经济50人论坛

    从2004年起，国家逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上。吉林、黑龙江两个粮食主产省先行免征农业税改革试点。河北、内蒙古等11个粮食主产省、自治区降低农业税税率3个百分点。从2004年此项政策的实际执行看，减免农业税的步伐已经大大加快，截止到2005年1月底，全国已有26个省市区都已经宣布取消了农业税。2005年3月5日，温总理在十届人大三次会议上郑重承诺：（2005年）592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税，全部免征牧业税，2006年全国全部免征农业税。原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现。那么，免征农业税是否是一种理性的市场经济行为？一些农业和经济专家认为，考虑到中国政府去年财政收入有2.6万亿元，ＧＤＰ超过13万亿元，人均国民收入达到800－1000美元，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，取消农业税的条件已基本成熟。也有人对免征农业税后的基层政府运转表示担忧，认为一些贫困地区，从干部工资到教育经费，财政大部分支出都依赖农业税，全部免征，政府和学校将无法运转。本文运用新制度经济学的一般理论，对免征农业税的成本－收益进行分析，以帮助读者深刻理解党中央的决定。
    一、制度创新成本-收益的一般理论分析
    新制度经济学对一项制度变迁的研究都包含两项假定:第一，制度变迁主体的“经济人”的假定，即每一个参加变革的人在进行制度变迁时都能获取净收益，符合自己的“成本—收益”分析法。但这里的“经济人”不同于古典经济学中的纯的利己心，它还包括有成就感，利他的行为动机等等，因为人并不都是自私的，就有人为别人做事而自己也会快乐的。第二，假定出现了一种新的潜在收益，而这种潜在收益在现存制度中是无法获取的。只有通过改变原有的制度安排，选择和建立一种新的更有效的制度安排才能获得这种潜在收益。但是，并不是潜在收益出现了，就能进行制度变迁。潜在收益的出现只是制度变迁的必要条件，却非充分条件。实际的制度创新的发生还取决于成本问题。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”[1][P274]可见，新制度经济学把需求-供给和成本-收益的经济分析方法引入了对制度变迁的考察。
    需要指出，制度变迁实际上是一个“非帕累托改变”的过程，既每一项改革新举措不可能在不减少任何当事人的个人福利的条件下使社会福利最大化，一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益损失为代价，因此要求全体对每一制度安排作出一致协议（或布坎南似的一致同意）几乎是不可能的[2][P131]。换言之，不同行为主体对任一制度创新收益和成本都可能会有不同的评价标准。因此，制度变迁能否发生，还要取决于旧制度安排中各种利益团体对预期成本与收益的比较。
制度创新的主体分为三个层次：个体、团体（社会）和政府，它们对同一制度变迁的成本－收益比较是不一致的。这包括：
    1、个体成本－收益。这是从个人、家庭、企业或单个利益集团的角度来衡量某项制度创新的成本。这种制度创新可能给他们带来更多收益(包括预期收益)，例如更高的货币收入，企业留利的增加等，同时也要为此付出相应的成本代价，譬如增加货币收入却减少了非货币收入，承担的风险增大等。一般说来，只有在收益可能大于成本时，单个行为主体才会产生制度创新的要求从而对由政府设计安排的制度创新持赞同和支持的态度。
    2、社会成本－收益。这是以单个主体的行为相互联系为视角来衡量某项制度创新需要整个社会付出的成本。改革或创新得以进行的主要诱因是可以增加整个社会的收益和使社会收入分配更为公平;另一方面，即使这种预期收益得以实现，改革和制度创新也会使整个社会付出相应的成本，即变革成本。在制度的变革成本中，很大部分是由于制度创新往往导致人与人之间的利益摩擦与冲突而引起的。在我国的改革现实中常常可以看到，改革中利益受损者(包括收入增加相对缓慢者)由于要承担巨大的社会成本付出，容易引发“仇富”心理，这种情绪越高，制度创新阻力越大，成本付出就越多，达到一定极限最终将导致社会的全面崩溃。
