经济安全是一个全方位、多维度的概念，其具体的内容涉及到一个地区、一个国家甚至国际范围内的方方面面。从宏观层面看，经济安全涉及到部门协调以及区域协调和国家协调；从微观层面看，经济安全涉及到各类制度的制定和实施措施及其测度——测度的依据和结果当然是是否获得了经济的安全，或者说是实现了安全的经济。

    本文探讨制度供给对于制度性经济安全的影响及其防范。这一“制度”的空间界定在一国之内，并更多地以中国为例，当然，这并不影响在分析中使用超出这一限定的其他有益材料。

 

一、            经济安全预警的制度因素

 

对于经济安全，实证的研究已经非常多了。尽管在不同的时期，关于经济安全的指标并不一致。这在很大程度上缘于人们对经济增长和发展内在机制理解的进步，也涉及到经济运行内在要素弹性的变化。有学者对国家经济安全的主要评估指标进行了概括：

上述的指标涵盖了几乎所有的宏观经济指标，并且通过这些指标可以大体估计一个国家当前的经济安全状况。但是，一个显而易见的问题是，当上述指标在不同情况下进行组合的时候，如果综合评价经济安全状况就成为一个复杂的甚至是难以估计权重而无解的方程式。尤其是当经济安全问题不是孤立地存在的时候，各种突发事件（政治、军事、恐怖主义行为、民族冲突、天灾人祸等等），都是经济指标所无法度量的。这就使得在复杂多样性的全球化背景下，经济安全的微观测度带有相当大的局限性。从当前国际经济的发展来看，由于各国经济的相互依存越来越强，经济的和非经济的不稳定因素日益增加的情况下，单纯的安全指标测度的局限性就更加明显。“9·11”事件以及预后的潜在影响就是一个有力的证据。或者说，在经济全球化和区域经济一体化的交互行进中，不确定性成为各项经济安全指标背离经济实践的重要影响因素。

事实上，在一定意义上说，的确可以把经济“看作是一个控制系统”[②]一种流行的理论认为，把控制理论模型应用于经济决策，认为控制器的结构是给定的，问题是寻求控制变量的值（时间－路径），使得经济系统的功能按照某种判定准则是可以接受的（最常见的是，稳定和最优）。这也是上述指标体系的理论基础。另一种则是试图建立描述和解释经济机制的理论，这主要涉及到改革或经济转轨中的一些问题，也就是通过“控制过程”来改变“实际过程”。关于这个问题的详细论述，可以参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中关于“经济活动的控制与协调（Control and Coordination of Economic Activity）”辞条中的有关论述和相关文献。

本文关注的也就是第二种意义上的经济控制或与之相联系的经济安全。这不仅是因为中国处于经济的转轨时期，而且从世界范围内来说，无论是发达国家还是发展中国家都面临着如何在发展中进行经济控制、协调以保持经济安全的问题。

经济运行的“实际过程”在一定的时期是既定的，并且带有连续性或惯性。复杂要素组成的经济巨系统，使得这一经济运行惯性有些时候是如此强大。但是，作为经济的“控制过程”一方面是技术性的，另一方面则是制度性的。也就是说，制度建设决定着控制过程的有效性。

回顾中国的改革过程，我们会发现，在1956～1978年的第一阶段改革过程中，基本是在单一所有制框架内进行的，改革的主旨和措施是：增强公有制的地位和尽可能地在既定的制度框架内实现企业自主权，即改革局限在体制内，通过调整中央和地方的关系，改变企业的行政隶属来促进效率。或者说是在单一所有制基础上实现低效率到高效率的改进，以期达到合理的管理跨度，实现经济的活力，这一目标如果没有“文革”的冲击是完全可以实现的[③]。从1978年底开始的第二阶段改革，则主要是通过放权让利，实行承包和租赁经营，充分发挥企业自身的尤其是个人的能动性，放松所有制界限，容许私人经济的存在，进行所谓“体制外”的改革，以期通过经济实践的变化来促进经济体制的变革。自1992年开始的改革第三阶段，则以建立社会主义市场经济体制为目标模式，进一步培育微观经济主体和建立宏观调控体系，通过产权制度改革和企业的公司化改造，打造现代市场经济。三阶段的改革各有侧重，其结果也不一样。但是其共同点是，通过制度创新来实现对经济运行的推动。因此，对于中国以及相关的转轨经济国家来说，制度因素成为经济发展以及经济运行的主导力量。经济安全如果不从制度因素去考察，纯粹技术性的数量指标是难以对转轨经济的特殊性进行描述的。

