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“十一五”期间金融体制的改革
作者:周小川    发布:2005-11-24    阅读:1717次   
    党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《建议》)对加快金融体制改革提出了明确要求和具体目标。金融体制改革是建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。“十一五”期间,根据我国改革开放的新形势,加快金融体制改革,对于促进金融业稳定健康发展,充分发挥金融对国民经济发展的支持作用具有重要意义。
  “十一五”期间金融体制改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻和落实科学发展观。加强和改善金融宏观调控,充分发挥市场机制作用。加快金融体制改革,完善金融机构的公司治理结构,提高金融企业的资产质量、盈利能力和服务水平。推动多层次金融市场发展,提高直接融资比重。提高金融监管水平,建立防范和化解金融风险的长效机制。改善金融生态环境,加强诚信建设,维护金融稳定。全面提高金融业对外开放水平,提升我国金融业竞争力。
  一、加快金融企业改革,完善公司治理结构
  (一)推进国有商业银行的股份制改造
  目前,国有商业银行的股份制改革已取得阶段性成果。国有商业银行下一阶段的改革任务是,引进外部战略投资者,进一步规范公司治理,建立起有效的绩效激励、风险控制和资本约束机制,将国有商业银行转变成自主承担风险的具有生机和活力的市场参与主体;推动符合条件的国有商业银行在境内外资本市场上市,发挥股票市场对国有商业银行经营管理绩效的评价作用,强化出资人对国有商业银行管理层的约束,促进国有商业银行健全经营机制。
  (二)深化政策性银行改革
  目前,我国政策性银行的发展进入一个新阶段,为适应新形势,传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构。为达到这一目标,一是建立现代企业制度,实现各政策性银行自身可持续发展。二是一行一策,针对各行的不同情况,分别制定改革方案,有目的、有步骤、分阶段实施。三是建立开发性金融机构管理模式,实行国家指定项目和自主经营的开发性项目分账管理、专项核算。
  (三)完善证券经营机构规范运作的基本制度
  要尽快建立和完善证券市场的基本制度,加速融资、交易、并购以及产品开发等方面的市场化改革。要推动证券公司重新定位,回归投资中介服务的基本功能,完善以净资本为核心的证券公司风险控制和考核机制,完善客户交易结算资金存管制度。支持优质证券公司创新,探索包括集团化建设、证券控股公司及合伙人制在内的各种组织形式,以形成规模适当、经营特色各异的证券公司。积极推进符合条件的证券公司上市。
  (四)建立现代保险企业制度
  建立综合性保险集团、专业性保险公司和保险中介机构并存的多元化保险机构体系。继续深化巩固国有保险公司股份制改革成果,支持集团或控股公司根据市场定位和业务发展需要,通过产险、寿险、资产管理等多元化业务,整合内部资源。允许保险公司依法兼并、收购,实现股权有序流转。支持符合条件的保险公司在境内外上市。
  (五)全面推进农村金融改革
  适应农村经济发展的需要,进一步完善农村金融服务体系。深化农村信用社改革,真正建立起产权清晰、财务健康、监管到位、有可持续发展能力、主要为农村服务的金融企业。继续完善和发展农村政策性金融,探索农村政策性金融与商业性金融共同支持农村经济发展的有效模式。发展农业保险、大宗农产品期货市场,分散农村信贷风险。积极探索包括小额信贷组织在内的新型农村金融组织形式,开发新的农村金融产品。规范和引导民间借贷,在控制风险的基础上,发挥其活跃民间经济活动的积极作用。
  (六)稳步发展多种所有制的中小金融企业
  进一步完善股份制商业银行的运行机制,稳步推进中小金融企业改革和重组改造。在加强监管的前提下,允许社会资本和外资参股现有中资金融机构,鼓励社会资本和外资参与中小金融机构的重组改造。在有利于化解金融风险的情况下,适当放宽社会资本和外资入股金融机构的比例。
  (七)完善金融机构的公司治理结构,加强内控机制建设