    3、政治成本－收益。这是以权力角度来衡量某项制度创新的成本。政治规则一般受到经济、政治、军事、社会、意识形态等诸多因素的约束，经济效率常常不是其主要目标，它考虑更多的是政治收益。对制度创新而言，这种收益不仅表现为要求通过制度创新能增加财政收入，更重要的是在国力增强后获得更广泛的国内政治支持和加强在国际政治经济谈判中的力量，达到巩固权力之目的。另一方面，制度创新也必然使权力中心面临相应的政治代价，譬如改革使权力扩散，弱化了权力中心的权威性，经济自由化所诱发的多元化政治力量可能对权力中心产生某种潜在的威胁等等。毫无疑问，只有在制度创新的预期政治收益大于政治成本，权力中心才会主动推进改革进程。否则，权力中心本身就可能为制度创新设置障碍。
    由此可见，创新成本与创新收益的比较关系是制度创新能否发生的关键。只有当赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体集合与其他利益主体的力量博弈中是否处于优势地位，制度创新才能产生。这是制度安排和制度选择的充分条件。
    二、我国农业税免征的成本－收益分析
（一）个体成本－收益分析
    就个体收益而言，首先，免征农业税有利于农民增收。农民负担过重居高不下，是多年来的老大难，连政府的吃喝招待都要摊在农民头上，最高时有的地方每人每年高达400多元，占到农民低收入的30%，农民不堪重负。近两年在中央“多予、少取、放活”方针下，加大了对农民的减负力度，农民负担有了较大的减轻，但有的地方又跳不出时减时增的怪圈，总在那里习惯性地时不时地打农民的主意。过重的负担，挤占了农民家庭消费，直接影响了农民的生产和生活。农业税免征对于饱受沉重税负的农民来说无疑是一个福音。2004年，中央取消了特产税，为农民减轻负担48亿元；减少农业税1个百分点，可再为农民减轻负担70亿元。截至2005年1月，已有２６个省（区、市）宣布取消农业税，全国农民直接受惠300多亿元。2005年592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税，全部免征牧业税。2006年全国将全部免征农业税，农民将获得更多益处。
    其次，免征农业税有利于农业发展。中国人多地少，农民收入水平很低，积累能力很弱，农业面临着自然风险和市场风险的双重压力。农业税无形中又加大了这种压力。税收和各种负担大幅增加，造成农民种地利润微薄甚至亏本，不少农民不愿承包土地，或者虽勉强种地但普遍减少投入，致使农业发展后劲乏力。政府取消农业税，并给予可能的补贴，无疑会提高农民的积累能力，推动农业的成长。2004年国家对种粮农民实施直接补贴，补贴资金116亿元，全国29个省份的6亿种粮农民直接得到实惠。中国农业在宏观调控中得到加强，成为宏观调控的突出亮点。2004年，全国农民人均纯收入实际增长6。8％，是1997年以来增长幅度最快的一年，全年粮食单产和当年粮食增产均创历史最高水平，扭转了连续5年下降的局面。2005年，中央增加对产粮大县和财政困难县乡的转移支付，国家粮补保持去年直补力度不变，有条件的省份还要有所增加；并选择农民最满意的直补方式，尽可能按种植面积进行直补。不允许用发放的直补抵扣任何税费。同时，在种植以后３个月内一次性把直补资金发给农民。对中国农民来说，税负减轻，收入攀升，老天帮忙，粮食增产，人们对中央一系列惠农政策的“快捷有力”有了更为深刻的印象。
    第三，免征农业税有利提高农业国际竞争力。我国已经加入WTO，无论在国际市场还是在国内市场，我国农产品将面临同国外农产品处于同一竞争地位。在世贸组织成员国内，各主要农业生产国，比如美国、欧盟等，为了保护本国和本地区的农业，不仅不征收农业税，反而给农民大量补贴，目的在于提高本国和本地区农业的国际竞争力。在这种形式下我国继续征收农业税无形之中增加了农产品的生产成本，不利于提高我国农产品的国际竞争力。当前，我国经济还不十分发达，国家不可能对农业实施大量的补贴。但是，在现有的条件下，取消农业税是可以做到的，此外，还应当参照国际上通用的做法，逐步实行对农业和农民给予直接补贴的办法，以便提高我国农产品的国际竞争力。这对于推进我国农村经济的发展，提高我国农业经济的国际竞争力，十分必要，也十分重要。
    就成本而言，尽管免征农业税对农民有百利而无一害，各地农民对此无不欢欣鼓舞。但有调查显示，广大农民在负担得以减轻而拍掌叫好的同时，仍然有“五怕”，即“怕政策不连续、怕负担再转嫁、怕补贴不到位、怕政策不平等、怕土地乱占用”[3]这“五怕”就是免征农税后农民个体对制度创新可能会付出成本的本能反应。免征农业税将使一些地方财政收入减少，一些地方为了弥补减少的收入，采取了变相转嫁的方式，把收入减少的部分通过其他方式再变相转嫁到农民头上，从而使加重免征后农民的其他负担，农民要为制度创新付出成本。
