第六十三期
破冰而出的中性财政政策
主讲人：高培勇 研究员
社科院财贸经济研究所 副所长
大家下午好！很高兴来到长安论坛，也很高兴杨所长给我主持这个研讨会。原定的题目是“有关中性财政政策的几个问题”，但是为了免于俗套，同时也为了突出中央财政政策的现实处境，因此改用“破冰而出的中性财政政策”。
我大体谈几个方面：第一，中国财政政策的背景；第二，对六年的财政政策作一个基本的总结；第三，描述一下有关中央财政政策出笼的过程；第四，中性财政政策理论和现实之间的具体联系；第五，看一看能做什么；最后，相关的财政风险。
第一、中国财政政策的背景
两个月之前在上海召开了经济政策大会，在会议临近结束的时候，金人庆部长到会议致词。随后，在记者的一再发问之下，他表示：随着中国经济形势的变化，财政政策也要做出相应的调整，将由“积极”转向“中性”。大家意识到，中国财政政策面临一个非常重大的转折点。
从去年下半年开始，随着前三季度GDP的增长速度达到8.5%，方方面面都预期，中国实施六年之久的经济政策将进行重大的调整。但是去年11月份召开的中央经济工作会议的决定指出，“继续实施积极的财政政策”，这对于不少人的预期而言，应该说是大跌眼镜。从今年以来，我们几次动用看家本领来应付经济过热带来的问题，财政政策在这个过程中一直处于尴尬的地位，于是各方面都要求对财政政策进行调整，但是财政政策始终没有走入以扩张为基本的调整。
十一届三中全会的决定对财政政策的地位、目标、方式都做了非常全面的表述。比如，在宏观调控体系中的三种手段中，财政政策确定为其中之一。再比如，在财政政策的目标下，这个决定的表述是“促进经济增长，优化结构和调配收入”，第13条也明确表示“要进一步完善”，这就意味着现在的方式还有很多欠缺。根据这样的一个表述，我们就有必要从去年下半年以来对中国的财政政策做一个基本的交代。
在讨论财政政策的转向问题，自然离不开六年中国财政的实践。现在回过头去观察这六年的实践，我想只要抓住四个层次的内容就足够了：
第一层含义，积极的财政政策就是扩张财政政策，这是大家公认的事实，把过去积极政策定位作一番调整，意义不是很大，就它的实质含义而言，积极扩张财政是一个定位的问题。
第二层含义，积极的财政政策做了哪些事，四个字——增债扩资。就增债而言，目前支撑国家政府运行的因素有三个：第一，偿还每年到期的国债，比如今年是7022亿，剩下的数字是为了偿还今年到期的国债而发行的新债，走的是一条借新债还旧债的路子；第二，是一般性政策，也就是在发行的那一批长期国债中，从3198亿中减掉1100亿，剩下就是一般性的；第三，实施技术积极的财政政策，1100亿加在一起，才是7022个亿。在这三个因素中，只有第三个与积极的财政政策因素有关，不搞积极的财政政策，其他两个因素照样可以。还有两个字叫“扩资”，增债用于支出，而扩资则用于扩大整个需求。
第三层含义，效益。对积极的财政政策的成就可以从多个角度进行评价，但是最集中的标志是拉动经济增长，经过分析表明，在过去六年中，积极的财政政策拉动经济增长1.8个百分点。
第四层含义，成本。为了实施这样一种政策，在财政上也付出了高昂的代价，比较全面的来看，主要有四个方面的成本：第一，用于长期建设的八千亿不是国债的全部，只是支撑国债一部分；第二，特别国债。1998年为了补充商业银行的资本金专门发行了2700亿的特别债，这一点很容易被忽视；第三，国债余额，就是历年发行国债扣除已偿还国债之后剩余的那笔数。去年年底国债余额已经上升到六万六千三百亿，这个数字和财政部正式公布的数字有一定的差异，主要是两个数字：一个是2030亿，这是以中央财政名义借的债转贷给地方的，在统计国债的时候没有包容在内，这是不合适的。第二个数字是2700亿，这笔债也很容易被大家忽略。国债余额占当年国债的比率从97年底的8.2％提升到去年年中的22.8％，由于刚才所说的漏记的原因，这个数字和财政部正式公布的数字有所不同，财政正式公布的数字18.8％。这是我们对过去六年积极的财政政策的基本回顾。