事实也是如此，无论是中国的“双轨制”改革路径，还是苏东国家的“休克疗法”，“转型路线可能像对意外事件和压力的即兴反应一样，是一种不确定条件下有意识的前瞻选择……不同国家初始状态和政治约束的不同起着重要作用。”[④]热若尔·罗兰指出：“在所有国家，企业重组通常发生在转型的较晚阶段，从来没有发生在转型的开始，并且总是渐进的：亏损企业从未在一次打击下关闭；冗员的处理是逐步完成的。”[⑤]这个总结应该是公允和符合实际情况的。我国在1984年开始股份制试点，但是直到1992年党的十四大提出改革的目标是建立社会主义市场经济体制之后，股份制的改造才真正起步，而在十五大以后才大规模展开。

毫无疑问的是，无论是计划体制还是市场体制，都是制度的变化。如果没有“建立社会主义市场经济体制”的制度目标，资源配置的方式以及公司治理结构也就不可能是今天这个样子。

所以，讨论经济安全问题，必须重视制度因素。或者说，制度变迁的顺序及其制度供给问题，是讨论经济安全具体细节的前提。

 

二、            制度供给对经济安全的影响

 

由于体制转型产生了制度需求，而制度需求的演进则与转型的阶段相关。对于转型国家的制度供给问题，应该源于科尔内的《短缺经济学》。科尔内认为：“在资源约束型体制下，短缺不是取决于供给方面，而是取决于需求方面。如果需求总是表现为趋向无穷大，供给可以是任意规模的。如果企业预算并不足够硬，并且如果又没有经济的力量约束的话，就会又这种情况产生。”[⑥]而胡汝银的观点是，“短缺的最终原因不是存在于需求方面，而是存在于供给方面，存在于生产过程之中。……短缺的形成完全可能不是由于作为投入的资源存量不足（即资源约束），或一般的需求速度，而是由于变换（生产）效率过低。”[⑦]显然，二者的观点是截然相反的。短缺，总的来说是社会总需求超过了社会总供给的现象。社会总需求跟随社会总供给的发展而逐步超过社会总供给的承受能力，所以胡汝银才认为生产效率低下是短缺的原因。但是无论如何，社会总供给对于社会总需求来说是一个约束力量，社会总需求不能超过社会总供给的能力，社会总供给则可以在社会总需求的推动下不断得到提高。经验告诉我们，经济体制中的制度供给常态是：有效供给不足。这个经验结论对于描述制度与经济安全的关系问题十分重要。

制度变迁是制度的替代、转换和交易过程，“需求－供给”框架下的新制度经济学研究制度变迁的各种影响因素。而在制度变迁过程中，组织的作用是异常巨大的。这种组织包括了政治组织、经济组织、企业组织以及中介组织等等。诺思教授在《西方世界的兴起》中曾这样论述：“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”[⑧]诺思教授认为，国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增长、衰退和停滞的产权结构的效率负责，因为“国家提供的基本服务是博弈的基本规则。”[⑨]所以，一个国家经济安全的内在因素，首先是一个国家政府组织有效率，其次是国家政府对于规则的制定，亦即制度的具体化——法律、法规以及经济规章的制定与实施。

对于中国这样的转轨经济国家，在制度变迁中的交易成本是无法用数字来确切地测算和衡量的。改革之初的价格“双轨制”导致的经济混乱以及在残缺市场状态下导致的市场疲软仍然让人们不寒而栗；未完成股份制改造而率先进行的带有企业债券性质的股票上市，曾经导致00001号股票（深发展）以令人不可想象的速度升值；新的约束机制尚未建立的情况下（实施上基本上没有约束），国有企业改革过程中的国有资产流失达到了惊人的地步；东西部发展的畸轻畸重，使得一个国家内呈现出发达和欠发达两种极端的经济后果；高速GDP增长背后的生态危机以及由此导致的公民身体素质的下降和破坏；法律体系不断完善过程中的司法腐败问题……这些问题用经济指标是无法测量的。其基本的根源即在于制度因素没有被足够地加以重视，或者说是“重指标，轻制度”，“重制度，轻实施”，“重实施，轻规范”，“重规范，轻调整”。“一俊遮百丑”的局面如果不从制度本身进行反思，上述的轮回及其交易成本的不断增大甚至导致社会危机不是没有可能的。

所以，制度因素对经济安全的影响，大体可以归纳为：

第一，制度体系的建设需要带有超前性，并且要进行随时的调整。一般而言，制度的调整需要谨慎，但是对于经济转型期的剧烈变化以及考虑到制度惯性的因素，随时的调整都有可能慢于经济发展的实际过程。不赋予制度体系建设的超前性，制度永远落后于经济实践，将使制度供给不足问题不断出现，经济发展就始终处于无序状态，各种经济矛盾就有可能激化。

