2003年11月24日至2003年12月8日，以公共管理学院国民经济管理系副教授黄燕芬博士为团长，MPA教学管理办公室主任李静荣为副团长的中国人民大学MPA学员考察团，应德国北德意志州立银行、埃森市社会局和法国社会事务与社会保障部等机构的邀请，对德、法等几个欧盟国家进行了为期两周的考察、学习。我们通过参观、访问和座谈等一系列方式和活动，对西方发达国家公共管理的现状和发展趋势有了切实的了解，为今后学习和研究我国公共管理的制度建设和管理实践提供了借鉴和思考。

    埃森是德国的第六大城市，同时也是欧洲最大的工业区---鲁尔区的重要城市。埃森市政府对我们的来访十分重视，当地报纸《西德意志汇报》（Westdeutsche Allgemeine Zeitung）作了报道，负责社会和文化事务工作的副市长Hark女士因为临时有公务未亲自接见，通过电话对我们的到来表示欢迎。我们参观了埃森市的城市建设和职业介绍所,并与埃森社会局局长 Michalski先生、法律处处长Silzev先生、社会员工培训处处长Konink先生以及计划处处长Laebe先生进行了座谈。

    埃森社会局主要负责埃森贫困人口的救助工作，与我国民政部门的职能有点相似，是政府的一个职能部门，设有４个处（室），下有15个分支机构，有630个工作人员。

    Michalski局长先就德国实行的社会市场经济、行政组织结构，以及社会安全网构成作了简要介绍。然后，Laebe处长给我们详细介绍了德国社会救助制度，包括社会救助的法律规定、目标群体界定、资金来源、面临的问题和改革方向。从他们的介绍中我们对德国的社会救助制度有了初步地了解。总体上来看，德国社会救助制度有以下特点：

    1、社会救助的对象多、范围广。根据德国《联邦社会救济法》规定，凡是生活在德国的居民，无论是德国人，还是外国人，只要在遇到该救济法所列的各种困难时，都可以要求得到社会救济。包括受培训者的培训费、生活费的救济；对孕妇和产妇救济；对残疾人的救济；对肺病患者的救济；对盲人教育的救济；对病人护理的救济；为无家可归者、流浪者和罪犯等特殊社会困难者设立的救济；对老人的救济及居住在国外的德国人的救济，等等。据埃森社会局介绍，2002年德国受助人数占全国人口的比例为3.3%,埃森市更高，达6.6%。

    2、德国的社会救助标准高。据埃森市社会局介绍，象一个有两个小孩（一个10岁，一个8岁）的家庭，如果夫妻两个全部失业，那么这个家庭每月将能从政府领到救济金1732欧元。其中房贴（无房户）按每家95平方米算是每月536欧元，夫妻失业金每月是533欧元，小孩的读书和营养等费用是每月458欧元，另外穿衣和日常开支等每月还有205欧元，四项总计是1732欧元。这比我国多数工薪家庭的月收入要高得多。

    3、社会救助经费充足。据埃森市社会局介绍，德国每年用于社会保障的资金约占德国财政支出的30%，连只有60多万人口的埃森市每年用于社会救助的资金也有112.5百万欧元（11亿元）。

    4、社会救助制度完善，历史悠久。德国是历史上最早建立社会保障制度的国家，早在1881年11月7日，威廉一世在皇帝诏书中就颁布了《社会保障法》，规定：工人们在患病、发生事故、伤残和年老而造成的生活困难时，应得到救济以使其基本生活得到保障，他们有权要求救济，工人保障应由工人个人自行管理。后来德国又颁布了《联邦社会救济法》，规定：凡是生活在德国的居民，无论是德国人，还是外国人，只要在遇到该救济法所列的各种困难时，都可以要求得到社会救济。政府在各市、县、州等设有专门的各级社会救济机构。社会救济的接受者不必提出申请，各级社会救济机构在了解了救济者的处境时，一般都会主动采取相应的救助措施。