随着宏观调控形势的变化，已实施六年之久的积极的财政政策必须进行调整，这是公认的事实。宏观经济学中关于财政政策的理论大家并不陌生，但是当把这些原理运用于现实财政转向操作的时候，我们遇到的问题是十分复杂的。
在去年十一月召开经济会议之前，国务院已经召开过几次会议，有一次会议我参加了，当时的一个中心议题是给来年财政政策定调，叫什么名称，干什么事情。在那次会议上，有关财政政策的表述以及财政政策内容的选择让大家颇费了一番心思。原因在于，我们面临一系列深刻、复杂的经济问题，财政政策的选择实际上面临一种进退两难的境地。我们不要把这种境地归结到对经济的判断上，这与对经济形势的判断无关，不管是过热还是不过热，财政政策的选择都是两难。
比如说经济形势已经趋热或者过热了，大家就会认定财政政策必须退出扩张性的轨迹，但是积极的财政政策一旦退出，很多沉在水底的问题都会浮出水面。
在过去的六年当中，我们动用了八千亿的国债，进行一系列的资金调配，但是地方的基础建设周期往往比较长，有些完工了，还有一部分在建，在建工程要竣工还需要多少资金？6000到8000亿，到了年底，这个数字可能到提升到8000亿以上。这不是一个小数，这笔在建工程资金一向是国债发行的来源。既然在建工程的资金来源是个问题，那么如果出现问题，就会造成巨大的损失。这是一个难题。
再比如，在过去六年中，我们一直从正面肯定财政政策的成绩，拉动经济增长1.8个百分点，反过来看，如果没有积极的财政政策，如果积极的财政政策退出了，能不能舍得这个1.8个百分点的增长？这也是个问题。
在过去的六年中，已经形成了一批和积极的财政政策命运联系在一起的特定的地区、特定的产业、特定的机构和特定的人群。如果积极的财政政策退出，西部大开发就是一个问题，西部大开发相关地区和部门就会站出来反对。支持农业的人也会站出来，如何加大对农业的投入？如果没有一千五百亿国债的发行，宏观调控是否还有保障？另外，很多机构都和积极的财政政策有关，比如职位和编制。因此，六年的时间已经形成了一种刚性的格局，一旦退出，将会遭遇一股非常强大的力量。
既然“退”不行，那么“进”呢？继续实施积极的财政政策行不行？也很困难。再比如六年时间八千亿的长期债务，再搞一年，9000亿。周总理在任曾经说过，积极的财政政策国债是一万亿，超出1万个亿会不会形成风险？风险有多大？这是一个难题。
过去六年实施积极财政政策对经济增长的贡献是0.8％，以致于中国经济对积极的财政政策形成了严重的依赖，如果继续搞下去，依赖会加深，这也是一个风险。
如果“退”会遭遇一种阻挠的力量，那么“进”的结果就是使格局越来越大，如果有一天财政支撑不下去了，必须退出了，这样带来的效益可能远远大于退出的风险。
当财政政策面临这样一种两难境地的时候，各部门都在反思如何将理论与实践结合起来。有几个方面大家已达成共识：
第一，以往六年的实践有缺陷，难以弥补，因为我们走的是一条成本高、效益低的路子。
第二，就目前的状况来看，中国的经济增长离不开财政的支持。中国经济过热的原因，不管地方还是中央，归根结底是政府投资成为投资的主要力量。中国目前还离不开较高的增长速度，我们提倡“五个统筹”，提出要实现小康社会的目标，就必须保证年均7.8个百分点的增长率，这是非常重要的制约因素。