  “十一五”期间,要推动金融机构完善公司治理结构,加强内控机制建设,提高金融企业的资产质量、盈利能力和服务水平。金融机构要建立健全股东大会、董事会、监事会和经理班子治理架构,使决策、监督、执行分工明确、相互制约、相互监督。要加强对高级管理人员乃至普通员工的约束,建立相应的正向激励机制。要在完善公司治理结构的基础上,加强内部控制,加强内部授权授信管理,充分发挥内部审计、内部合规性检查的作用,同时合理发挥外部审计的作用。
  金融机构要进一步强化审慎经营理念,采用国际通行的审慎会计制度、风险拨备制度和损失核销制度,不断提高金融资产质量、降低不良资产比率,提高金融机构经营的稳健性。要面向市场,树立以客户为中心的经营意识,提高综合服务水平和盈利能力。
  二、稳步推进金融业综合经营试点,鼓励金融创新
  金融业综合经营是指银行业、证券业和保险业跨业经营的金融制度,具有节约交易成本、分散金融风险和获得协同效应等优势。由于金融业的国际竞争日益激烈,金融创新层出不穷,金融综合经营的优势不断显现出来,金融业综合经营逐渐成为当今世界金融发展的趋势。
  事实上,我国已在不同金融业之间,甚至在金融业与产业之间出现了不同程度、不同形式的综合经营组织和交易行为。稳步试点、综合经营是提高我国金融业竞争力的必然选择。
  推进金融业综合经营有多种形式,我国有必要在有效实施金融监管的前提下,主要通过金融控股公司和其他适合我国国情的综合经营组织形式,发展综合类金融业务,提高我国金融企业的经营能力和竞争实力。
  鼓励金融业在制度、机构、产品方面加大创新力度,通过设立正面清单和负面清单的方法,将防范金融风险和鼓励金融创新有机结合,通过金融创新调整金融机构资产负债结构。
  三、建立多层次金融市场体系,完善市场功能
  (一)积极发展股票、债券等资本市场,稳步发展货币市场、保险市场和期货市场
  高效完善的金融市场是一个多层次市场体系,能满足不同主体投融资需求。“十一五”期间,要大力发展包括资本市场、货币市场、保险市场、外汇市场、期货市场、金融衍生产品市场在内的多层次金融市场体系,加强金融市场的基础性制度建设,完善市场功能,促进不同层次市场协调发展,发挥金融市场体系的整体功能,提高金融市场体系的运行效率。
  协调发展各个层次的金融市场。一是积极发展股票市场,创新交易方式,推进中小企业板制度创新,分步建设创业板市场,完善券商代办股份转让系统,积极稳妥地解决股权分置问题。二是加快债券市场产品创新,大力发展公司债券,不断拓展债券市场功能。三是不断完善货币市场功能,增加货币市场参与主体和交易品种。四是不断完善保险市场,支持专业性保险公司发展,培育多元化再保险市场,规范发展保险中介市场,拓展网上保险、远程理赔等新的服务方式。五是逐步推出为生产者和消费者提供价格发现和套期保值功能的大宗商品期货品种,重点发展农产品和战略性资源商品等期货品种系列。六是进一步开拓外汇市场,增加外汇市场参与主体、交易模式和交易品种。七是推动金融衍生产品市场发展,推动期货、期权、利率远期、外汇远期、掉期等衍生产品交易市场的发展,为金融市场参与者提供避险保值工具。
  (二)加强基础性制度建设,健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统
  完善的制度是金融市场正常发展的保障。要不断完善金融市场发行、交易和清算规则,以制度保护市场参与者的正当利益,对破坏市场规则的行为给予制裁,维护正常的市场秩序。发挥征信、评级、会计、审计、法律、咨询等市场中介的作用,提高市场服务质量。加强和规范信息披露,提高金融市场透明度。鼓励市场创新,并不断推出适应市场创新的规则,以规范创新和巩固创新成果。
  登记、托管、交易和清算系统等金融基础设施,是金融交易正常进行和结清所必需的物理基础。一是建立和完善统一、高效、安全的支付清算系统。二是建立和完善统一的股票登记和托管系统、公司债券登记和托管系统、国债登记和托管系统以及担保物权登记系统。三是大力推广使用非现金支付工具,推动支付业务创新,进一步规范发展银行卡受理市场。四是要加强对登记、托管、交易和清算系统的监管。
  四、完善金融监管体制,防范和化解金融风险
  近几年来,经过加强监管和改进金融机构内部风险管理,我国的金融风险在一定程度上得到有效化解和控制,但目前金融风险水平仍然偏高。要进一步完善金融监管体制,加强金融监管协调,提高金融监管效率。