虽然德国的社会救助制度对于保障社会公平、维护社会稳定作出了贡献，但是，随着失业人口的增加，以及人口老龄化趋势严重，德国这种高水平的社会救助制度也开始面临重大困难，突出的问题就是救助支出占国内生产总值比重越来越高，增加了国家的财政负担。从1991年算起的11年间，德国政府债务整整翻了一番。同时，企业的负担也很重，发展活力受压制，过高的福利还养成了德国社会的惰性，直接影响了经济的发展，改革势在必行。去年9月施罗德政府获得连任以来，德国开始对社会福利制度进行改革，提出了Hartz法案，旨在合并德国社会失业保险与失业救助，有效区分主动失业和被动失业，在救助同时，鼓励被求助者积极寻找工作。另外，施罗德政府还准备推出一些提高养老保险费、降低养老金标准、推迟退休年龄等政策规定。但是由于德国人固有的高福利观念和福利分配的代际公平等问题，使得改革举步维艰，福利制度改革对于德国政府和百姓来说，不能不说是一场考验。

    为配合Hartz法案的颁布实施，埃森市社会局与劳动局合办了一个职业介绍所，属于社会保险与救助的辅助机构，旨在尽可能地让失业者重新就业，减轻社会救助的压力。职业介绍所提供的培训和相关的信息均是免费的。这个机构建立以来，已初见成效，去社会局寻求救助的人比去年同期减少了25％。

    德国是在发达国家中唯一拥有公共部门银行的国家。为了了解德国公共部门银行在整个银行体系中的地位、存在的问题及其改革，中国人民大学公共管理学院MPA学员首次赴欧学习考察团参观了德国汉诺威北德意志州立银行。北德意志州立银行的执行副总裁、首席经济学家，也是我院的客座教授桑宁•布雷德麦尔教授（Prof. Sonning Bredemeier）亲自为我们作了有关德国公共部门银行改革的报告。作为这次考察的铺垫，早在10月20日，桑宁•布雷德麦尔教授在北京公务期间，已被邀请到我院介绍了德国的公共部门银行体系。

德国公共部门银行由州立银行和储蓄银行构成，公共机构（德国地方政府，包括州政府和市政府）是它们的主要股东。德国一般较大的市都有储蓄银行，其主要股东为市政府，一般从事零售银行业务。德国州立银行一般是储蓄银行的中央汇划中心，所在州的州政府是其控股股东，主营批发性银行业务，为所在州的储蓄银行提供清算和国际业务服务，为州政府或联邦政府的项目或地方需求进行筹资，并负责为州政府管理公共基金等。我们参观的北德意志州立银行的主要股东为Lower Saxony州政府（40％）, Saxony Anhalt州政府（10％）和Mecklenburg-Western Pomeranla 州政府（10％）。它是这三个州储蓄银行的清算中心，并为这三个州的经济建设提供信贷支持。

    德国的公共部门银行经过长期的发展壮大，已达到能与私有商业银行、合作银行三分天下的实力。根据德国联邦银行的统计，2003年上半年，在全部信贷量中，德国的公共部门银行市场份额最大，占35％，私有商业银行和合作银行的市场份额分别只有27％和26％。在吸收的储蓄存款中，公共部门银行市场份额曲居第二，为32.6%,少于合作银行的市场份额（51.8%）,但是大大超过了私有商业银行的市场占有比例(15.5%)。

    德国的公共部门银行有三大职能：（1）为本州、本市的中小企业提供融资，促进本州、本地的经济建设。（2）为中低收入家庭的储蓄计划、非现金结算和信贷保障提供服务。（3）作为一般的商业银行为普通客户提供金融服务。二战以后，公共部门银行为德国经济的重建立下了汗马功劳。由于有国家信用作担保，德国的公共部门银行不仅赢得了普通储户的信任，更为中小企业的发展提供了宽松的融资条件。德国的公共部门银行促进了德国中小企业的繁荣，为德国战后的重建和经济的飞速增长提供了金融保障。

但是，随着时间的推移和客观条件的变化，德国的公共部门银行也日益暴露其存在的问题：

    1、地方政府对公共部门银行有担保的义务，使德国的公共部门银行存在严重的道德风险。德国公共部门银行的所有制构成特点决定了它们背后有政府信用支持,其债务由地方政府担保。这种状况导致一些州立银行和储蓄银行违规操作，追逐高风险带来的高利润，形成严重的道德风险。

    2、公共部门银行凭借其政府信用支持，享有种种优越条件，一方面影响了其经营管理水平的提高，另一方面也阻碍了德国银行业的公平竞争。德国的公共部门银行凭借其背后的政府信用，其对外的融资可以获得与州政府同样的信用等级，并能从州政府及下属机构获得稳定的资金来源，还能从事州政府支持的项目，提供一些商业银行仅凭本行能力并不易做到的信贷业务。如公共融资和大型基础设施及服务行业项目的融资业务等。地方政府作为大股东，还有义务对公共部门银行提供和补充足够的资本金。德国公共部门银行享有的上述特权，使它们躺在政府的保护伞下，粗放经营，不注重自身的经营管理。另一方面，也导致德国私有商业银行与公共部门银行相比处于竞争劣势。

