在国务院扶贫办、四川省委省政府、仪陇县委县政府的支持和指导下，仪陇县乡村发展协会着手农民互助脱困基金会的创建与发展工作。2005年7月23日成立的仪陇县昆山村发展协会就属于这种性质的社会组织。本文内容主要涉及两个方面的问题，一是互助脱困基金会自身创建与发展方面的问题，是仪陇县乡村发展协会已经做了和正在做的事情；二是互助脱困基金会生存和发展环境方面的问题，是本文期望社会所要做的事情。

（一）基金会的审批机构

基金会是这个社会组织的性质，互助脱困是它的基本功能。农民互助脱困基金会的合法性必须坚持邓小平经济理论的三条基本原理：一是有利于解放和发展生产力；二是群众愿意采取什么形式就采取什么形式；三是以前面两个原理为基础，“不合法的使它合法起来”。

基金会的审批机构不能是工商管理机构，因为基金会不是以赢利为目的的经济组织；又不能是民政机构，因为基金会不是远离物质生产活动过程的一般社团组织。基金会虽然不是正式的金融机构，但却是实实在在的金融活动，所以中央银行的县支行应当负担起审批基金会合法性的职责。对8亿农民生存和发展提供金融支持，没有中央银行及其整个金融系统的主动积极参与，是不可思议的。何况，农村互助脱困基金会的金融活动，不仅涉及有借有还的金融秩序的维护，更重要的还在于它关系到整个金融系统运行机制的再造与具体操作。

（二）基金会新的运行机制

农民互助脱困基金会是在借鉴联合国计划开发署推行的孟加拉国小额贷款经验的基础之上，并结合中国国情为寻求开发式扶贫方法而设计出的新的金融运行机制。

1、银行贷款的传统原则是贷大不贷小，贷强不贷弱，贷富不贷贫。孟加拉国小额贷款经验恰好相反。贷小、贷弱、贷贫是小额贷款的灵魂。

孟加拉国小额贷款由于扶真贫，真扶贫，发得出去，收得回来，效果好，得到社会的认同，从1998年开始，小额贷款不仅在中国农村，而且在解决城市失业工人再就业问题时也得到普遍的推广。

2、不需要贷款人的任何抵押，联户担保、分期还款是小额贷款的精髓。仪陇县乡村发展协会从1995年开始向农民小额贷款，他们能做到可持续发展的一个基本经验就是坚持了小额贷款的精髓。

我国金融贷款机构和其他扶贫贷款机构普遍是把小额贷款当作一项单纯的政治任务在做，他们既不要贷款人的任何抵押，也不搞联户担保、分期还款，而是沿用传统的放款办法，这样做不但交易成本高，而且风险也特别大，反过来他们就说小额贷款经验不可取。

3、自我服务、自我受益，这是农村互助脱困基金会与小额贷款模式的根本区别。仪陇县乡村发展协会是联合国计划开发署的试验基地，10来，乡村发展协会自己虽然能做到可持续发展，可是农民的热情却越来越低了。他们通过调查发现，农民对经济活动收益的分配不满意。

为了防止贷款落入富人手中，小额贷款利率一开始就定得比较高，名利利率是8%，由于每星期偿还2%的本金，落入农民手中的贷款额只有发放时额度的一半，利率实际就是16%，如果再加上防范风险损失的保证金，利率就接近20%了。这么高的贷款利率，农民能得到多少好处？

仪陇县昆山村发展协会融资活动的管理办法基本是采用小额贷款经验，而管理过程的活动主体却是农民自己，所以收益也归农民自己，农民愿意加入互助脱困基金会也就在情理之中了。

（一）基金会与乡、村基层政治组织的关系

农村小额贷款，有的省、市、自治区是乡、村两级政治组织担保，并因此还建立了什么“信用村”、“信用乡”。这种运作办法，混淆了各种社会组织的职能分工，不利于提高工作效率，最大弊端是强化了“官本位”，强化了农民对地方官员的人身依附关系，很不可取。 

仪陇县昆山村发展协会“坚持在自愿、自主、互利的基础上的资金自筹，责任自担，独立核算，民主管理，互助合作的原则”。乡、村两级政治组织的职责是“支持、服务和监督”。

（二）基金会的活动方式

仪陇县昆山村发展协会有“协会章程”，经国家相关职能部门认可之后开展活动。活动方式的核心内容主要有以下三条：

1、自愿入股和政府配股

村民自愿申请入股，每股1000元；农户自己出资500元，政府按1:1的比例配股500元；农户自己入股资金可以订计划在本年度内分期交清。

2、政府赠股

有生产能力的贫困农户，通过自愿申请，村民民主讨论，村两委认可，县扶贫办公示核准，政府赠送股份1份即人民币1000元。

3、基金使用

（1）用钱支费用（利息），入股有收益（红利）。

（2）协会全体成员按地域划分成几个中心，中心分别每十天组织召开一次中心会议，会议主要内容是审批贷款和监督还款。

（3）贷款最长期限不得超过1年；第一年度贷款额度不超过3000元；每一笔贷款都必须实行分期还款。

（一）基金会资金的来源

基金会成员资金；国家通过扶贫办发放的资金；中央银行通过农村信用社发放的“支农再贷款”；基金会收益提留；接受的捐赠及其他资金。

基金会资金的来源问题，我们着重讨论国家通过扶贫办发放的资金和中央银行通过农村信用社发放的“支农再贷款”两笔资金，是否应当通过农村互助脱困基金会的途径落实到农户手中。

