20世纪90年代中期以后，中国开始告别短缺经济时代，进入消费品生产过剩阶段，但生产资料多处于供不应求，或者国内产品不能满足市场需求，而大量依赖进口；进入2002年下半年以来，中国开始进入投资的高速增长期，从而引领了新一轮的以重化工业在主导的经济增长周期。基于过去的教训，中央政府也对投资过热保持足够的警惕，特别是2004年上半年，针对一些产业如钢铁业、铝业、水泥业、汽车业及房地产业的过度投资，提出了严厉的警告，甚至但在固定采取了收紧“银根”和“地根”的双重“杀手锏”。但是，由于外部条件变化以及各种深层次的原因，特别是前几年高速增长的投资惯性，尽管目前固定资产投资已呈现快速增长中平稳回落的态势，但短期内还难以调整到合理区间，巨大的新增生产能力相继被释放，部分行业将面临过剩压力。

　一、中国主要工业行业产能过剩情况分析

　1、煤炭行业

　2004年全国原煤产量195593.24万吨，同比增长13.20%。国有重点煤矿洗精煤产量11675.56万吨，同比增加1512.25万吨，创历史新高；焦炭产量20873万吨，比2003增长17.42%。2004年规模以上煤炭企业补贴后实现利润307亿元，同比增长113.2%。2004年煤炭消费量达18.9亿吨，同比增长13.9%。其中，电力、钢铁、建材和化工四个行业煤炭消费量占煤炭总消费量的90%。煤炭进口呈现快速增长态势，全年进口煤炭总量达1861万吨，比2003年增长73%；煤炭出口8567.8万吨，同比减少8.0%。

　2004年底，我国开始规划建设神东、晋北、晋东、蒙东（东北）、云贵、河南、鲁西、晋中、两淮、黄陇（华亭）、冀中、宁东、陕北13个大型煤炭基地。根据初步规划，这13个大型煤炭基地煤炭保有储量6908亿吨，占全国煤炭储量的70%；到2005年煤炭规划产量将达到11亿吨。

　2005年1-9月，全国原煤产量13.04亿吨，同比增长10.2%。据行业统计，国有重点矿、乡镇矿产量分别增长9.8%和12%，国有地方矿下降4.1%。煤炭出口5417万吨，下降16.9%。受水电增发较多影响，电煤需求增势减缓，全社会煤炭库存从3月份开始回升，8月末达到1.33亿吨，比年初增长28.5%。主要中转港口和重点用户存煤增加较多，9月末直供电厂存煤2494万吨，平均可用16天。部分地区、部分煤种价格5月份以来逐步回落。前8个月全行业实现利润349亿元，同比增长80.4%。

　煤炭工业的固定资产投资从2003年起就逐步开始提速，2004年年末达到了顶峰。2004年煤炭全行业完成投资702亿元，比2003年增长60.8%。预计2005年，煤炭行业总投资将超过1000亿元，产能过剩的前景不容乐观。

　焦炭受产能相对过剩的困扰，价格不断下降。受2003年国际焦碳价格飙升的的刺激，各地大上炼焦项目的积极性高涨。到2004年底，目前全行业产能过剩达20%左右。从2005年二季度开始，焦炭出厂价格由原来的每吨1500元下降到每吨900元至1000元左右，国际价格也由最高时的每吨400美元下降到在每吨170美元到200美元之间。

　2、电力行业

　2004年我国电力消费保持快速增长态势。全国全社会用电量达到21735亿千瓦时，比上年增长14.9%；在电力生产方面，到2004年底，全国发电设备容量达到44070万千瓦，比上年增长12.6%。其中，水电增长14.1%；火电增长12.1%；核电增长10.6%。全年累计平均发电设备利用小时为5460小时，创历史新高。发电量达到21870亿千瓦时，比上年增长14.8%，为历史最高。其中，水电发电量增长17.6%，主要得益于三峡等大型水电机组陆续投产发电。

　2004年我国电力供需形势是自上世纪九十年代以来最为严峻的一年，先后共有24个省级电网、25个省市区出现拉闸限电。全国最大电力缺口已上升至4000多万千瓦，电量缺口达到650多亿千瓦时，电煤问题已成为制约全国电力供应能力的关键因素之一。