    欧洲统一大市场和货币联盟形成之后，市场面前人人平等这个准则得到了实施，德国私有商业银行向欧盟提出了申诉，要求德国政府取消对公共部门银行的担保。德国政府为了保护中小企业的利益，顽强地拒绝欧盟的要求，为此，欧盟与德国自1996年以来为此问题一直争执不休，德国常常受到欧盟的抨击。经过长达数年的拉锯战，欧盟和德国日前终于就德国公共部门银行政府担保问题达成了妥协，德国将在2005年7月前逐步取消对公共部门银行的政府担保。由于失去了国家担保，德国的公共部门银行不能再以较低的成本从资本市场筹集资金，原有的业务模式将会受到影响，这些银行将被迫进行较大的改革。受连累的还有德国的中小企业，这些企业将难以再从公共部门银行获得优惠贷款。

    针对公共部门银行面临的挑战，多数州立银行、储蓄银行近年来打破了原有的经营界限，进行多元化经营，同时积极开拓国外市场，在国际业务上十分活跃。据桑宁教授的介绍，北德意志州立银行决定以利润和顾客为导向，重点发展银行的优势业务，如造船及飞机信贷等，放弃一些不盈利业务，重组其他微利业务等。由于当前德国经济不景气，北德意志州立银行决定进入一些新兴市场国家市场。北德意志州立银行对中国市场非常感兴趣，已在上海设立了分行。

    为了从私人企业角度了解德国政府和私人企业的关系，以及德国政府如何为私人企业创造一个合理的发展环境，我们还访问了位于德国科隆市的IFB公司。该公司是一家股份有限公司，成立于1989年，主要经营业务是向德国的中小银行提供投资咨询、风险管理、软件开发以及SAP银行业风险管理软件服务。目前，公司有员工160人，主要是来自经济学、计算机科学、数学和物理学领域的专家，2002年资本额达到1980万欧元。与此同时，IFB还将其业务范围拓展到非银行领域的企业风险咨询，服务对象逐步向亚洲发展，现正与上海浦发银行和中国民生银行开展风险管理领域的合作项目。

    IFB公司对中国人民大学公共管理学院MPA学员的来访十分重视，公司执行董事斯蒂格曼（Stegmann）先生为我们作了三个多小时的报告。他首先介绍了公司的发展历程、业务状况和发展前景，然后，针对MPA的专业特点，为我们详细分析了德国企业管理的宏观环境，包括：政府机构、支柱产业、经济发展、外贸构成、税收以及政府债务与财政平衡。同学们针对欧洲货币统一后，一国丧失货币政策主权的前提下，德国政府如何利用财政政策工具促进经济发展，以及在德国国内人口下降、失业率升高、人口老龄化背景下，德国政府面临的税收压力和社会保障问题，与斯蒂格曼先生进行了讨论，气氛十分活跃。

     1、法国社会保障制度的基本特点

    法国的社会保障制度属于普及型社会保险，社会保险资金一部分来自国家税收，另一部分来自雇主和领薪者缴纳的分摊金，因此，它既有德国模式的特点，即以职业义务保险为基础，只有就业者及其亲属方可享受；同时又汲取了英国模式的某些特点，社会保险资金源自国家税收，由国家统一管理等。

    法国社会保障体系分为三个层次（国家、大区和地方），包括近40种社会保险，涉及疾病、生育、工伤和职业病、残疾、养老、死亡、孤寡、失业及家庭补助和社会救助等各个方面。全国有99%的人口被纳入到社会保障体制中，覆盖面非常广，分为四大类:普遍类(涵盖一般雇员、学生和个人投保者)、农业类(面向农民和农业实业家)、非领薪者类(实业家、企业家、商人、手工业者和自由职业者)和特殊类(公务员和国有企业的雇员)。因此，法国社会保障体系具有普遍性、社会性、互济性、强制性等特点。

    近年来，由于法国积极不景气，失业率居高不下，财政赤字高企；同时，社会保障体系存在的种种漏洞使得社会保险浪费严重，社会保险赤字累累，入不敷出。和德国一样，法国也在改革它的高福利制度，但是社会福利涉及各阶层的切身利益，改革阻力很大。