农民生存和发展的金融支持，国家通常是通过“扶贫办”和农村信用社两条渠道落实。这里出现了一个“两难选择”。“扶贫办”的资金又通过乡、村两极到农户手里。乡、村干部可以也应当维护有借有还的金融秩序，但是，怎么借？怎么还？乡、村干部不可能有时间和精力掌握金融交易那么一套复杂的游戏规则。农村信用社懂金融交易的游戏规则，但是，农村信用社面对成千上万的农户，信息不对称太过悬殊，交易成本高，贷款风险大，中央银行的“支农再贷款”无法落实也就是预料中的事情了。

仪陇县乡村发展协会建立的仪陇县昆山村发展协会的革命意义和科学价值就在于，运用国际上小额贷款的基本经验并结合中国国情的实际，创造了互助脱困基金会，克服了上面的“两难选择”，使国家对农民生存和发展提供金融支持的美好愿望落在实处，贫困山区农民可以用，发达地区农民也可以用，具备普遍的推广价值。所以，国家通过扶贫办发放的资金和中央银行通过农村信用社发放的“支农再贷款”两笔资金，通过农村互助脱困基金会的途径落实到农户手中，不应该再有任何障碍。

（二）基金会的其他社会功能

基金会的基本功能对内互助脱困，对外信用担保，这个没有疑问了。由于基金会内在运行机制决定必须定期开会，又会给我们带来意想不到的其他社会功能。

1、催生新的生产经营机构

单个农户作为小生产，无法适应社会化生产的发展要求，农民必须联合起来；可是，用行政办法把农民组织起来，“穷过度”，实践证明走不通。互助脱困基金会的建立，为农民自主、自愿开展生产、运输、购销等各种联合提供了机会和沟通的平台。

2、有效提升农民综合素质

农民为适应市场经济的竞争环境，需要社会提供创业辅导、信息咨询、市场营销、投资融资、贷款担保、技术支持、人才引进、人员培训、对外合作、展览展销和法律咨询等服务，以提升综合素质。互助脱困基金会是农民接受上述服务的天然场地，是最直接、最现实、最有效的组织形式。

3、有利于和谐社会的构造

构造和谐社会的必备条件之一是人与人之间的彼此信任。互助脱困基金会本来就是一个相互帮助、以摆脱生产和生活困境的社会组织，通过长期潜移默化的影响，成员间就会彼此信任，相互尊重，推动和谐社会的构造。

（一）基金会风险化解机制

人类的任何主观活动都不可能与客观完全一致，不确定性是客观存在，风险不可避免。小额贷款追求高回收率（98%以上的贷款回收率），追求零风险贷款，实际是把风险损失全部转嫁到农民身上，并不公平合理，这套风险化解机制不值得学习和提倡。

农民互助脱困基金会主张根据风险性质，建立起不同的风险化解机制。目前金融市场运行的实际情况，风险大致可以划分为道德风险、经营风险和创新风险三类，风险损失也就可以按照“二八三三制”的比例进行处置：道德风险损失80%的份额由农民互助脱困基金会承担，国家正式的资信担保结构和出资机构承担道德风险损失20%的份额；经营风险损失由农民互助脱困基金会、国家正式的资信担保结构和出资机构三家各摊1/3损失；创新风险损失80%的份额由国家设立的创新发展基金承担，国家正式的资信担保结构和出资机构承担创新风险损失20%的份额。

提出并回答三个问题作为这样设置风险化解机制的理由。

1、农民互助脱困基金会为什么应当承担道德风险损失80%的份额？

农民互助脱困基金会的成员彼此知根知底，信息不对称的偏差极小，具有把道德风险降到最低的条件与能力，把住道德风险关口，这是他们获得社会金融支持应尽的责任和义务。

2、政府为什么应当承担创新风险损失80%的份额？

形成“鼓励成功、宽容失败、崇尚创新”的社会氛围是政府基本职责所在。良好社会氛围的形成，需要投入，需要成本。政府承担创新风险损失80%的份额，就是政府尽职尽责时的投入，就是政府尽职尽责时所付的成本。