  要逐步推进以资本充足率为核心内容的监管方式,强化风险监管,建立对金融风险的及时校正机制,减少风险的积累。一是建立金融机构稳定的资本金补充机制和不良资产冲销机制。二是加强有效金融监管的制度性建设,健全金融企业内控机制,建立对违规者的追究机制,依法规范金融行为。三是加强对跨市场金融产品的风险监管,探讨对金融控股公司的有效监管制度,既要防止出现监管真空,又要减少重复监管。四是建立市场化的正向激励机制,比如,对于风险控制良好的金融企业给予较低存款准备金要求等激励措施。五是建立对金融风险的及时校正机制,根据金融机构问题的严重程度不同,采取不同的校正措施。如果金融机构问题的严重程度逐渐上升,则监管当局采取的校正措施会逐渐严厉;如果金融机构问题的严重程度逐渐下降,监管当局就会逐渐采取较为缓和的措施直至取消校正措施。及时校正机制的作用在于在金融机构的问题初步暴露时就督促其解决,防止风险进一步累积,促使有问题的金融机构转变成健全的金融机构。六是加强资本充足率约束,限制商业银行风险资产的过度扩张,不断提高我国金融监管水平,缩小与国际监管水平的差距。七是建立符合国际惯例的金融会计准则,增加信息透明度。
  五、规范金融机构市场退出机制,建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度
  目前我国金融机构市场退出机制不够规范,个别金融机构的行政式关闭给国家造成了巨大负担,而且由于缺少相应的存款保险、投资者保护等制度,有些资产质量低下、偿付能力严重不足的金融机构不能被及时淘汰。解决上述问题,必须建立能够坚决淘汰无竞争力或恶意经营金融机构的市场退出机制,防止金融机构出现过度风险扩张。一是建立风险预警机制。应当在加强日常监管和监管部门信息沟通的基础上,对金融机构进行准确的财务状况评级,及时发现风险和预测风险。二是建立危机救助机制和市场退出问责制,根据风险和危机的不同情况,制定明确的危机救助标准,并通过问责制度,严厉追究有过错的高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任。三是选择适合我国国情的金融机构市场退出模式,建立与《破产法》相衔接的、对有问题金融机构实施行政接管、重组、撤销、关闭清算的制度。
  要尽快建立存款保险制度,保障存款人权益。建立证券投资者保护基金,保护公众投资者权益。2004年12月,中国保监会发布了《保险保障基金管理办法》(2005年1月1日实施)。我国将根据需要不断完善这个制度。
  六、稳步推进利率市场化改革,完善有管理的浮动汇率制度,逐步实现人民币资本项目可兑换
  经过十年来的探索,我国利率市场化取得了很大进展。目前除银行存款利率上限和贷款利率下限外,基本取消了利率管制。利率改革的目标是建立健全由市场供求决定的利率形成机制,中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率,金融机构依据市场利率确定其资产负债价格体系。一是进一步推进贷款利率的市场化,逐步放开城乡信用社贷款利率浮动上限,简化贷款基准利率期限档次。二是引导金融机构提高贷款定价和风险管理能力。三是鼓励金融机构用好存款利率下浮政策,加强主动负债管理,逐步放开大额、长期存款利率。四是简化并逐步放开小额外币存款利率的上限管理,实现境内小额外币存款利率的市场化。
  2005年7月,我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。下一阶段,我国将根据市场发育状况和经济金融形势,不断完善有管理的浮动汇率制度,保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定,促进国际收支平衡,首先是商品与服务贸易收支基本平衡,维护宏观经济和金融市场的稳定。
  推进人民币资本项目基本可兑换是我国金融改革的一项重要内容。在有效防范风险的前提下,将有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制,逐步实现资本项目可兑换。逐步实现人民币资本项目可兑换,有利于鼓励国内企业扩大对外投资,实施“走出去”战略,有利于促进贸易和投资便利化,有利于扩大国内资本市场的对外开放,有利于改善外债管理,有利于提升人民币的国际地位。
  逐步实现人民币资本项目可兑换的主要内容包括,一是进一步放宽境内机构对外直接投资限制,支持企业“走出去”。二是探索利用外资新方式,逐步放宽对合格境外机构投资者投资于境内的限制。三是放松境外机构和企业在境内资本市场上的融资限制,优化国内资本市场结构,允许合格的境外机构在境内发行人民币债券和中国存托凭证。四是拓宽境内外汇资金投资渠道,允许合格境内机构投资者投资境外证券市场。人民币资本项目基本可兑换之后,仍可以适情况对短期外债和投机性头寸进行适当限制。