    从国家经济成本收益考察，2004年以来，全国农业税年收入只有500多亿元，仅占到当年全国税收总额的3％左右。免征农业税减少的收入也就相当于给公务员加一次工资的财政支出，就此份额而言，即使取消这个税种，对我国税收总额与财政收入的影响也是极其有限的。但我国自2004年开始试行免征农业税，中央财政加大了对地方财政困难县区转移支付，“一进一出”之间，财政的确会面临一些压力。如果考虑到近5年我国税收总额的年均增长率达到15%以上，则逐步取消农业税从总体上讲是完全可以承受的。

    （二）社会成本－收益分析
    1、收益分析：首先，免征农业税有利于消除城乡差别，建立和谐社会。我国构建和谐社会的重点在农村，最大的难点也是在农村。长期以来，我国城乡差距较大，近年来还呈进一步拉大之势，这种差别体现在我国的税制上主要表现为：城市居民纳个人所得税，起征点为800元，但农村没有这种扣除；城市从事工商业者纳增值税，也就是增殖部分才纳税，起征点为月销售600—2000元，一年为7200—24000元，而农业税按常年产量计征，没有起征点，也没有成本费用的扣除。农民实际上担负着比城市居民更重的财政负担。但中国农民从政府得到的公共服务远远少于城市居民。改革开放以来，中央财政和地方财政向城市倾斜，城市基本设施投资大幅度增长，城市居民相关的基本生活设施投资也有大幅度增长，而县以下的农村基本建设投资和公共产品投资比例却增长缓慢，大多依靠农村自身的积累和集资。大量农民事实上没有得到政府的公共服务。而另一方面农民却向社会提供了大量经济学上所说的“外部收益”，例如良好环境、廉价食物和战略物资等。有统计表明，在1979年—1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元的收入[4]，这种城乡二元化的税制格局，对于农民来说是极不公平的。因此，为了体现社会公平和照顾弱势群体，国家采取减免农业税的办法来减轻农民负担，增加农民收入同时推动其他配套措施，加大对农业的投入力度，在教育、服务、精神消费、卫生保健、社会保障等社会福利方面大幅度改善农村现状，这些措施的实行将会受到社会大多数成员——农民的支持和欢迎，同时也有利于缩小社会的贫富差距，减少社会矛盾和不稳定因素，实现城乡和谐共同发展。
    其次，免征农业税有利于拉动国民经济增长。国民经济增长的内生机制主要靠扩大内需。当前，我国内需不足，主要原因是居民消费需求不足。而居民消费需求不足，主要是农村居民消费不足。2001年，城镇居民人均可支配收入为6860元，农村居民人均纯收入仅2336元，两者差距为2.9：1。城镇居民的人均消费支出为5309元，农村居民人均水消费支出只有1741元，农村居民人均消费支出为城镇居民人均消费支出的32。8％，农村消费品市场启动乏力，2001年我国县以下市场实现的社会消费品零售额只占国内消费品零售总额的25。19％，占全国人口3/4的农村人口，其消费额只占全国消费品市场的1/4，国民经济的实际增长率大大低于潜在增长率。农民增收困难，农村居民消费不足严重制约了经济的发展。取消农业各税，国家虽然为此会减少几百亿元的税收收入，但由于农民收入增加，农民的边际消费倾向提高，他们会购买更多的物品，从而使整个社会物品销售量增加，通过加速数的作用，销售量的增加会促进投资以更快的速度增长，而投资增长又使国民收入增长，从而销售量再次上升，如此循环往复，国民收入不断增大，可以拉动数倍于农业税收的经济增长。
    2、成本分析：
    免征农业税，必然进一步加重地方政府财政压力。分税制财政体制框架下，农业税是由国家制定法规但由地方财政、税务机关负责征收管理，其所得收入归地方政府所有的税种，从收入划分看，农业税一般是县乡的财政收入。从农村县乡两级财政情况来看，我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71％。在这样一个财政水平和财政支出结构中，基本上是一个维持吃饭的财政收支结构。特别是在中西部地区尤其是一些粮食主产区和财政贫困区，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%～80%，农业税成为县乡财政的主要收入来源，是县乡政府运转的重要财力保障。免征农业税意味着乡镇政府失去了大宗收入来源，这就使乡级财政陷入困境，基本上难以维持运转。
    免征农业税，将导致乡村债务偿还能力严重不足。自1994年1月1日实行分税制财政体制以来，乡镇财权得到削弱，事权反而得到强化，结果乡镇财政入不敷出。2001年基层乡村两级的公共负债大幅度增加，达到大约7000亿到8000亿元[5]。农村税费改革已使乡村债务的偿还能力进一步削弱。农业税免征后，乡村财力有所下降，乡村偿债能力受到很大限制，一些乡镇干部因领不到或领不齐工资，出现了人心涣散的局面。部分乡村可能会通过集体土地经营买卖筹集资金，落实归还乡、村的老债务问题，直接影响到群众的切身利益，成为干群矛盾的焦点和影响农村稳定的导火线，产生一系列连锁反应及信任危机。危及基层政权的正常运转和巩固。
