产能过剩，外需下降，提升消费短期难见大效，明年的经济增长肯定会有所回落，但幅度不会太大，有可能保持在8.5%左右。
　政府收入大大快于居民收入和GDP的增长，可从调整收入分配入手，把政府工作从以经济增长为主转向以社会发展为主。
　医疗改革的失败与其说是市场化改革造成的，不如说是政府放弃自己责任的结果，把不该市场化的推给了市场，因此，把板子打在市场化上是不公正的。
　汇率调整不足，升值压力必然重来，明年上半年不动，下半年可以再行调升，幅度在3-5个百分点之间。
　银行业对外开放应当坚持，但开放的速度和力度需要有所选择和有所控制，特别是对外开放和对内开放应当同步和适应。
　股权分置改革有助于改变非流通股东圈钱、流通股东投机的行为方式，但中国股市的问题不在市场内，而在市场外。
　无论是银行改革，还是上市公司和股市的改革，都需要一个规范而有效的治理结构。
　两大难题
　2005年，中国经济在国人和世人格外关注的目光中，即将平稳地走过。在观察宏观经济运行的四个主要指标中，除了就业形势依然严峻以外，预计GDP增长率将达到9.2%上下，消费物价上涨可能保持在2%左右，外汇储备有可能超过8000亿美元。总体来看，表现出一种高增长、低通胀的良好态势。
　从明、后两年来看，2008年奥运会是拉动中国经济增长的巨大动力，从最近奥运会吉祥物福娃销售的火爆场面可见一斑。但中国经济中的结构性矛盾也充分显现，主要是外需强劲，内需疲软，投资旺盛，消费不足。在这种情况下，明、后年的经济运行可能会出现两大问题。
　一是近几年投资的高速增长，陆续形成大量生产能力。据有关方面估计，今年钢铁产能将增加7000多万吨，电力装机将增加5000多万千瓦，轿车以及其他主要产品生产能力的增长也相当迅速，还不包括巨大的在建规模可能形成的生产能力。目前，钢铁供求开始出现过剩，价格下跌，这些新增生产能力投产以后，市场供求形势可想而知。
　二是连续多年出口的高速增长，形成巨额贸易顺差。即使今年全年的出口降至29%，进口升至18%，预计贸易顺差将超过900亿美元。由于汇率升值和贸易摩擦的影响，明年的出口增长还会降低，进口增长也会进一步提高，假定增长20-25%，贸易顺差将达到1200亿美元左右，即使出口增长降至20%，进口增长升至25%，贸易顺差仍然达到835亿美元。内外经济失衡日趋严重，贸易摩擦不断加剧，汇率升值压力也会进一步增大。
　综合起来，一方面是产能过剩，另一方面是外需下降，启动消费短期又难见大效，明年的经济增长肯定会有所回落。虽然回落的幅度不会太大，有可能保持在8.5%左右。
　结构之辨
　从中长期来看，中国经济的发展也是潜力和风险并存。
　首先，中国人口多，农村人口占着比较大的比重，目前正处在快速城市化的进程当中。经济发展理论和世界各国的实践已经证明，城市化不仅是资源从低效率部门向高效率部门转移和重新配置的过程，而且是一个收入提高的过程，中国目前城市化水平在40%左右，如果在未来10年内提高到60%，城市人口将达到8.5亿左右，2004年城市居民人均收入9422元左右，而农村居民人均纯收入2936元，前者是后者的3.2倍。把农村人口的收入提高到城市的水平，将会创造出巨大的需求和市场。不过，由于体制和政策上的限制，中国目前一方面发生了大规模的人口流动，进城农民工达2亿多人，另一方面却形成了很小规模的人口迁徙，能够进城落户的只是学成毕业的大学生和经营成功的农民企业家；一方面是城市的繁荣和发达，另一方面是农村的衰退和边缘化，城市依靠剥夺农村而发展。这既限制了城市化的发展，又不利于居民收入的提高，是阻碍中国经济持续发展的一个重要方面。
　其次，中国正处在一个消费结构升级和产业结构转型的过程之中。2004年人均GDP达到10561元，按现行汇率计算，人均1277美元，实现了温饱，开始向小康迈进，以住房、汽车和现代通信为主要内容的新的消费热潮已经形成。近几年，住房建设投资的增长和住房价格的上涨，以及汽车生产和销售的快速增长就是证明。与此相适应，中国产业结构的转型和升级也开始出现新的走向和特点，一方面是重化工业增长的加速，另一方面是高新技术产业的成长；一方面是各种产业政策的出台和政府主导作用的显现，另一方面是市场在资源分配和结构调整中作用的增强。然而，中国目前的经济结构仍然存在着明显的扭曲和失衡，其主要原因是市场信号失真。我们的产品市场已经基本完成了市场化改革，90%以上的产品价格由市场决定，其竞争也相当激烈。但是，要素市场化的推进相对较慢，中央和国有企业控制和依赖资金要素，地方政府控制和依赖土地要素，外资企业和民营企业依赖劳动力要素，这是进一步改革和发展的主要瓶颈。因此，中国今后改革的重点将放在要素的市场化方面，这也是改革攻坚的主要方向和目标。