　2005年全国电力供需形势依然紧张，但较2004年有所缓解。华东、南方、华北等地夏季电力供需形势依然比较紧张，南方、华中等地枯水期供需形势仍较为紧张，其他地区基本平衡或偏紧。今年1-8 月,我国总的发电量为15648 亿千瓦时，比2004年同期增长了13.45%,增长速度较去年同期的14.8%已有所回落。其中水电增发明显,同比增长22%；全社会用电总量为16096 亿千瓦时,同比增长14.02%。全国电网供电负荷比去年同期增长15%以上,拉闸限电条次同比大幅下降61%。由于今年全国新增加的6500 多万千瓦产能中上半年只投产了2000 万，大多在四季度投产，预计供需缺口将明显缩小，由夏季的2500 万千瓦下降一半至1000 万千瓦左右。2006年缺电范围和时段将大为减少,可能表现为季节性、时段性缺电的特点。2005 年上半年火电小时数开始下降。虽然用电高峰仍有缺口,但全年供需有较大改善。

　2005年1-8月份，电力行业投资增速有所下滑，但总体来看仍保持在较快增长水平。统计显示，前8个月全国电力行业累计共完成固定资产投资3579.55亿元，同比增长36%，增速比前7个月以及去年同期都有所下降，在电力供求压力未有明显缓解的条件下,国家政策性引导资本和社会资本总体上仍在涌入该行业。预计2006年电力将实现基本平衡，部分地区可能出现电力过剩。

　3、钢铁行业

　2004年全国产钢27279.79万吨，同比增长22.69%；产生铁28156万吨，同比增长24.12%；产钢材29723.12万吨（含重复材），同比增长23.29%。全年国内市场钢材表观消费量为31230万吨（含重复材），同比增长15.23%；去除钢材重复统计带来的偏差，折合成粗钢的表观消费量同比增长10.71%；考虑全社会钢材库存下降的因素，实际消费增长率为13%左右，比2003年的25.8%下降12.8个百分点。

　钢铁行业的投资规模的新一轮扩张从2001年开始。2001年我国钢铁行业固定资产投资482亿元，比上年增长42%；2002年为704亿元，同比增长46.1%；2003年为1332亿元，增长89.2%；2004年实际投资1780.82亿元，同比增长33.6%；2005年1554.54亿元，同比增长23.4%。

　虽然全行业投资过度增长的势头得到了控制，但考虑到钢铁行业2-3年的建设周期，每年6000万吨的生产能力将陆续释放。根据瑞士信贷第一波士顿银行CSFB的预测，2005年中国钢铁产能将达到3.9亿吨，2007年甚至可能达到惊人的5亿吨。

　与庞大的生产能力相对应的是，国内钢铁需求增长速度的回落。房地产、家电等行业增速放缓将导致钢材需求增速下降。预计国内2005年钢材需求增长率为10%，需求量为3.43亿吨左右，即使加上出口，销售量也不过3.5亿吨；而2005年全年的生产量预计将达到3.66亿吨。生产过剩、价格下跌将在2005、2006年甚至更长的时期持续。

　4、汽车行业

　2004年，我国汽车工业结束了连续两年的高速增长，生产和销售增长率大幅度下降。2004年，国内汽车生产企业生产与销售分别完成507.05万辆和507.1万辆，分别比2003年增长14.1%和16.5%，在销售的507.1万辆中有约50万辆形成经销商库存；2004年我国出口汽车13万辆（含6万辆场地用车），进口汽车12万辆；国内市场汽车总供给量为512万辆。

　根据中国汽车工业协会的数据，2005年1-9月份汽车产销量分别为420.21万辆和413.62万辆，同比分别增长8.18%和10.12%，其中乘用车产销285.43万辆和280.33万辆，同比分别增长13.09%和16.83%，商用车产销134.78万辆和133.30万辆，同比分别下降0.92%和1.74%。预计2005年汽车产销将达550万辆。汽车工业最大的问题是生产能力过剩导致车价下降趋势难改及全行业固定成本居高不下，全行业经济效益持续下降。2005年1-8月汽车行业实现利润300亿元，同比下降42.6%。

　2002年和2003年我国汽车需求出现爆发性增长，增长率分别为38.8%和36.7%，而汽车投资也在2002年和2003年进入高增长期，增幅分别为56.3%和87.2%。2004年是外商投资中国汽车行业力度最大的一年，投资规模动辄十亿、百亿。全行业固定资产计划投资2572亿元，比2003年同期增长50%；完成总投资832亿元，比2003年同期增长53.3%。汽车投资在市场环境不好的情况下之所以居高不下，很大方面是因为2003年在建项目投资的延续；而这对市场产生了更大的压力，汽车降价不可避免。在这种情况下，降价成为必然，2004年价格战波及全行业上百种产品，年平均降幅13.1%，最高达25.4%。 