第三，不管是经济社会协调发展，还是“五个统筹”，落实“科学发展观”，都要拿钱铺路，钱怎么来？不能只靠财政存量，财政收入的增量从何而来？有两个来源：一个是每年税收收入的增长，另外一个是增发国债。尽管中国经济发展速度很快，但各方面的预期很强烈，额度已经在相当程度上被有关部门分配了，因而国债的发行仍然是一个可以依赖的来源。
第四，实施六年的财政政策已经形成了惯性的作用，加上体制缺陷，这两个惯性作用加在一起，给政策转向造成了很大的障碍。因此，必须考虑一个安全可靠的办法，那就是要渐退，逐渐的退，不能一下子退出。
第五，总结过去二十六年中国经济增长的实践，大家已经看到的事实，真正支撑中国经济增长的是体制的变革，或许可以说外汇的引入，政府投资的加大，但是这些因素实际上在计划经济体制下也有，和发展经济学的说法恰好是吻合的，支撑国家经济增长的源泉，要支持经济的发展，要促进经济发展，也可能选择以改革促增长，以增长促发展的道路。
正是基于这样的考虑，今年年初所拿出的有关财政政策的安排选择了如下三项内容：
第一，保持政策的连续性。何谓连续性？过去六年我们致力于扩张的财政政策，连续性就是继续保持，体现在两个方面：一个方面是3198，这个数字希望大家牢记，很可能会伴随我们很长一段时间。3198来自于2003年的财政赤字，2004年依然保持3198，为什么是3198而不是3197，这是一个确保既定利益的安排，不完全出于宏观经济的目标安排。另外一个方面，国债发行规模不减。
第二，降低扩张力度。去年确定今后基本建设资金逐步调增到一千亿，扩张力度净降低250亿。目前中国的基本建设支出的安排大家都很熟悉，是一种切块安排，一块资金是基本建设资金，98年之后，在这个基础之上增加长期国债发行，当年1100亿，现在1500亿，大体是1800亿的财政支出。所以，在设想减少长期国债发行额度的时候，发改委对基本建设支出就要做出相应的调整，实质上是结构性调整。以基建项目资金的增加，换取长期国债的减少。尽管两者都是基本建设资金来源，但是含金量绝对不同。举例来说，年终给各位发奖金，有两种选择，一种选择是一次性发奖金5000元，另外一种是加工资，可能大多数人会选择加工资，因为一旦加工资就是常年伴随的，是经常性的。
支出的投向在过去主要用于建设，第一条是在建工程的续建，已经开工的项目竣工需要后续资金，只要不再开新的项目，这笔钱用于在建工程是合理的；第二条，公开服务，也就是我们所说的“五个统筹”，把这样一项支出补到公共事业和公共物品上。
第三条，支撑重大改革的出台。从七十年代末期开始，我们走的是花钱买改革的道路，走到今天，我们也难以走出这样的轨迹，很多改革措施需要用钱来支撑。三项改革中有一项是赤字改革，比如农村的试点改革，需要花钱，钱从何而来？长期国债就是一个来源。
不管怎么讲，这次选择绝对是一种次优的选择，不是最优的安排。我们不妨印证一下中央的文件，去年公布的中央文件大概有三句话：第一句话是“保持宏观经济的稳定性”，第二句话是“国债和新增资源的使用重点向三农、西部、东北开发等等”，第三句话是“同时还要保证国家重点建设项目的资金需要，支持重大改革的出台”。把这三句话呈现在大家面前，大家一定能够理解前面所说的这是一种次优的安排。从一开始，这样一种安排就面临来自舆论和实践的重重考验，重重责难。