　再次，中国对外开放的程度很大，水平也在进一步提高。到2004年末，中国吸引外商直接投资5621亿美元，居发展中国家前列；世界大型跨国公司都紧紧盯着中国，把中国看作理想的投资场所，且大部分都已进入中国，世界跨国公司高层论坛三次在中国举行，就是证明。中国进出口近几年以30%左右的速度增长，贸易位列世界第三，出口商品结构也在发生变化，机电产品和高新技术产品出口比重在不断提高。中国企业也逐渐走出国门，进行跨国并购和跨国经营，中石油继成功收购哈萨克斯坦油田后，又在收购加拿大PK石油公司，联想收购IBM的PC分部等。可见，中国已经成为一个世界贸易大国，正在向贸易强国前进。这也是推动中国经济增长的重要因素。但是，中国经济运行的内外失衡也很明显，主要表现为实体经济和货币经济的两个双向循环和双向依赖。在实体经济方面，一方面中国的经济增长很快，消耗的能源、原材料依赖国际市场大量进口，石油依存度已达40%，然后通过国内生产环节加工制造出产品，完成生产循环；另一方面，产品又大量出口，在国际市场上实现“惊险的一跳”，完成从商品到货币的循环，出口贸易依存度已经达到36.9%。在货币经济方面，一方面大量出口和引资以及热钱流入，增加了央行的外汇占款和货币供应，央行再通过公开市场操作，增发票据来对冲和回笼流通中过多的货币，形成国内的货币流通和货币循环；另一方面，增加的外汇储备又存放在外国银行或者购买美国国债，外国政府和企业再将其投资中国，形成国外的货币循环。最近，人民币汇率升值压力的再度出现也说明了这一点。这是中国需要面对和解决的重大问题。
　政府作为
　无论是从短期还是从中长期来看，中国的经济发展既存在着巨大的潜力，具有良好的前景，也存在着严重的失衡，潜藏着很大的风险和危机。问题的关键在于我们如何进行体制和政策的调整，以发挥潜力，减少失衡，降低风险，化解危机，保持良好的发展态势。
　在中国经济的发展中，逐步改变实施了20多年的重商主义政策与拓展内需和提升消费，实际上是一个问题的两个方面。这首先需要从调整政府和居民的收入分配入手，把政府工作从以经济增长为主转向以社会发展为主。
　近几年来，政府的财政收入增长很快，大大超过了居民收入和GDP的增长。从1997到2004年，政府收入增长了204.7%，而城市居民人均可支配收入增长了82.6%，农村居民人均纯收入只增长40.5%，政府收入增长是城乡居民收入增长的2.5倍和5倍。财政收入占GDP的比例从1995年时最低的10.2%，提高到2004年的19.3%，提高了几乎一倍。财政收入增长快主要是税收增长快，而税收来自企业和个人的交纳，因而税收增长实际上是一个紧缩因素，如果与经济建设支出联系起来，则是紧缩了非国有企业，扩张了国有经济。因为财政收入来自所有企业，而用于经济建设的支出则主要用于新建和支持原有国有企业。更重要的是，我们用高投资和高消耗支撑的经济增长，其社会福利效应主要体现为政府收入的迅速增加。因此，财税改革应当加快进行，其主要方向是公平税负和减税。统一内外资企业所得税既是公平税负的问题，又有减少效应，因为外资企业所得税税率是15%，还有三减两免，而内资企业的所得税税率是33%，二者相差一倍以上。很明显，这种政策是对外资的支持和对内资的抑制，使得内外资企业在市场竞争中处于不平等的地位。如果说在改革开放初期，由于投资环境不好，资金不足，技术和管理落后，我们不得不对外资实施税收优惠政策，那么，在经过20多年的发展，特别是加入WTO以后，我们的投资环境已经根本改善，国内资金也相当充裕，技术和管理也有很大提高，这时，再坚持这样的政策显然是不适当的，除了加剧内外经济的失衡以外，只能收到有GDP增长而无福利增加的效果。过去财政部担心这样做会减少财政收入，对统一税负不予支持，近几年随着财政收入的迅速增加，财政部的态度发生了转变，今年初建议将此列入人大立法议程，但是由于商务部的反对而搁浅，反对的理由表面上是担心影响外资进入，实际上是为了增大本部门的政绩，提高本部门在决策中的声音，维护本部门的既得利益。