，废弃土地进行开发利用和升值，对已使用的土地进行再开发再升值；城市基础设施，如道路、桥、飞机场、火车站、汽车站、地下管网等；城市公共产品，如水、电、气等。2、城市无形资产：城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投资软环境（法规，政策、办事效率等）。城市经营，必然涉及委托代理问题。在城市经营过程中，政府是委托人，企业是代理人。根据委托代理理论，代理人信息多于委托人，而委托人有效监督代理人的行为需要付出成本。正是因为成本因素的存在，在城市经营过程中，企业利用多于政府的信息，往往以消耗资产为手段，来达到利润最大化目的，而不注重对资产的保值增值。这样必将会导致城市资产面临贬值的风险。
2.2城市经营资金因素
政府用于固有资产的投入相对于城市发展建设的需求来说是只能算是小笔投入，庞大的城市基础设施建设需要政府及企业等经营主体投入巨额的资金，显然仅靠自身的资金是远远不够的。因此，举债建设、负债经营在城市经营中是往往不可避免，政府及经营主体通常的做法是利用政府的特殊地位，以城市资产存量为依托，通过多种途径向金融机构借款，或者扩大市政公用设施建设债券的发行规模，吸纳社会资金用于基础设施建设。这种不计成本的举债行为极易形成政府巨额的负债，从而无力偿还，留给下届政府。可想而知，这种滚雪球式的负债对于城市未来经济发展来说后患无穷，极易导致城市经营的债务风险。
2.3城市经营市场因素
在城市经营中，城市资产由按照市场运作的经营主体来经营，城市经营主体能否在市场运作中不断实现城市建设投入产出的良性循环和城市产品的功能升级，并兼顾城市可持续发展的利益，所有这一切都具有波动性和不确定性。因此，其市场风险是客观存在的。由于城市资产的固有垄断性和公共产品属性，注定了这类资产的投入数额巨大、直接投资回报率偏低、投资期偏长，而市场是风云变幻的，一旦市场突变，经营主体经营失误，极易导致经营主体经营困难。对于经营主体来说，经营失误至多是企业破产，而对于城市来说，城市经营项目的失误必然会严重影响城市居民的生活，滞后城市整体规划的进程。
3.城市经营风险的环境影响因素
3.1城市经营资源因素
这里所提及的资源主要是指不可再生的自然资源，如土地、矿产资源等。众所周知，现时许多城市的财政都是吃饭财政，除了人头费和现有设施维护之外，经费所剩无几。政府要大兴建设，最大的困扰是资金缺少，尤其是在建设项目件数越来越多、规模越来越大的新形势下，这种矛盾越发突出。城市经营的出现，使矛头迅速转向了经营城市的资源。但实际上，许多地方政府歪曲了城市经营的理念，为了追求政绩，不惜一切代价，大搞特搞城市基础设施建设以显示城市经营的成果，建好后只收费而疏于经营维护，不收费的项目更是任其荒废，殊不知对于城市来说，诸如土地一类的资源都具有稀缺性，其外延式供给更是有限。如果不从根本上转变城市资源经营理念，必然会产生城市资源枯竭的风险。
3.2城市经营生态因素
在竞争日益激烈的国际国内背景中，生态环境对经济社会要素集聚、放大的效应愈发体现出来，尤其对于至关城市功能提升的高新技术、生产性服务业，优美和谐的生态环境已经成为竞争中取胜的绝对性要素，从这种意义上看，生态环境已经成为城市经营中值得高度关注的战略性资源。但是，很多城市为追求经济效益，不惜以环境污染为代价，大量排放污水、废气，肆意砍伐森林，给生态环境造成了巨大的压力。长此下去，生态环境严重破坏的风险必定难以避免。
4.城市经营风险防范的对策研究
4.1城市经营风险防范对策的类型
城市经营风险的防范对策主要有规避、控制、承受、转移、对抗等。
规避，这是较常采用的一种方法，对风险采取躲闪，回避，放弃等方法，以降低或消除风险的侵害，减少或避免损失，这种方法简单易行，安全可靠。
控制，控制是有针对性的采取防范，保全和应急措施，对城市风险进行控制，尽最大限度消除和减少经营风险可能带来的损失，这是一种主动积极的风险管理方法，可用于经营风险发生之前或发生之时，但经营风险控制受到技术条件、成本费用、管理水平等的限制，并非所有的经营风险都能采用。
承受。承受是对风险管理全局考虑所做出的局部牺牲，是被动的措施，往往由于对某项经营风险无法回避，或由于盈利的目的而需要冒险，所自愿的承担风险及其损失后果的方法。
转移。转移是采取各种方法将经营风险全部或部分转嫁，推卸出去，使风险的承受者由一个城市变成多个城市，从而相对消除和减少城市的风险损失。
对抗。对抗是对经营风险主动出击，破坏风险源或改变风险的作用方法，释放风险因素蕴含的能量，意图减少风险对城市经营活动的影响和损失，对抗是城市经营风险策略中的强硬措施，具有较强的技术难度，其本身也要冒很大的风险，如失败可能会遭受更严重的损失，如果成功则会获得较大的效益。
城市经营和理性人一样，一般都不愿意冒风险，而针对目前可能导致国内城市经营风险的影响因素采取主动的防范措施，可以有效的降低风险的可能性，减少风险损失。
4.2我国城市经营风险防范的相关对策
（1）树立科学的城市经营价值观