　根据联合证券及毕马威的联合研究报告，2003年我国的汽车产能利用率为68%，为近年来最高点，因此不少汽车企业在该年纷纷决定扩产。由于汽车产能形成周期通常需18个月以上，很容易引起阶段性的产能过剩，预计2005年我国轿车产能利用率将跌至55%，成为2002年至2010年期间产能利用率的最低谷。国家发改委的调查显示，各地在汽车整车方面的规划投资达2000多亿元，新增生产能力600多万辆，到2007年总生产能力将达到1100万-1200万辆，大大超过预期的700万辆的市场需求。汽车产业的大整合不可避免。

　5、建材行业

　重点分析水泥行业和平板玻璃行业。

　（1）水泥

　2004年我国生产水泥97000万吨，同比增长12.5%；累计销售水泥93080.5万吨，比上年增长13.9%；累计出口水泥704万吨，同比增长32.16%。2004年水泥价格呈现先扬后抑、总体下降的走势。2005年水泥生产继续呈增长势头，1-9月份累计生产水泥73463万吨，同比增长10.6%，增速同比减缓4.7个百分点。预计全年水泥产量为102258万吨，增长速度为5.42%，产销率为99.3%，全年企业库存500万吨左右。

　2005年以来，水泥价格呈现小幅下降态势，其中普通硅酸盐水泥价格总体下降明显，而矿渣硅酸盐水泥价格先升后降。水泥产能的集中地华东地区及东部沿海地区的水泥价格同比分别下降23.04%和14.76%。水泥产能过剩、产量较快增长是价格下降的主要原因，而需求增速放缓是价格小幅跌落的另一诱因。

　从2002年起水泥行业固定资产投资开始加速，并在2003年形成高峰。2003年全国水泥行业完成固定资产投资303.24亿元，比2002年增长88.42%；2004年全行业固定资产投资达到434.55已元，比2003年增长43.3%。到2004年底，我国水泥生产能力接近11亿吨，其中新型干法熟料生产能力达到3.3亿吨。考虑到2003年和2004年水泥行业步入投资建设高峰期，新增产能预计在今明两年释放，但市场需求增长速度明显跟不上。企业压价加之生产成本不断提高，引发了企业效益滑坡。截止到6月底，全国列入统计的水泥生产企业5078家中亏损企业2224家，比去年同期增加641户；亏损面同比增加11.69个百分点；亏损额同比增长17.26亿元，增加116.63%；水泥行业实现利润17.60亿元，同比下降76.53个百分点，而2004年全行业实现利润为136亿元。尽管进入下班年以来局面有所缓解，但今明两年颓势难改。

　（2）平板玻璃

　2004年全国累计生产平板玻璃30058.02万重量箱，同比增长20.5%；累计销售平板玻璃29835.6万重量箱，同比增长18.2%；销售收入达到1070.1亿元，同比增长38.53%；累计出口玻璃及其制品342179.7万美元，同比增长44.8%；累计进口玻璃及其制品247562.0万美元，同比增长20.0%。2004年玻璃价格呈现持续上升状态，个别月份略有波动，年底价格为全年的最高点。

　进入2005年以来，我国平板玻璃生产、销售和出口继续大幅度增长。1-9月份全国累计生产平板玻璃26105万重量箱，同比增长15.2%。预计全年有望生产平板玻璃34806.71万重量箱，较2004年增长15.8%。

　1-7月份全国累计出口平板玻璃10529万平米，同比增长45.3%，出口金额达25872.8万美元，同比增长50.2%。其中，优质浮法平板玻璃出口8325万平米，同比增长53.5%。特别是技术含量较高的平板玻璃深加工出口在连续多年高增长基础上继续大幅增长。

　当前平板玻璃行业突出问题是效益下降、亏损额增加和亏损面扩大。1-7月份平板玻璃制造业盈亏相抵后实现利润额10.6亿元，同比下降32.7%；亏损企业亏损额达1.7亿元，同比增长122.1%。亏损企业数由去年同期40户增加到61户，亏损面达25.7%，同比增亏52.5%。产成品资金占用23.3亿元，同比增长30.2%，应收账款净额25.12亿元，同比增长23.1%。