今年没有列入立法议程，明年就不能再拖了。再拖就是把国人的财富拱手送给外国人。因此，有关部门应当早作准备，争取明年3月人代会时修改税法，后年实施。增值税转型东北试点已经一年多，情况已经明了，税收减少的数量也不像原先估计的那么多，是到了在全国普遍实施的时候了。这不需要走立法程序，只要财政部和国务院下决心就行了。经过今年的一番博弈，预计这两项政策调整明年能够通过实施，退一步讲，至少有一项能够通过实施。这是对本届政府的一大考验。
　这里有一个问题值得进一步讨论。要知道，降低税率造成的税收减收是短期的，减税的积极效应是增大了企业的利润边际和投资激励，进而会收到促进增长、扩大税基、增加税收的效果。这是经济学理论和国内外的经验反复证明了的一个双赢安排。90年代中期以来，我们的平均关税率从42.5%调减到现在的9.9%，但随着进出口规模的扩大，关税收入从二、三百亿元增加到现在的1000多亿元。美国里根政府实行减税，不仅促成了美国经济十年的高速增长和新经济的发展，而且增加了政府的财政收入，使其财政状况一度从赤字变成黑字。现在布什政府又实行减税政策，一方面是为了抵消升息对美国经济的负面影响，另一方面是为了稳定美国的经济增长。从这里，我们得到一个重要启示，如果由于人民币汇率此次升值和再度升值，或者因形势变化需要提高利率，这些都是紧缩性因素。在这种情况下如何稳定中国的经济增长，减税是一个很重要的政策配合，或者说，由于实行减税，也就扩大了汇率政策和利率政策的操作空间。
　谈到税收改革，我们不能不提到这次个人所得税法的修改。从立法程序来看，这次的做法是一个很大的进步。今年7月27日，国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》，9月27日全国人大举行首次立法听证会，并留有2个月的时间，让社会各界充分讨论。经过听证和讨论之后，人大常委会通过立法议案，决定把个人所得税的起征点从国务院草案的1500元提高到1600元。但是，个人所得税的关键不在起征点的高低，而在于各种各样的扣除如何安排。我们讨论了起征点，讨论了是全国统一起征点还是分地区有所差别，而把其他更重要的问题扔在一边，实际上是拾了芝麻，丢掉西瓜。无论起征点是多少，都是针对个人的，没有计算家庭人口，没有考虑赡养系数，同样的个人收入有没有赡养人口以及赡养人口的多少，其人均的税收负担差异就很大。这就违背了个人所得税征收的基本公平原则。由此可见，我们个人所得税的设计思想主要不是为了税负公平和调节收入分配，而是为了政府，一是为了增加政府收入，二是为了政府征收方便。至于个人所得税在宏观经济中的作用有限，虽为第四大税种，但去年只占全部税收的6.7%，且80%是工薪阶层的交纳，提高起征点，减少个人所得税，对经济的拉动作用几乎没有。如果联系到内外资所得税法修改的迟疑不决，少数人操控，经济决策中究竟孰轻孰重，何主何从，难道还不清楚吗？由于该法案刚刚修改实施，短期内不会重新修订，提出这一问题的目的不在于立即重新修订个人所得税法案，而在于记取这次税法修订的经验教训。
　财政收入体制和收入政策需要和可以调整，支出体制和支出政策更是如此。从1996到2004年，财政支出年平均增长率超过17.21%，稍快于财政收入的增长，占GDP的比例从1996年最低时的11.7%提高到2004年的20.7%，而且支出结构也不合理，2004年经济建设费占27.8%，社会文教费占26.3%，行政经费占19.4%。问题在于，经济建设支出所占比重仍然过大，政府主导型经济的味道依然很浓；社会文教支出增长较慢，从1996到2004年，年平均增长17.37%，在支出结构中的比重八年提高了不到1个百分点；而增长最快的是行政经费，年平均增长率达21.21%，其比重八年提高了4.5个百分点。如果看一看公车消费，这一印象会更加深刻。目前各地政府汽车的采购量以年平均20%以上的速度增长，2004年，政府采购规模达2200亿元，其中汽车采购高达500亿元。而公车耗资的增长更快，目前公车已达350万辆，每年用在公车上的支出3000多亿元，远远超过了国防支出，也超过了教育经费和医疗经费之和。