第二，要提高制度的稳定性，这一稳定性是指得根本制度的稳定性，而非具体制度规范的适时调整。我国的基本经济制度是社会主义经济，在《宪法》中要强力规范，对于具体经济管理方面的制度，则按照市场经济要求进行设计和制定。比如学术界前一时期沸沸扬扬的将“私有财产神圣不可侵犯”条款入宪的问题，就是一个伪命题。即使是在西方资本主义国家的宪法中，也并不是都列有此条。因为，该命题的一个推论是：私有财产神圣不可侵犯，是否公有财产就可以侵犯。在一个法制健全的国家，保护财产（无论是私人的还是国家的）都是国家的基本行为，这是国家提供的公共物品之一，是无须讨论和论证的。所以，我国的制度建设需要在社会主义经济的既定框架内进行，而具体层面的制度建设则以市场化为方向。

第三，缺位的制度建设比制度供给不足的危害更大。制度供给不足往往是制度在执行层面的问题，或者是制度制定的模糊之处。而制度供给缺位则使得经济运行无章可循，经济秩序必然混乱。以证券市场为例，早期证券市场的运行中，各种资金利用政策信息的不对称获得了高额的收益，就是由于各种证券行业规章不健全的结果[⑩]。

第四，制度供给不足还表现在国内制度的国际协调问题。尽管在加入WTO之后，国内的许多规章进行了调整、废止和新立，但是与国际经济发展的现实比较，还有很大差距，这就不仅需要有独立业务的经济制度，比如有关国际贸易等方面的具体规章，还需要制定一个带有国际经济关系调整方面的总规章，类似于《宪法》的《国际经济协调法》。否则在国际经济交往中，往往从部门利益出发而忽视了整体国家利益，进而影响国家经济安全。

 

三、            制度形成机制是制度供给完善的基础

 

制度不是凭空产生的，其制定或形成机理大体有三个：一是借鉴先进市场经济国家的经验，进行符合国情的改造；二是根据国家的特殊经济状况进行总结制定；三是根据国家经济中长期的发展预测，进行前瞻性设计。

胡鞍钢先生认为国家基本制度建设的五大目标是：国家安全与领土完整；经济发展和经济稳定；社会公正与人类安全；政治清明与社会稳定；生态平衡与环境保护。同时，胡鞍钢先生还借助王绍光教授的研究成果，认同王绍光教授的“制度建设的八个机制”：强制机制；汲取能力；共识机制；监管机制；协调机制；表达机制；整合机制；再分配机制[⑪]。从理论上说，N个机制是没有问题的，问题的关键是如何解决各种“机制”之间的协调和有效，从而实现社会福利的最大化，并且保证国家利益的最大化。

在中国，制度建设的难点并不是缺乏制度，而是制度形成的机制存在问题。我们都知道，理论和实践是有差距的，如何弥补理论和实践的差距，是制度建设的关键桥梁。

从新中国成立到现在，我国的制度建设不可谓不快，法律、法规不可谓不多。然而，为什么其有效性总是存在重大的问题。以新刑法为例，在1997年新刑法颁布之前，许多的死刑犯按照新刑法是“制度性死亡”，这也许是制度缺陷的基本状况，新刑法颁布后排除了这种状况，应该是一种进步，这毋庸讳言。那么，在今后，类似的制度性缺陷的减少就成为制度形成机制过程中要讨论的关键问题。或如马克思所说：“理论在一个国家实现的程度，总是决定于理论满足这个国家的需要的程度”[⑫]。

在西方，理论和实践一方面是截然分开的。所谓的截然分开，是理论研究提供的是政策制定所可能采用的各种工具，政策并不完全以理论为唯一的制定根据。另一方面，理论研究和政策制定又是相互关联的，因为理论和政策各自代表了不同的利益集团和分化的社会意识。所以，在西方，理论和政策之间有一个中介机构：思想库——以及相关的理论转换机构，使得带有理想化和浪漫色彩的理论能够和现实很好地结合。在此基础上，制定符合现实的政策。这种机制恰恰是中国所缺乏的，因为在中国，理论研究存在着直接政策化的后果——理论的提出者就是政策的制定者，所以，“学政不分”是当前中国制度建设的一大障碍。

所以，当前中国讨论经济安全问题，一方面需要对于国际因素进行重视，另一方面则应加强对于国内因素的重视。因为从国家经济安全的路径看，随着全球化的进一步展开，经济安全中的国际因素将从一个外生变量转化为内生变量，对经济安全国内因素的忽视，将成为经济风险的开始。