　造成玻璃行业效益低下的原因主要有三个方面：（1）资源侵蚀利润。由于能燃价格上涨，如重油到厂价由去年同期1500多元/吨涨到近3000元/吨，加之电和其它原材料价格及运输费用的提高，1-7月份平板玻璃单位生产成本同比提高10%左右。（2）产能增长过猛。2004年平板玻璃行业固定资产投资53.84亿元，较2003年增长了96.9%。当年全国建成投产浮法玻璃生产线就有25条，年新增产能7135万重箱，增长17%；2005年上半年又新建成投产浮法玻璃生产线12条，新增产能3406万重箱；预计下半年建成投产还有10余条，今年全年新增产能将超过7000万重箱，增长速度明显过快。（3）玻璃价格下降。产能增长超过需求增长必然导致价格下滑。今年前7个月玻璃价格总体呈下降趋势，7月份当月重点企业玻璃平均出厂价为68元/重箱，比年初1月份平均下降了8元。

　二、当前我国工业行业产能过剩的一些特征

　当前我国的生产能力过剩不仅出现在纺织品、移动电话等消费品领域，而且出现在钢铁、煤炭、电力、石化、汽车、建筑材料等国民经济重化工业领域。

　（一）多数出现在资本密集型的重化工业领域

　这些行业由于多属于资本密集型，生产的固定成本较高，存在通过扩大规模降低成本的动力，因而价格下降趋势明显，行业经济效益因此出现大幅度的滑坡；而轻工行业由于多为劳动密集型，生产能力的调节非常灵活，因而不存在严重的产能过剩。

　（二）在出口上的竞争程度日益激烈

　当国内产能形成、产量增加形成过剩的时候，企业往往会通过寻求出口消化产能。2005年1-8月，从出口同比增幅的角度看，钢材、汽车零件分别位列第一和第三位，分别比去年同期增长了121.6%和55.4%。此外焦碳、水泥、玻璃出口竞争也日益激烈，出口规模迅速扩大。

　（三）设备投资方面的竞争日趋激烈

　企业积极进行新工厂建设和引进新型机械设备。这种投资竞争的结果，就是在不久的将来发生极度的设备能力过剩，甚至出现设备开工率在50%以下的工业部门。

　（四）在新技术和新产品开发、产品更新换代方面的竞争和技术引进上的竞争都很激烈

　与传统的重复建设相比，当前我国一些工业行业中的重复建设，表现在新的生产能力竞相采用先进的生产技术和工艺，在更高的水平和层次上扩大生产能力和生产规模，然而好景不长，在占领国际市场以及进口替代之后，产能过剩就显先现了。从理论上看，生产能力的形成促使出口增加，同时更高技术水平的生产能力可以使国内产品替代以前在国外购买的产品，反映了我国新增生产能力在技术水平上的提升。在2005年1-8月我国608亿元的贸易顺差当中，仅机电产品就达445.5亿美元；中国汽车及汽车零件进口并没有随着进口许可证的取消和关税的下降出现激增，进口分别下降了23.8%、25.3%；今年上半年，有1853.62万吨国内生产的粗钢资源量，通过替代进口、扩大出口，从国内市场转向了国际市场；此外，2005年以来，涂层板（带）、热轧薄宽钢带、冷轧窄钢带、中厚宽钢带等附加值相对较高的产品产量也大幅增长。

　（五）政府投资或政府主导下的投资占有相当比重

　除了地方政府直接投资外，本次产能过剩的行业相当部分是由建设项目中央部分审批、中央企业在行业投资中居于主导地位，一些项目属于“有保有压”的鼓励项目，如电力行业、钢铁行业。可见，计划同样不能避免生产过剩。当政府决策和政府参与的投资与市场需求发生错位时，同样会发生计划不能控制的生产能力过剩问题。

　（六）行业自然退出非常困难

　一个原因是重工业资本设备的沉没成本和转换成本比较高；另一方面是政府的保障作用使在位的一些国有企业即使在经营亏损时，也可以通过禁止竞争者进入、关停竞争对手生产能力、给予融资政策优惠或税收减免等方式避免退出。

　三、形成生产能力过剩的原因分析

　造成当前我国一些国民经济重点行业产能过剩的原因有市场竞争的原因，有我国经济结构不合理的原因，也有政府控制生产要素价格直接参与或控制工业投资活动导致的工业过度配置资源的原因。

