改革开放以前，我国的经济是短缺经济，表现在无论是公共产品还是私人产品，我国都十分短缺。经过二十多年的市场化改革，我国在私人产品部门引入了市场机制，价格在市场竞争中形成，私人产品的需求已经得到充分满足，并且出现了私人产品供过于求的买方市场现象。但是，与此形成鲜明对照的是，我国的公共产品，包括介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品一直处于严重短缺状况。特别是在抗击ＳＡＲＳ的过程中，我们可以强烈感觉到公共产品的供不应求给人民生活造成的种种不便。一般说来，纯公共产品的费用由税收补偿，属于公共财政问题，而许多准公共产品的费用则由价格弥补[1]。由于我国准公共产品价格领域的矛盾非常突出，学术界对准公共产品价格的研究又很不充分[2]，因此，本文将针对准公共产品的价格形成问题进行初步的研究。

    现代公共经济学把社会总产品分成纯公共产品、私人产品以及介于它们之间的准公共产品。纯粹的公共产品主要有两个特征[3]：（1）受益的非排他性（non-excludability），即任何人消费公共产品不排除他人消费（从技术加以排除几乎不可能或排除成本很高），因而不可避免地会出现“免费搭车”现象。（2）消费的非竞争性（non-rivalness）。在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本，即边际生产成本为零，任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量，如国防、社会治安、环境保护等。由于纯粹的公共产品不可短缺，“免费搭车”现象又不可避免，政府只能采取强制性的征税，来筹集提供纯公共产品所需的资金。

    现实生活中同时满足以上两个条件的纯公共产品并不多见,大量存在的是满足以上某一个条件的准公共产品。

    第一类准公共产品虽然在消费上具有非竞争性,但是却能够轻易地在技术上实现受益的排他性。因为实现排他是可能的,使用者只有付费,提供者才愿意供应物品。这类物品通常称为可收费产品（Toll Goods）。可收费产品通常又有两种形式。一种是俱乐部产品(Club Goods), 这类物品虽然有排他性但无竞争性，然而使用者超过某临界值，就会出现拥挤现象，导致额外消费者的边际成本上升，或给其它消费者带来成本[4]。布坎南提出利用俱乐部产权制度即利用收费等措施限制使用者数目，这类产品仅由交费后具有某种资格并遵守俱乐部规则的会员共同消费，从而解决拥挤现象，因此这类准公共产品被称为俱乐部产品。另一种可收费产品需要集体行动来供给，并且随着使用者数目的增多，每个使用者所分担的成本将下降。因此，由一个供给者供给该产品将最为经济，例如电力输送、通信网络、天然气配送、自来水供应、下水道服务和有线电视等。这类产品也被称为自然垄断产品或公用事业产品(Public Utilities)。

这类准公共产品因排他性强，可以准确确定直接受益对象，其费用补偿方式可向直接责任人或受益对象按价收费。由于不同的消费者对准公共产品的需求和偏好是不一样的，如果采取征税的方式提供这类准公共产品所需的资金，对消费者欠缺公平合理。而定价或收费体现了“谁受益谁负担，多受益多负担”的原则，容易被消费者所接受。因此，对于这类准公共产品，用价格或收费比征税更为合理。因此，这类准公共产品就存在一个价格形成或收费确定过程。

    第二类准公共产品是公共资源或者共同资源(common resources)[5]。公共资源具有非排他性，但在消费上具有竞争性。如公共牧场、河流、公共渔场等。公共资源的非排他性导致排它成本很高，排除潜在消费者的难度很大，因而很难阻止消费。公共资源的竞争性意味着“谁占用就归谁”，当不能有效地阻止消费时，就会导致资源的枯竭和对公共资源的破坏，即公地悲剧(The Tragedy of the Commons)(Hardin, 1968)现象。一般认为，市场机制不能提供公共资源，并且公共资源的非排他性决定了无法确定受益者，进而无法对公共资源进行定价和收费[6]。这类产品和纯公共产品一样，一般政府利用税收方法弥补其费用支出。