曹鉴燎博士提出了我国国家经济安全面临的风险日趋增大，主要包括金融风险、发展模式暗含着风险、人口及就业风险、市场风险凸显、产业风险难以化解以及国际竞争力风险。他认为：“我们国家虽然正在向市场经济体制转型，但整个体制，包括经济体制、政治体制的‘国内制度’依然环扣在传统体制的逻辑链条上，原本解决的问题还没有完全解决，有的问题还有恶化的迹象。”[⑬]在这种情况下，尽快弥补我们的制度缺陷和漏洞，就成为从根本上化解和预防经济风险的迫切工作。

解决制度供给不足这一长期困扰我国经济发展的问题，需要在理论和实践两个层面进行，形成有效的制度供给形成机制。

理论界需要做的是，加快理论创新的速度，站在时代的高度进行理论研究。长期以来，理论界的许多争论实际上是停留在比较低的层面，可以说是处于盲目争论的状态。对于姓“资”姓“社”的争论，对于姓“公”姓“私”的争论等等，口水仗不断，但是理论认识上的推进迟缓，许多问题至今没有得到解决。基本理论问题的困惑导致理论和实践两张皮。比如所有制问题，我国是社会主义国家，社会主义国家要实行公有制，这似乎是一个非常标准化的表述。但是，我国的社会主义处于何种状态，我们的公有制是哪一种公有制，却并不清楚。尽管有“我国处于社会主义初级阶段”的表述，尽管有“以公有制为主体多种所有制并存”的表述，这些表述都有很强烈的模糊性。事实上，马克思是从人类生产方式的变迁来探讨社会制度变迁的，所有制依赖于生产力的发展，生产方式的变化决定着所有制的形态和结构。从我国当前情况看，不能说公有制是最优的，所有制的单调性是违背历史、理论和逻辑的。而不将这些基本理论问题分析透彻，就不可能进行科学合理的制度设计，也就必然发生制度的缺位以及制度的冲突，导致制度性的经济不安全[⑭]。

从实践的角度看，制度供给形成机制的最大问题是政出多门，即多重委托人问题，其明显的后果就是“政出多门”和制度冲突。制度的形成是由众多的具有不同权力和政策工具的政府机构来完成的，由于政府带有自然垄断性质，所以不同层次的政府部门之间的制度协调就成为另一个迫切需要解决的问题。一般来说，政府进行制度设计是为了规避市场运行中导致的额外成本。但是，在进行制度设计的过程中，由于政府组织的层次性，导致了各级政府之间存在的委托关系有可能变形，于是反而增加了新的成本。这一方面需要我们加强对政府组织规制理论的研究，以增强对于不同制度设计进行比较的科学性；另一方面则有赖于如何尽可能地克服信息不对称，以增强制度供给的有效性。

总之，对于经济安全问题，制度性风险是最大的风险。我们必须根据实践提出的需求，最大限度地克服制度性风险，实现制度性经济安全。

本文的最终目的是希望在对于具体经济指标体系的经济安全重视的同时，加强对制度性经济安全的研究，从而给予我国经济增长与发展以良好的制度保障。这就如同北京的交通状况一样：公路的公里数和等级在不断提高，但是公路永远赶不上汽车增加的速度，那么为了解决交通拥堵的办法是进一步修路，还是限制汽车的保有量呢？恐怕都不行。最好的办法恐怕是提高道路交通的管理水平，而道路交通管理水平的提高，恰恰是充足的和有效的制度供给进行保障的。

 

主要参考文献：

1胡鞍钢、王绍光、周建明主编：《第二次转型：国家制度建设》，清华大学出版社，2003年7月第1版。

2曹鉴燎：《制度冲突与国家经济安全》，经济科学出版社，2002年10月第1版。

3张昕竹、让·拉丰、安·易斯塔什：《网络产业：规制与竞争理论》，社会科学文献出版社，2000年10月第1版。

4[比]热若尔·罗兰：《转型与经济学》，北京大学出版社，2002年5月第1版。

5周建明：《有效供给不足——对传统公有制经济体制的考察》，上海社会科学院出版社，1992年10月第1版。

6王瑛：《经济安全——中国面临的挑战》，山西经济出版社，2004年5月第1版。

7程虹：《制度变迁的周期——一个一般理论及其对中国改革的研究》，人民出版社，2000年11月第1版。

8[美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年12月新1版。

9史忠良主编：《经济全球化与中国经济安全》，经济管理出版社，2003年12月第1版。

10吴敬琏主编：《比较》第9辑，中信出版社，2003年11月第1版。

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