3、风险损失为什么不由单个农户承担？

农户本来就贫穷，我们不能制造新的贫穷，这是以人为本科学发展观的基本要求。道德风险损失的农户，按“章程”规定停止再贷款，若违反了治安管理条例，由治安管理机关处理就行了；经营风险损失的农户，不承担损失，正好是“有福同享、有难同担”新机制的体现；创新风险损失，互助脱困基金会都不承担，更没有理由要求单个农户承担了。

（二）基金会需要的社会理解与支持

农民互助脱困基金会需要的社会理解与支持是指，国家对农民生存和发展提供的金融支持，不能简单地处理为国务院“扶贫办”和中央银行每年给农民划拨多少人民币，不能看成为是谁在施舍说、谁在救济谁，不能看成为是社会的包袱和负担，而应当看成是整个金融体系运行机制的有机组成部分，是构造社会主义和谐社会、贯彻落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的题中之义。

1、人们习惯把货币比做人体的血液，银行就类似人体心脏了，因此，我们应当用心脏的功能规范和引导银行的功能。

心脏的功能是准确、及时并成比例地把血液输送到身体的各个部位，如果不是这样，那就是血梗阻，轻者导致人的某个部位瘫痪，重者导致人的死亡。邓小平说，“金融很重要，是现代经济的核心。”道理恐怕就在这里。所以，银行的基本功能不是把货币配置到经济效益好的地方、单位和部门，而是准确、及时并成比例地把货币配置到国民经济急需的地方、单位和部门。由此看来，什么叫优化配置社会资源，似乎也得重新界定了。

如果以上的基本理论观点成立的话，国家对农民生存和发展提供金融支持的运作机制，应该怎么改革和具体操作就明确了。

2、金融体制改革与国际游戏规则接轨，是与“有借有还”规则接轨，不是与“嫌贫爱富”规则接轨，更不是与“持强凌弱”规则接轨。

中国商业银行在迎接加入WTO挑战的口号下，狠抓所谓“优质客户”，实际是争先恐后地向有钱人献媚讨好。中国商业银行“抽穷人的血，向富人输血”，这是对科学发展观的贯彻落实进行逆向调节，中央银行不能坐视不顾。

所有商业银行当然包括在中国境内经营货币业务的外国银行在内，在每年放款的总量中，农户、失业工人、个体工商户和中小企业等市场竞争中的弱势群体，占有多大比例，必须做出明确的规定。“有借有还、一视同仁”的游戏规则，外国银行大概不会反对吧。

3、市场竞争中的弱势群体之所以“弱”，穷人之所以“穷”，根源就是整个社会的运行机制不公平，是反映“强势群体”和“富人”的利益并为之服务的一套制度安排。

就说中国的“三农”问题吧。工业化需要扩张城市人口。我国工业化道路所需要的城市人口是怎么扩张进来的呢？一是通过高考制度把农村的人才扩张到城市里来了；二是通过义务征兵制度把农村的强劳动力扩张到城市里来了；三是通过民工潮的筛选把农村的能人扩张到城市里来了（民工买下一套房子就可以变成城市户口）。所谓农业是国民经济的基础，实际就是农村成为向城市输送人才、能人、强劳动力的基地，老、弱、病、残、妇女和儿童（社会保障意义上的弱势群体）滞留农村。再说国家大型工程的移民政策。移民不是有目的、有计划、成批地安置到中等城市，以便扩充城市人口，而是变为异地农民，让移民去瓜分接收地农民本来就少得可怜的承包地。这里又是社会受益、城市受益，农民“埋单”！请问：农民怎么不贫穷？农业怎么不脆弱？农村怎么不落后？

前面设计的农民互助脱困基金会风险化解机制，是因为城市就有财政出资建立的信用担保机构和创新发展基金，我们希望国家把这种运行机制延伸到农村，给农民生存和发展创造一个公平的机会。

农民互助脱困基金会的社会评审，不能像现行的信用等级评价制度，沿着非人性化方向发展。不能把贷款回收率作为基金会好、坏、优、劣的唯一评价指标。贷款风险损失要具体问题具体分析。社会评审要在考察基本功能的基础之上结合其他社会功能，进行综合评价。

仪陇县昆山村发展协会章程规定，“协会设管理委员会”，“由三人组成”，“由全体成员大会选举产生”，“任期两年”。农民互助脱困基金会的激励约束机制还可以调整。

1、激励约束机构

中央银行县支行和县政府相关职能部门应当负责农民互助脱困基金会的社会评审并负责激励约束机制的制定。

2、激励约束对象

激励约束对象，一是农民互助脱困基金会集体；二是管理委员会的三个负责人。

3、激励约束办法

激励约束办法既有物质的，也有精神的；成就突出的基金会和个人应该重奖；个别优秀的管理人员经过选举，可以连选连任。

 

（作者为四川省委省级机关党校经济学教授）