    综上所述，我们一般谈论的准公共产品价格的形成，通常针对的是第一类准公共产品，即包括俱乐部产品和公用事业产品的可收费产品，这也是本文所研究的准公共产品价格形成的范围。需要指出的是，准公共产品的“公共性”与“外部性”(也可称为外部效应)密切相关，正外部性表现为第三者受益而不用付出成本。反之，负外部性则是第三者受损而无法得到补偿。因此，有的经济学家还从外部性的角度把准公共产品定义为具有外部性的私人产品，并按照“外部性”的大小，进一步细分为“外部性大的准公共产品”和“外部性小的准公共产品”等类型。由于“外部性”的存在，准公共产品的价格形成过程中一般要辅之于税收、补贴等手段。因篇幅所限，本文不对此作详细分析。

    （一）我国准公共产品价格现状和存在的问题

    我国准公共产品的价格形成基本上延续计划经济条件下的政府定价模式。同时，由于私人产品价格已由市场形成，受其影响，我国准公共产品的价格形成机制中掺入了某些市场经济的成分。我国准公共产品价格运行态势和存在的问题主要体现在以下几个方面：

    1、准公共产品价格的总体水平上涨过快，居高不下。

    从表1可看出居民消费价格指数和部分准公共产品价格指数近年变化的几个特点：（1） 1998年以来，虽然居民消费价格为负增长或接近零增长，而准公共产品价格却一直处于正增长状态。（2）部分准公共产品价格如学杂保育费和医疗保健服务费一直保持两位数的高速增长态势。（3）准公共产品价格增长不均衡，有的年度增长快，有的年度增长慢，但总体趋势是不断增长。

表1：居民消费价格指数和部分准公共产品价格指数对比(以上年为100)

注：2001年的邮费和交通费指数用2001年的通信服务费指数和市内公共交通费指数代替。

资料来源：历年《中国物价年鉴》, 《中国物价年鉴》编辑部。

    2、准公共产品内部价格畸高畸低现象严重

    准公共产品部门，有的是国民经济中重要的基础产业和公用事业，其产品一般实行国家定价。由于这些产品涉及人们基本的生活需求，消费带有一定的福利性，国家从关心人们生活的角度出发，制定的价格水平往往偏低，导致一些容易实现受益原则的准公共产品费用弥补不足，如地下水、自来水、城市公共交通、民用煤气、垃圾或污染处理等。过低的价格一方面严重影响了这些行业的发展；另一方面又导致消费过度，资源浪费严重，环境日益恶化，城市交通拥挤不堪等。如城市供水的低价造成我国668个城市中，有330个城市缺水；80％的城市污水未经处理；城市垃圾处理率不到80％；城市人均道路只相当于世界平均水平的25％（马海涛，叶康涛，1999）。

    近年来，为了促进这些行业的发展，国家陆续对部分基础产业和公用事业开征建设基金等。这些基金都是随价征收的，造成消费者需要付出两项甚至三项费用：价格，基金和杂费，形成一些准公共产品的实际价格水平偏高。如消费者必须支付过高的电话费、道路建设费、桥梁建设费、机场建设费等。而没有开征这些基金的部门，其产品价格仍旧处于偏低的状况，从而形成了准公共产品内部价格畸高畸低的现象。

    3、准公共产品部门大量存在价外加价或价外收费, 重复收费,乱收费现象

    由于国家制定的准公共产品的价格标准偏低，准公共产品部门“自谋生路”的一个突破口就是变相提高价格，以及重复收费和乱收费。在2002年价格举报的六大热点中[7]，群众投诉教育乱收费问题已持续三年位居榜首。２００２年全国查处教育乱收费行为１９１５５件，占立案查处总数的２９．６％。不但中小学校乱收费，如自立项目收取考试费、补考费、班会费、补课费、补习费、上机费、电教费、电扇费、建校费、晚修费、桌子板凳费、教育成本补偿费、捐资助学费等，而且高等院校也乱收费，如有的高校超标准收取住宿费、学费，办理专科升本科超标准收取教育补偿费等。2002年价格举报的第二大热点是药品及医疗服务价格问题。全国当年共查处药品价格及医疗服务乱收费行为８５２０件，占立案查处总数的１３.２％。许多医院超标准收取治疗费、手术费、化验费、检查费、材料费、住院费；以及分解项目多收费、重复收费等。其它热点问题，如农村电价乱收费问题等，也属于准公共产品价格范畴。