    2、社会保险目录内的药品定价管制

    社会保险目录内的药品定价管制也属于法国社会事务与社会保障部的业务范围。与其他发达国家相比，法国采取严厉的药品价格直接管制政策，对新药的定价以及上市药品价格的上涨均采取严格的管制。法国的药品上市一般会经过以下几个过程：（1）上市许可；（2）申请进入社保目录；（3）确定价格。在法国，药品被分为3类，分别确定价格：    

　第一类是能够被社会保险报销的药品，其价格是法国所有的工业产品中，唯一受到国家控制的价格。能够被社会保险报销的药品的目录和价格也是全国统一的。该类药品由健康产品经济委员会(简称CEPS)和制药工业联合会共同商定价格，并确定报销比例。CEPS隶属于法国卫生部，由各类人员，包括行政部门专家、医生、社保管理人员、经济学家、法律专家等共同组成。为了降低药品的价格，使更多的人可以用到好的药品，并因此减轻财政负担，法国鼓励仿制药品的生产，而且一般是按照仿制药的标准报销药品。

第二类是不需要社会保险报销的药品,即可以直接向公众作广告，并由病人自行选择对症治疗的药品，其价格由制药商自行确定。    

第三类是卖到医院使用的药品，其价格于1987年以后也已经放开自行确定。   

    目前，我国药品市场正处在竞争初期，药品价格制定一般实行政府最高限价，但药价虚高现象一直很严重。法国的一套行之有效的药品价格管制体系给我们很大的启示：如何真正控制药品价格，全面消除中国药品价格虚高的状况，以及在中国可否尝试实行药品价格的分类管理等，都将是我们在今后的工作实践中需要思考的问题。

     在欧洲，大多数城市，无论德国慕尼黑、法国巴黎，还是在比利时布鲁塞尔，甚至一些像海德堡这样只有几万人口的小城，都随处可见为残疾人专门提供的公共设施，如：残疾人专用人行道、公交设施的残疾人专用斜坡、公共建筑物中的残疾人专用电梯等。也可以看到在保证小汽车畅通的同时，道路设计上也十分重视自行车和行人的安全与通行权利，设置了专用道路，出台了相关法律。而纽芬堡皇宫前，当地居民、游人与草地上及湖中的天鹅、野鸭嬉戏的场面更让深处其中的人们感受到社会的关怀，感受到天人合一的自然的发展观念，感受到政府公共管理中以人为本的价值取向，把个体的切身感受、人类的自我满足和生活质量不断提高作为管理的出发点和归宿。随着时代的进步，人们对非物质需求越来越关注，以人为本的新的发展观念正在取代以物为本的发展观念，由单纯注重经济增长，转向重视经济增长、社会全面发展与环境保护的协调与统一，经济增长只是手段，为人类提供最佳的生活环境，满足人们的消费需求、谋求社会的稳定进步、和谐与可持续发展才是人类发展的真谛。这种发展观念非常值得我们深思与借鉴。

    我们还感受到，欧洲公共管理的先进和完善与其公民素质是紧密相连的。比如：在欧洲，有红绿灯的路口，无论有没有人和车，红灯都是没有人和车闯的，即使是深夜也如此。特别是德国人不仅守规矩，而且非常有礼貌，在没有红绿灯的街口，司机看到我们想过马路，便把车悄悄地停下来，让我们先过。这不仅是一种良好的社会风气，更有助于公共交通的管理。每周三下午，法国的中小学生就有组织的到卢浮宫或凡尔赛宫等各个博物馆进行参观，法国教育部已将“星期三现象”列为素质教育的一部分。欧洲的公共管理不仅有全民素质教育的基础，还有一批专业化的管理人才。欧洲的大学虽然没有专门的MPA教育，但却承担了大量的政府工作人员的培训工作。各级政府部门对公共管理人员的挑选、培训和任职已经相当制度化和规范化。由此可见，管理者和被管理者的素质共同提高对发展公共管理显得尤为重要。

    此次考察，我们在不断发现差距和努力寻求解决的同时，也看到欧盟国家普遍面临的由于社会福利太高而带来的经济活力和生产动力不足等问题。我们相信，通过总结本次考察取得的经验，扬长避短并与实际工作结合，会对进一步发展我国公共管理的理论和实践提供有益的借鉴。