　（一）市场预期与实际的偏差

　由于过于乐观的原因，产品需求的实际增长率低于最初的预期，因而在动态的发展过程中会出现设备生产能力过剩的情况。预期增长率同现实增长率的背离，主要发生在产业的产品生命周期从成长期向成熟期转变的时期。如汽车、钢材、石化类产品的产能过剩多是投资者在进行预期时过度乐观所致。这类投资属于市场经济条件下的正常现象，政府应放任企业自主投资，但可以通过信息优势对企业投资进行指导。

　（二）高储蓄率导致高投资率和生产过剩

　一个国家的储蓄——也就是产出中没有当期消费掉的部分——可以用投资与经常项目顺差之和来衡量。高储蓄率即消费需求严重不足，是促使高投资率的关键因素之一。由于当前义务教育、公共医疗、社会保障等公共品供给与群众愿望还有较大差距，一定程度上抑制了消费需求，出现了大量预防性的储蓄。消费不足，如果再没有高投资，储蓄剩余更多，资金闲置也就更多，对国民经济发展也就更加不利。当然，高居民储蓄率只是其高储蓄率原因之一。在我国，居民储蓄只占GDP的16％左右，并且自上世纪90年代中期以来还有所下降，整体储蓄则在GDP的45％左右。不应忽视的是，企业从自留利润所形成的储蓄高达GDP的20％，并且近几年仍在上升，这是我国高储蓄的一个重要特点。另外，实际政府储蓄，即政府收入中没有在当期消费的部分，也要比财政赤字所显示的数据高得多。预计2005年我国全社会固定资产投资占GDP的比例将超过55%，2006年将可能进一步接近60%，由此必然带来包括大部分生产资料领域的生产能力过剩。

　（三）生产要素的定价机制的不合理导致的工业中一些行业的过度资源配置

　政府对土地、生产要素价格的控制，是我国土地和非再生资源的开采、消费偏离最优路线的重要原因。工业土地市场非常不健全，如各地工业用地的价格普遍采取协议低价甚至“零地价”供应的政策，导致大量的不具备资金能力的投资者进入资本密集型的重化工业；有些自然资源；很多自然资源的市场还根本没发育起来，或根本不存在，如自然资源开采权转让，主要对依靠企业资质进行限制，缺乏合理的市场配置手段，导致过度开采；一些自然资源市场虽然存在，但定价只反映劳动和资本成本而不反映自然资源消耗的机会成本，因而造成自然资源的大量耗用和浪费、废弃物的大量产生和污染物的无度排放。例如，目前我国煤炭价格实行计划价格和市场价格双重管理，由于大量的电煤享受低于市场价格水平的计划价格，一定程度上诱发了各地大上电力项目，造成煤炭供应和铁路运输的日益紧张。投资要素价格较低还表现在投资资金成本相对较低上，一方面正规金融机构的信贷规模降下来了，而另一方面民间借贷行为日益活跃。在“宽货币、紧信贷”的政策下，货币供应量宽松，必然导致整个社会存在着大量资金。

　（四）投资体制的不合理和政府参与产业投资的强烈冲动

　当前，各级地方政府依靠投资拉动经济的粗放式增长模式仍然存在。主要是因为各级政府目前收入还是主要来自增值税、营业税等，这些税收意味着只要上投资项目，尤其是搞工业项目，只要企业开工投产，不管有没有赢利，按生产规模，都要向地方缴纳增值税和营业税。因此，各地政府会热衷“摊大饼”上项目，“盘子”越大，税收也就越多。由于土地、资金这两种最基本的生产要素基本上掌握在各级政府手中且价格被压制在低于其机会成本的水平，加上二元结构和国有企业减员增效形成的过剩劳动力和由此引起的低水平工资，形成了政府主导下的过度投资和重复建设问题。在招商引资的地方竞争热潮中，地方政府往往只求引资，而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解，也不加限制，导致大量建设项目的轻易进入。例如，在最为缺水的北方地区，集中了全国大部分的钢铁生产能力，就是地方政府环保监督失控的典型例子。在政府控制较大资源且不存在投资责任约束的情况下，投资审批的行政分权根本上无助于解决生产能力过剩问题。可以看出，在现行的投资体制下，政府往往是重复建设的主因，由此形成了各地以重化工业为主导的趋同的产业结构，一定程度上助长了全国范围的粗放经济增长和资源浪费。