    我国准公共产品价格的不合理对准公共产品的供求产生了重大影响，如有的准公共产品长期处于短缺状况, 准公共产品的供应质量低下等。那么，为什么我国准公共产品价格会出现上述不合理的现象呢？

    （二）产生原因

    我国准公共产品价格形成的不合理，不但与价格管理体制有关，而且更重要的是，它涉及我国准公共产品供给模式等深层次的问题。具体原因有以下几条：

    1、准公共产品供给模式单一，导致了准公共产品经营的效率低下。

    我国准公共产品的供给延续了以前计划经济条件下的管理模式，一般由政府提供，形成政府及其公共部门的过度垄断，并导致价格形成主体错位。单一的政府供给模式使我国准公共产品残留很多计划经济的残余，集中表现为短缺经济，如公共部门规模过大却供给不足，服务质量差，效率低下，资源浪费大，官僚主义严重，并成为寻租腐败的温床。与此同时，当其它私人产品由市场形成时，准公共产品部门或多或少地受到市场经济的冲击。为追求部门利益，准公共产品部门想方设法地突破其公益性政府定价的限制，形成运行机制的扭曲。

    值得注意的是，与西方发达国家相比，我国准公共产品的供应缺乏第三部门的参与。第三部门，系指除了政府部门、以营利为目的企业之外的组织，包括志愿团体、社会组织或民间协会等，即我们通常所说的非营利组织。即使是现有的志愿团体、社会组织等，不过是政府的附属物，准公共产品的供给非政府即市场，加剧了我国准公共产品供给模式的单一性和运行效率的低下。

    2、准公共产品价格形成缺乏科学性  

    主要表现在以下几个方面：（1）有的准公共产品价格没有完全体现其商品的属性。长期以来我国准公共产品单一的政府供给模式，使得许多人认为准公共物品不是商品，政府免费或低价提供是天经地义的事情。同时，按照我国传统政治经济学的观点，提供公共产品和准公共产品的公共部门属于非物质生产部门，而非物质生产部门是不创造价值的。因此，准公共产品不形成价值，也就没有价格。这也许是长期以来我国把准公共产品的价格叫做收费的根本原因。（2）准公共产品的定价基础缺乏成本约束。现行价格管理体制对准公共产品价格的管理缺乏规范的标准和方法，主要表现为对准公共产品价格的审定基本上以企业上报的成本及主管部门提出的调价方案为依据。由于存在信息不对称，价格管理部门无法判断企业上报的成本有否掺假，价格管理部门缺乏合理预测成本的规则，制定价格时也不考虑企业的效率提高标准或合理的投资报酬率等等。（3）缺乏竞争，容易形成垄断价格。我国准公共产品单一的供给模式导致公共部门的过度垄断，缺乏竞争机制，从而容易形成垄断价格，并使准公共产品部门的价外加价或价外收费, 重复收费,乱收费现象得以实现。

    3、准公共产品部门不但存在经济垄断，而且存在行政垄断，使准公共产品价格形成缺乏规范化和法制化，造成乱收费。

    我国绝大多数准公共产品都与政府职能部门密切相关，这主要表现为政府职能部门在规划、审批、设计、筹资、经营管理等全方面的介入。有的准公共产品甚至是由政府的职能部门提供的，如城市煤气、道路、桥梁、市政、供水、环卫、卫生、档案、统计和专利等等。因此，在目前的管理体制下，准公共产品部门容易出现经济垄断和行政垄断并存的现象。准公共产品的双重垄断性，对价格形成造成以下影响：（1）消费者几乎没有讨价还价的余地，只能是价格的接受者。同时，由于信息不对称，公众也很难了解实 （2）准公共产品价格形成缺乏规范化。一方面由于缺乏竞争，难以形成市场价格，另一方面价格的审核、审批机关与执行价格的职能部门有着千丝万缕的联系，甚至在某些地方，负责管理职能部门和价格部门的最终领导是一个人。因此，在现行的体制下不可能形成合理的价格。（3）准公共产品的双重垄断导致乱收费。一种是“权力介入型乱收费”，指通过行政手段强制性地乱收费，产生于行政性垄断；另一种是“市场泛化型乱收费”，指准公共产品部门无规则地拓宽市场化的领域，不该市场化的环节市场化，从而提高价格，牟取暴利（王艳萍，2000）。