实际上，早在2002年就有过积极的财政政策逐步淡出的尝试。从98年上半年到2001年的变化轨迹来看，随着经济形势的好转，积极的财政政策必须重新调整，逐步淡出。到了去年年底，在一系列的复杂而深刻的制约因素面前，变成了一个更淡的淡出，还在淡出，但是把力度打了折扣。两会之后，进入四月份，经济过热的呼声一浪高过一浪，一系列统计数字发布，这也在相当程度上左右着人们的思路和视野，在这样的背景下，中性财政政策应运而出。
什么是中性？稍微熟悉西方经济学基本原理的人都知道，“中性”本来的含义是财政收支保持平衡，就现实而言，如果把它作为基本目标，3198如何处理？一笔勾销只是一种理想化的做法。如果能减早就减了，能删早就删了。财政政策支出的目标，是把一种境界变成理想，但不是现实。根据我们的理解，中性的实质意义只是一种标志，标志财政部门的工作目标发生了变化，财政政策的治理方向发生了变化，实施了六年的财政政策终于要调整方向了。
在中国财政政策由扩张（积极）转向中性可能是一个渐进的过程，为什么？事实一再表明，早在提出中性概念之前，财政政策就已经趋向中性的安排了。比如，刚才说今年的预算安排是逐步降低国债，减少长期财政，降低财政赤字率，长期建设投向变为三个兼容等等，这实际上都是趋向于中性的目标。
考虑到中国的现实，我们不可能一下子走向财政收支平衡，如下几个事实就是清醒剂：7022亿的国债发行额肯定减不了，特别是预算执行进入六月份，今年已经有一半的时间过去了，能够把3198减少吗？减不了，能把7022减少吗？也减不了。这是一个事实。
第二，每笔财政数字不管收入支出都有既得利益的牵扯。再有，刚才讲的所有制约财政政策转向的因素并没有因为经济形势趋于明朗，趋于削弱。去年十月份认定的事放到现在都不会消失，还是原来的状况。不是经济形势变化了，经济格局就松掉了。比如一项宏观调控，尽管最高层一再宣传这是带有新特点的宏观调控，但还没有成熟，还在探讨过程中，既然在探讨过程中，大家能够达成共识吗？能够拿出成熟的方案吗？这些因素都是制约财政政策转向的因素，也是制约我们走向中性目标的因素。因此，在这样一系列制约因素面前，中性目标追求实践的到位可能要经历一个比较长的时间。
我们究竟能做围绕中性做什么？仔细想来，大体上是四个方面的事情：
第一，在支持重大政策改革举措中追求中性；第二，支持改革举措的出台；第三，在结构优化中控制和压缩规模；第四，立足于做好货币政策的改革，进一步加强管理。我对这四点做一下解释。
第一，支持改革。我们说实现中性是一个可以选择的举措，为什么？有这样几个基本的想法：其一，关于中国目前经济形势的判断，最根本的问题是两个原因，其一是中国经济体制的缺陷，这绝不是只是经济问题，第二是结构的失衡。要解决这两个问题，最重要的是相关的重大改革举措到位，也有赖于市场经济体制的完善。在这个过程中，追求中性和改革的进程是相衔接的，不能脱离。
回顾中国改革的实践，财政改革一直承担着开路先锋的工作，为整体改革铺路搭桥。改革初期是减税让利的改革；94财税改革开了先河；当中国整体改革步入完善经济体制阶段的时候，财政的改革依然要打先锋。现在的问题是如何通过财政的改革来为整体改革的推进铺路搭桥，要看是什么因素制约改革的推进。从财政的角度看，我们觉得是钱的因素在制约，没有钱，或担心钱少使得改革迟迟不能启动。
这几年财政收入的增量比较大，截至到今年六月底，财政收入增量已达到3亿多，这个钱用来干什么？这笔增量首先要用于支持改革举措，不把增量用于扩大既有的财政支出项目，这本身就是转向中性的措施。而且，这种举措是一举多得的安排。比如，可以避免收入和支出的膨胀。相信大家最近一定听到这样的呼声，财政收入增长非常快，今年可能实现全面增收五千亿，我们能不能从这个增长上分一杯羹？大家都想方设法得到。在收入增长的情况下，如果不做特意的调整，就会造成收入和支出的膨胀。