在这方面,大连的城市经营给我们树立了良好的榜样，他们提倡“不求最大,但求最好”。要知道，城市经营本身只是城市管理的一种手段，其最终目标是要从城市的受众群体的角度出发。城市受众群体主要包括城市居民、企业、外来游客以及投资者等，可见，城市受众群体是多元化的。城市绝不仅仅是经济单元的单一内涵,它还是一个社会文化和生态综合系统。所以，城市经营虽以经营手段运作有关资源，但目标是多维度的,这种多维度又全面统辖在“以人为本”的城市经营价值观里，体现出鲜明的城市顾客服务导向特征。为此，城市经营者应该尊重城市的历史发展规律，对其综合功能价值有一个非常明晰的认知和判断，同时正确处理好经营城市与保护资源环境的关系。
（2）找准定位，切实转变政府职能
城市政府是城市首脑，也是城市经营的主导者，担负着管理与建设城市、推进城市发展的行政职能。因此，只有合理界定和明晰城市政府在城市经营中的地位和职能，才能积极高效地履行职责，有效地引导、规范、推动城市经营战略的实施。城市政府在实质上应该成为服务型政府，而作为服务型政府，必须转变其思维模式和工作方式，要从“强势政府”、“权力政府”、“万能政府”的认识中解脱出来，增强“有限政府”、“责任政府”、“服务型政府”的意识。要按照政企分开、政事分开、政社分开的原则，打造“服务型政府”、“法制政府”、“诚信政府”和“高效政府”。使城市真正成为交易成本低、商务机会多、投资环境优、市场秩序好的创业福地。为了实现这样的目标，作为服务型政府，必须从根本上转变其职能，这里包含两层含义：一是政府要放弃部分城市资源的经营职能，将其转移给市场或企业；二是强化政府的宏观调控职能、社会保障职能和服务职能。具体来说, 需要强化的政府职能主要表现在以下几个方面: 建立有效的市场制度、城市规划、城市品牌形象的包装与推广等。
（3）建立一套行之有效的监督机制
一些城市经营论者称，要将城市作为企业一样来对待，来经管。认为国家应当建立起严格的城市财政破产制度，并且将其与城市官员的官位和利益紧紧联系起来。城市经营管理不好，是可以破产的。但是城市不同于企业，而且我国现在还没有这方面的观念和法规。据悉，在国外一些国家，中央政府对各个城市的财政有严格的监控，如果城市财政出了重大问题，国家是可以宣布某某城市财政破产的，由国家再委派一个新政府班子接管。不论是采取什么方法，国家对城市经济行为是有监督和调控责任的，应该对城市经营主体的经济行为进行严格的监管，并形成定期报告制度，对经营主体重大经营行为决策的审批制度等。必要的时候，可以采取立法手段规范城市经营行为。
（4）建立基于循环经济模式的城市资源利用体系
循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对人与自然界关系在认识上不断演进的结果。循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，它把经济活动重构组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，是以“低开采、高利用、低排放”为特征的循环利用模式。发达国家正在把发展循环经济，建立循环社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。相对于知识经济而言，我们对循环经济动态和趋势的关注和研究显得还不够。城市资源构成了城市发展的载体，也是经营城市的直接对象。政府对城市资源进行有效聚集、重组和市场化运营，可提高资源利用价值，保证城市可持续发展。城市资源是有限的，城市政府部门应作好城市资源利用的总体规划，制订切实有效的措施，运用经济的、法律的、行政手段建立城市资源可持续利用体系，促使城市资源得到有效的、可持续的循环利用。
（5）建立和完善城市经营风险预警系统
风险不可避免，但可以有效防范，关键是要有将损失降至最低的正确行动。一个好的风险防范机制，将有效的化险为夷，有助于巩固城市形象，提升城市竞争力，成为企业发展的助推器。由于城市经营涉及的都是关系到广大人民群众的切身利益和城市形象和发展的重要工程项目，因此必须尽量降低风险的发生率及其危害性。这里，建立全面的城市经营风险预警系统，做好城市经营风险的预警工作就显得尤为重要，只有这样，才能做到未雨绸缪，尽可能消灭风险事件于未然，在风险事件发生时，才能临阵不乱，从容面对。城市经营的风险预警系统，就是在可能产生风险的警源上设置警情指标，随时对其状态及发展变化进行监测，并用风险发生警度来预报风险发生的程度，其目的是对经营主体在城市经营中的重大战略问题，市场环境变化进行事先预告与分析，或通过已发生事件所得到的重要启示，提前或及时地把握风险信息，达到防患于未然的目的。
综上所述，城市经营作为一种新的城市建设和管理理念，在我国部分城市正在积极探索并取得了可喜的成效。虽然城市经营中充满风险，但只要我们能够以清醒的头脑认识到导致城市经营风险的因素，并采取一定的防范措施，是完全可以避免风险发生的，即使风险不可避免，也能够把风险损失降到最低程度。当前，我国的对外开放已进入一个崭新的阶段，市场体制更趋完善，只要我们在城市管理中以科学的发展观为指导，切实贯彻科学的城市经营的理念，我国的城市就一定可以实现社会、经济、环境的和谐发展。
版权所有：北京五十人论坛顾问有限公司