    如何改变我国准公共产品价格不合理的现状？为便于进行对策分析，这一部分先从理论上分析准公共产品价格形成的基本原则、价格形成机制和定价方法的选择。

    (一)   准公共产品价格形成的基本原则

    1、  受益原则

    既然这类准公共产品的受益者不是全体社会成员，而是某类社会群体或社会成员，因而其费用支出不应由全社会负担，而是由受益者负担。在准公共产品价格形成上运用受益原则应注意两大要点：一是收费项目的确定与当事人受益面直接相关，不能“为定价而定价，为收费而收费”。二是收费的最高限度不能超过受益量，受益者的负担量要与他们的受益量对称。

    2、  效率与公平的统一

    根据谁受益谁付费的原则确定准公共产品的价格，实质是反映准公共产品具有“私人性”的一面，并体现市场机制运行的效率。由于准公共产品存在不同程度的外部效应。这些外部效应并不与个人需要相对应，而是体现了社会公共需要，且这部分效应有难以用货币来计量。所以，根据受益原则确定的准公共产品价格，并不能全面地反映实际的受益程度，导致受益与负担的脱节。因此，在准公共产品价格形成中，应根据准公共产品存在的不同性质、不同程度的外部效应，辅之于税收或补贴的办法，从而实现效率与公平的统一。准公共产品价格形成如只考虑效率，不考虑公平，不考虑社会效益，有失准公共产品的公益性特点。

    3、补偿成本原则

    合理的准公共产品价格形成必须贯彻补偿成本的原则，因为在一般情况下，成本是产品价格形成的最低界限。如准公共产品价格高于成本，等同于向受益人收税，加重了其额外负担，违背准公共产品的公益性特征。如准公共产品价格低于成本，一方面政府必须提供较多的财政补贴，加重财政负担，另一方面必然影响准公共产品提供的数量和质量。那么，贯彻补偿成本原则，是以平均成本为标准还是以边际成本为标准？这要根据不同的准公共产品的类型来选择。我在下面还要详细分析。

    4、考虑消费者的消费需求和付费意愿

    准公共产品的价格形成也要考虑准公共产品的价格对消费者的消费需求和付费意愿的影响。如果某项准公共产品的价格导致消费过度，表明这项准公共产品的价格大大低于消费者的消费意愿，应给予适当提高；反之，如果某项准公共产品的价格导致消费不足，表明这项准公共产品的价格大大高于消费者的消费意愿和承受能力，应给予适当降低。总之，准公共产品的价格也要适当反映准公共产品的供求关系。

    为体现上述准公共产品价格形成的基本原则，应根据准公共产品的不同类型，选择合理的价格形成机制和定价方法。

    （二）选择价格形成机制

    1、界定准公共产品政府提供的范围－政府定价

    鉴于准公共产品的公共性，由政府提供部分准公共产品是必要的。政府提供的优点是，政府可以根据社会和公众的需要，对准公共产品资源进行合理的配置。然而,政府的能力是有限的，政府不可能也无必要提供所有的准公共产品。同时，准公共产品的政府提供，因缺乏价格机制的约束，也失去了资源配置的竞争激励机制，且决策者的任何决策失误，都将造成资源的极大浪费。因此，应科学、合理地界定准公共产品政府提供的范围。根据曾国安（2000）的研究，政府应提供符合以下条件的准公共产品：（1）公共性程度高的准公共产品；（2）不宜或不应由非政府力量供应的准公共产品；（3）非政府力量不愿意或无力提供且外部性大的准公共产品；（4）非政府力量没有能力提供，和虽有能力提供，但非竞争性程度高的准公共产品。在符合上述条件的准公共产品中，政府实际能够提供哪些，则还要受政府能力的限制。对于由政府提供的准公共产品，定价主体是政府，实行政府定价。