    免征农业税将减少以往利用工业化和城市化发展所需资金，一定程度上延缓工业化和城市化发展进程。取消农业税意味着政府将大幅度减少甚至取消来自农业的收入，国家财政以满足乡镇基层政权运转和乡村公共产品服务供给，需要付出新制度的运行成本，即通过收入和资源再分配，利用工业和服务业反哺农业，将非农产业创造的资源向农业大规模转移。2004年国家通过减免农业税、农业特产税等给农民减轻负担达294亿元。此外，2004年国家还加大了对种粮农民、化肥生产企业的补贴力度，补贴累计达到140多亿元。2005年，国家安排项转移支付资金140亿元，弥补因减免农(牧)业税而减少的财政收入；安排150亿元，增加对产粮大县和财政困难县乡的转移支付；免除国家扶贫开发工作重点贫困地区592个县约1400万农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。安排160多亿元投资农村的道路、饮水、燃料、节水灌溉等 “六小工程”项目建设。国家从维护社会稳定收益出发，加大对农民、农村和农业的帮扶力度，必将减少工业化和城市化发展所需资金，一定程度上延缓工业化和城市化发展进程。
    3、政治成本－收益分析
    我国中央政府实施农业税免征的政治收益主要表现为通过免征农业税负，不仅有利于增加社会总产出，实现农民增收、农业发展和农村进步，而且还能使农民摆脱“边缘化”状态，达到消除影响社会稳定的不安定因素，有利于中央政府获得更为广泛的政治支持，强化中央政府的权威和执政地位。免征农业税，体现了新一届政府对9亿农民的关爱，提高了党和政府在农民中的威信。取消农业税给县乡机构提出了“精兵简政”的要求，基层机构深化改革，规范职能。
    免征农业税的政治成本现在来看也是微乎其微。从理论上说，我国农业税收制度的创新不可避免地要触及农业剩余的转移和既得利益的重新分配问题。由于制度创新的“非帕累托改进”性质(樊纲，1993)，创新的制度不可能在不减少任何当事人福利的条件下使社会福利最大化，农民利益的增加必然要以非农既得利益的损失为代价，当对非农既得利益的损害超过了利益集团从制度创新中获得的收益时，创新的制度自然会遭到既得利益集团的抵制。但在现实中，免征农业税政策不仅受到了农民的热烈欢迎，也受到广大非农利益集团的支持，举国上下齐声称赞。其实，实现工业反哺农业、城市支持乡村这个历史转变，是中国亿万农民做出巨大牺牲和贡献以后才得以换来的。中华人民共和国成立后的五十多年里，我国城与乡是互相依存的。城市的繁荣是与农民的全面支援分不开的。新中国成立50多年来，中国农村不仅向工业建设和城市发展提供了巨大的劳动积累和资本积累，还提供了大量用于城市扩张的土地。今天的城市要继续发展，如果农业不发展，工业也就难以提高，城市也就难以“更上一层楼”。广大非农利益集团充分认识到增加农民收入的重要性和必要性，“取消农业税”体现了全体人民的意志。“取消农业税”体现了全体人民的意志，最后转化为政府强制力得以推行实施。
    三、结论
综上所述，创新成本与创新收益的比较关系是制度创新能否发生的关键。所以，合乎逻辑的结论就是，进行任何类型的制度创新，除了要最大限度地增加创新收益(选择收益尽可能大的制度创新)之外，都必须同时使制度创新成本最小化。就我国农业税免征而言，农业税免征使得农民收益增加而且不会付出任何成本，而国家财政收益为此减少，此外中央政府还要补偿推行和保护创新制度所耗费的实施、运行成本，制度创新对中央政府而言是得不偿失的，中央政府不会主动供给制度创新。因此，中央政府实施农业税免征主要取决于对制度创新社会成本收益和政治成本收益的预期和比较。

参考文献：
[1]林毅夫:关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁[A].科斯、阿尔钦等著:财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店,1991年
[2]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2003
[3]田千伍.免征农业税后农民仍然有“五怕”.农村财政与财务[J]，2004,(7)
[4]给农民全面的国民待遇迟福林提出七项建议，《中国经济时报》[J],2003年1月23日
[5]赵慧珠.解决“三农”问题的关键在于降低制度成本－访著名“三农”问题专家温铁军[J]，中国党政干部论坛,2004,(5)