第二，支持改革举措的出台。我刚才说了，扩张增量要小。把增加的钱存在仓库不用？不是的，要用于其他方面的支出，关键是支出的取向。
第三，实现了财政支持经济增长方式。过去财政支持经济增长的方式更多的是搞项目，增加投资。现在我们把钱更多的用于支持重大改革出台，以改革促增长，以改革促发展，这标志着经济促进发展的重大转型。
第四，加快经济体制的改革，这是我们一直追求的目标。这里有一层特殊的意义，就是有助于铲除各种行政手段假借加强宏观调控之机从而回到经济复归的土壤。其二，结构的优化要追求中性，降低扩张性，这是毫无疑问的。在国民经济双失衡的情况下，要追求中性，就需要一个总量的控制和结构优化，通过这两方面的交互作用来推动对中性的追求。
大家都知道，在计划经济体制下，标识物就是基建，1998年基建占全部财政支出的40％，将近一半。随着市场化改革，这个比例已经大大下降了，在98年实施积极的财政政策之前，这个比例不超过8％。如果这项支出能够压下来，同时把公共事业增加上去，这是对中性有利的安排。
第三个举措，尽快启动税改。按常理说，中国已经形成方案，基本特征是减税，无意增长非政府的收入，形成扩张需求的影响和现在所追求的中性是相悖的，但这只是一种常理。如果观察中国的现实，我们就会发现，在中国的现实国情背景下，收入持续增长与形成膨胀是有关的。在目前体制的缺陷下，几乎没有人能够扭转这个局面。不仅是目标相悖的问题，还会为未来的调整设置障碍。
上周六在国务院发展研究中心举办的论坛，我说过一句话，“启动竞争三项内容：增值税，所得税，财政付出三千亿的成本”，三千亿的成本实际上是制约税改的重要因素。再加上一条，财政上的减少是非政府部门的相应增长，等于形成逆向调节。因而，从现在来看，有两个因素制约税改。权衡利弊，实行税改减少税收，比不实行税改增加支出所带来的问题要小，所以逆向调节的理由不存在。
剩下的理由就是财政负担，但是在考虑财政负担三千亿的同时，我们还要看到一个事实：当前是中国税收高速增长的巅峰期，不会再高，只会下降。中国经济形成高速增长有几个因素作用，包括经济增长和政策调整。今年到目前为止，没有出现重大政策调整，增收措施导致税收增长，有一个因素替代，就是物价上涨。物价的高增长带来了增值税的增长和企业所得税的增长。就三个因素而论，除了第一个因素（经济增长）之外，其他因素都是不可持续的。因此，现在正是收入增长的最好时机，如果现在不把收入增量用于税改，没有那么多的余钱可用，还怎么税改？因此，早动比晚动好。
第四，甘当配角。财政政策在过去六年中一直是主角，现在形势变化了，财政政策虽然也有了中心的目标，但在追求中性的过程中，要牢记一个基本概念——货币政策更适于政策变化，主要靠货币政策唱主角。过去六年实施积极政策再加上体制的惯性作用，使得在今天财政政策的作用空间非常之狭小，拿不出足够的力量去反通货膨胀，因而继续扮演主角是一种非现实的思维。
最后一个措施，加强税收的征管。税收征管的加强是一种常规性的政策，就是堵塞税收的漏洞。从1994年至2003年提升了20％，94年只有50％多一点，现在70％多一点。这是一种常规性的举措，把这种常规性举措放到中性财政的平台上，意义又增加了一层，进一步增加了扩张因素。只要在税收不变的条件下，多征一笔钱就减少一笔钱，可以简化为支出的考虑。实际上，这是一种降低扩张性的安排，和中性财政政策是相一致的。
谢谢大家！
中国经济50人论坛秘书处
根据录音整理未经本人审阅
2004年7月31日
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