    2、市场形成,企业定价，政府监管

    由于准公共产品还具有私人产品的特征，也可考虑实行市场提供，利用市场机制来引导资源的配置,特别是其中“私人性”程度较强的准公共产品。这种方式为准公共产品确立了优胜劣汰的竞争激励机制，能促进资源的有效配置。同时，准公共产品的市场提供还可以制约个人对准公共产品的过度消费。但是,市场配置机制存在着其自身无法克服的局限性。市场机制以各市场主体自身的局部利益为决策依据,往往不考虑国家宏观目标和社会整体利益。同时,市场提供下的较高价格排斥了一部分消费者,既减少了个人需要的满足程度,也降低了社会公共需要的满足程度,造成社会福利损失。特别是外部效应较大的准公共产品,市场提供引起的福利损失将会更大。鉴于准公共产品的公共性要求其提供方式必须考虑到社会公众的整体利益，因此，虽然是市场提供，但是需要政府履行其促进竞争、解决外部经济效应等职能。这种机制可称为准市场机制（许光建，1999），或混合提供（王序坤，1999）。与此相对应，在价格形成机制上是企业定价，政府监管。

    （三）针对不同的准公共产品类型，选择不同的定价方法

    1、俱乐部产品(Club Goods)

    俱乐部产品的共同特点是有排他性无竞争性，但随着消费者人数的增加会出现拥挤现象，即边际拥挤成本不为零。对于俱乐部产品而言，最重要的是以合理的准入性收费确定合理的规模，然后俱乐部成员共同承担费用，共同享受利益。我们以桥梁为例，说明俱乐部产品的价格形成过程。

图1说明的是一座拥挤的桥梁的需求状况，DD、MR、MC_P分别为需求曲线、厂商的边际收益曲线和边际生产成本曲线，Q_Y为拥挤线，Q_C为通过能力线。图1显示拥挤线与需求线相交，表明在一定的价格下，可能产生拥挤现象。当拥挤现象产生时，厂商的边际生产成本仍然为零，但由消费者承担的拥挤成本却增加了（边际拥挤成本线为MC_C）。此时如果仍然免费供应，就会出现过度消费。从图1可看出，价格为零的通过量将达到Q₁，此时因过度消费带来的社会福利的净损失为三边形EQ₁B的面积。避免过度消费的一个行之有效的办法是收费，可按照边际拥挤成本确定其价格水平，即均衡价格P*和均衡通过量Q*应由边际拥挤成本线MC_C和需求曲线的交点E所决定。不过，边际拥挤成本线MC_C是难以事先测算的，在实际定价实践中一般实行试错法，以保证不出现过度拥挤为准。

 

  2、自然垄断产品或公用事业产品(Public Utilities)

自然垄断产品或公用事业产品的垄断性是市场选择的结果，因为由一个供给者提供该产品成本最低。如果允许自然垄断企业完全按照市场规则行事，它们必然凭借其垄断地位向消费者索取垄断价格。图2说明的是自然垄断产品的价格形成过程。AC为自然垄断厂商的平均成本，MC为边际成本，DD为需求曲线。从全社会资源最佳配置的角度看，应按照边际成本定价，最优价格和最优产出分别为OP₀和OQ₀。不过此时价格低于平均成本，自然垄断厂商会发生亏损。从自然垄断厂商的角度看，它为了追求利润最大化，会按照边际收益(MR)等于边际成本(MC)的原则，将产量和价格分别定为OQ₁和OP₁，自然垄断厂商将获得面积P₁P₃BA的垄断利润，而全社会将遭受面积AEF的福利损失。因此，自然垄断行业的政府规制是不可避免的。

    图2：自然垄断产品的价格形成

    从上面的分析可看出，俱乐部产品、自然垄断产品价格形成的特点是不一样的，因此，我们应根据不同的准公共产品属于哪种类型，选择不同的定价方式。由于某些俱乐部产品、自然垄断产品还具有某种程度的外部性，在实际定价决策中，对于一部分外部性较强的产品，还可以辅之于税收、补贴等手段来调节。

    为扭转我国准公共产品价格形成不合理的状况，我们应根据上述准公共产品价格形成的基本原则，选择合理的价格形成机制和定价方法，在准公共产品价格领域进行相应的改革。具体的措施包括以下几个方面：