　四、消除我国工业行业生产能力过剩的对策措施

　从理论上说，消除我国工业行业生产能力以及实施宏观调控，还不能完全达到预期的调控目标。更有效的措施需要“长短结合”，建立抑制固定资产投资大起大落的长效机制。

　（一）加快完善社会保障、加强公共品供给，扩大消费

　居民储蓄率居高不下，根源在于转型期中国的诸多特点，比如社会保障体系的不完善、医疗和教育服务给居民带来的沉重负担等等。国际货币基金组织也认为，中国政府可以在加强社会保障体系等方面大有作为，以降低居民的“谨慎型”储蓄，刺激消费。同时，金融的发展与深化，也有利于刺激居民的消费。鼓励消费的结构政策应当成为下一步促进内需政策中的关键问题之一，也成为调整贸易顺差的关键问题之一。对大国经济而言，更为重要的方面往往是国内的结构调整政策。大国经济的内需对贸易平衡的影响往往远大于汇率的作用。当然，这些都不可能一蹴而就，而是一个长期的结构性问题。

　　（二）采取多方面措施消除过剩生产能力。消除生产能力过剩的方法很多，从理论上可以分为设备淘汰和企业退出两种方式。考虑到产能过剩的主要原因是生产设备能力过剩，因而废弃多余生产设备，使压缩过剩生产能力的一个有效办法。日本在上世纪六七十年代的调整时期，为了鼓励企业淘汰多余设备，对纺织、冶金、造船等行业采取由政府出资收购设备然后将其废弃的办法，值得我们借鉴研究。企业关停和企业兼并、转产、破产等方式属于企业整体退出的办法。企业关停作为一种行政手段，历年来是我国政府关闭非国有企业的通行办法。但考虑到本轮投资中的设备升级和产品升级倾向，特别是国有企业机制上的落后，我们认为当前需要关停的重点是那些技术水平已经相对落后的国有工厂；对于民营企业由于其预算的硬约束机制，用市场的方法淘汰落后的生产能力是一种有效的措施。同时应逐步完善兼并和破产制度，要打破限制所有制身份的包括汽车、钢铁、电力等国民经济重点行业的各种并购行为。随着产业竞争态势的越发激烈，必然会有越来越多的企业通过破产等方式退出市场，需要相应的资产产权、劳动力市场和社会保障制度的完善来顺应这一变化。

　　（三）推进金融、税收体制及汇率形成机制等多方面改革，消除体制上的不利因素

　　要扩大消费，进而推动内需，长远之计在于改变以政府投资拉动经济的增长模式，同时改变财政政策的方向，变“建设财政”为“公共财政”。虽然“生产市场化，花钱政府化”的投资和出口模式在短期内不会出现问题，但不可能再维持十年。一旦美国经济低迷、利率升高的组合出现的话，中国经济就必须要改变其增长模式。制约消费的因素很多，其中最根本的是居民收入和财富水平。政府可以通过从“建设财政”到“公共财政”的转变，为社会收入水平的提升起到最重要的奠基性作用。同时应致力于建立一个自由发展的货币市场、资本市场和外汇市场。政府的监管虽然是必要的,但过度监管或者没有经营主体的监管不仅是无效率的,更是无的放矢的。要实现对投资者利益的真正保护，严格控制政府和大股东对中小股东和公众股东的大肆掠夺。

　　（四）打破种种投资禁区，向民间充分开放投资机会

　　政府需要打破种种投资禁区，向民间充分开放投资机会。当前要特别打破限制民营企业以并购方式进入汽车、钢铁、电力等国民经济重点行业的各种政策禁区。只有这样，才会获得市场驱动而非政府驱动的健康经济增长，形形色色的消费需求才可以自然获得满足和提升。要建立有一个有效的社会管理体系。包括政府主导下的反映社会公众利益和意愿的城乡规划管理、环境管理、社会责任管理，政府通过发挥非政府组织和中介机构的作用实现投资过程中的社会公正的实现和社会效益的不断提高。在多元投资主体的条件下，政府应致力于建立一个高效的、公平的、可以预见的宏观投资调控体系。这种宏观调控应当摒弃政府直接控制项目投资的做法,而将主要精力用于符合市场效率的财政政策、货币政策、汇率政策上来。