    1、针对不同的准公共产品类型，科学确定政府供应准公共产品的范围，并进行合理的定价。

由于我国政府提供的准公共产品范围过大，应根据我国政府的能力，区分不同的准公共产品的类型，合理地界定在现有的条件下，由政府提供的准公共产品的品种，从而逐步缩小政府提供的准公共产品的范围。可采取以下几项措施：（1）将现有的各级政府的特定服务职能分离出去，由独立的中介服务机构或非营利组织承担，实行企业化经营；（2）改革准公共产品长期以来单一国家投资的状况，可向民营资金、外资等投资主体开放，从而从根本上改变准公共产品领域投资不足、供给不足的局面。（3）政府提供的准公共产品，也要进行科学、合理地定价。为缓和准公共产品供求矛盾，保障社会福利最大化，应该按照有偿使用原则，提高自来水价格，电价，煤气价格和公交价格等准公共产品的价格，使生产经营企业能够基本上做到收支平衡乃至于略有盈利。同时，改革补贴方式，应将具有全民补贴性质的对企业的补贴，改为直接对社会上的贫困者进行倾斜性补贴。对于一些确需保持以低于成本的价格水平经营的行业（如大众公共交通），政府在继续给予补贴的同时，应严格区分经营性亏损与政策性亏损，政府财政只对其中的政策性亏损进行补贴。

    2、打破经济和行政性垄断，培育合理的准市场机制

    可供选择的方法有：（1）对一部分私人性强的准公共产品，可实行市场化经营，市场形成价格，但政府价格管理部门要进行适当的管制。（2）对经营公用事业的国有垄断性企业，实行自然垄断业务和非自然垄断业务分离，区别对待其中的网络经营和非网络经营。对其中的自然垄断业务，可实行政府定价或政府管制价格；同时，对自然垄断行业中的非自然垄断业务，在价格形成中引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成。

    3、普及和完善价格听证会制度，逐步实现价格审定的民主化

    准公共产品的外部性、公益性很强，其价格变动与人民生活水平息息相关，因此要以法律形式规定价格审定程序。在信息透明和公开的基础上，要完善和普及现有的价格听证会制度，以提高决策的民主性。

    4、科学地规范价格（收费）和税收的适用范围

    鉴于目前准公共产品领域价外加价或价外收费, 重复收费,乱收费现象，要根据不同的准公共产品的特点，从制度上科学地规范价格（收费）和税收的适用范围。对一部分无直接受益对象的费用的征收，即排他性差的准公共产品，如教育事业附加费，可进行费改税（刘树杰，1999），对一部分有直接受益对象，即有排他性的准公共产品，坚持实行收费定价，并取消价外加价，将各种基金或收费并入价格中。

    综上所述，准公共产品定价不仅仅是一个价格问题，而是涉及政府规制体制、公用事业管理体制和公共财政体制等方方面面，我们必须把它们看作一个系统工程进行通盘的考虑，只有这样，才能全面、彻底地解决这一问题。

 

参考文献:

1.         Coase,R. “The Lighthouse in Economics”, Journal of Law and Economics 17, p. 357-376 (1974).

2.         Hardin, G. (1968), “The Tragedy of the Commons”, Science 161 (December 1968)

3.         刘树杰（1999），“政府收费研究”，《宏观经济研究》1999.7。

4.         许光建（1999），《现代市场价格学》，中国物价出版社1999。

5.         伍世安（1997），《中国收费研究》，中国财政经济出版社1997。

6.         马海涛，叶康涛（1999），“论我国公共收费制度的重构”，《财经问题研究》，1999年第8期。

7.         王序坤（1999），“准公共产品提供方式选择的依据”，《山东财政学院学报》1999年第6期。

8.         王艳萍 （2000），“浅析准公共产品的定价问题”，《河南社会科学》2000年第4期。

9.         曾国安（2000），“试论政府供应公共物品的范围”，《武汉市经济管理干部学院学报》2002.6

 

(作者系: 中国人民大学公共管理学院副教授,德国埃森大学经济学博士)

 

作者通讯地址：

 

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北京海淀区中国人民大学公共管理学院国民经济管理系

黄燕芬 教授

 

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