其工作效率相当于出租车的1/5，而运输成本是出租车的7.7倍。这就表明政府职能和行为依然是扭曲的，从中央到地方各级政府仍然把经济增长而不是社会发展作为自己的主要任务，政府远没有承担起自己在教育、医疗、就业、住房和社会保障方面的职能。就以最近有关医疗保障体制改革失败的议论而言，如果政府真正承担起公共医疗的责任，那么，医疗改革也不至于陷入今天的败局。因此，医疗改革的失败与其说是市场化改革造成的，不如说是政府放弃自己责任的结果，把不该市场化的推给了市场，因此，把板子打在市场化上是不公正的。其他方面的情况也是如此。所以，要真正解决问题，就要通过政府改革，建立公共财政体制，政府主动承担起在基础教育、公共医疗、劳动就业、廉租屋建设和社会保障等方面的职能，增加政府财政在社会事业方面的支出，把社会事业的发展作为官员政绩的主要标准。
　关注汇率
　汇率体制改革和汇价水平调整是2005年中最突出的重大事件，也是未来时期中可能遇到的重大政策问题。今年的改革既包括与美元脱钩和参照一篮子货币调整，也包括开放外汇交易的远期市场，增加交易主体和询价交易方式，扩大非美元汇率的浮动幅度，这增大了汇率形成机制的灵活性。总体来看是比较成功的。我们在“新汇率体制运行两个月的观察和分析”(见《权衡》试刊号)一文中已经做过分析，但是，这方面的改革仍然有很多进一步的工作可做。例如，结售汇方式的改革，虽然在升值预期下，改革结售汇方式的效果可能会受到某些影响，但同时也是改革的一个较好的时机，如果说改强制结售汇为自由结售汇的条件还不成熟，那么，可以先改成比例结售汇，使企业保留一部分自由外汇。与此同时，如果能够进一步增加外汇市场交易主体，让(一部分)企业进入外汇市场和参与外汇交易，那么，这种改革就有了实际意义，一方面会用企业的货币储备替代一部分国家储备，进而减少国家的外汇储备，另一方面也可以增加外汇交易，扩大和活跃外汇市场。
　在汇率政策操作上有所谓“超调”理论，其基本含义是，要改变汇率预期，必须采取矫枉过正的办法，或者超升，或者超贬。这次汇率升值2.1%显然不是这样做的。由于调整不足，升值压力不但没有减小，反而还增大了。因为长期坚持不动，人们没了希望，一旦开始调整而又调整不足，再调的可能性就增大了。且不说美国国会再次施压和布什此次访华在汇率问题上的表态，11月21日，国际货币基金组织(IMF)发表了对中国政府一年一度的咨询报告，认为7月21日的汇率调整“十分有限”，再次敦促中国调整人民币汇率，并期望中国充分利用现有的汇率体制增加人民币汇率的弹性。根据本人的研究，人民币升值并非简单地来自外界的压力，而是有着实际经济基础的支撑。从1990到2001年，中国工业部门的工资增长率和劳动生产率增长率不仅高于美国制造业的工资增长率和劳动生产率增长率，而且中国工业部门工资增长率与劳动生产率增长率之比从1：1下降到1：0.71(按现行价格)和1：0.66(按不变价格)，而美国制造业则分别下降到1：0.91和1：0.81，或者说，在此期间，中国工业部门劳动生产率增长率比工资增长率快1.99(按现行价格)和1.22个百分点(按不变价格)，而美国只快0.13和0.25个百分点。另据卢锋教授研究，中国与OECD国家的比较，也存在着同样的走势。近几年的情况同样如此。这就是说，近10多年来，中国的经济竞争力不断提高，人民币实际汇率是不断升值的。因此，名义汇率的升值是应当的和合理的。这次升值2.1%，对经济的影响不大。本人通过实证分析，测算了直接投资和进出口的汇率弹性，得到的结论是，升值2%，直接投资将减少12亿美元，出口将减少95亿美元，GDP将减少138亿元人民币，就业将减少76万人(按全部就业人口的劳动生产率计算)和21万人(按工业部门的劳动生产率计算)。而且这些影响将在4个季度中显现。自从7月21日以来，汇率基本上处于单边上扬的态势，11月23日升至1：8.016，而一年期远期汇率则升至1：7.8左右，升值3.82%。据此，我们认为，也许明年上半年可以不动，但下半年可以再行调整，调升幅度在3-5个百分点之间。
　金融改革
　今年以来，金融改革的消息频传，银行业开放的步伐加快，证券市场解决股权分置问题经过两批试点已经全面推开。这方面的信息牵动着国人的神经，不仅影响到当前的经济运行，而且关系到中国的长远发展，因为，金融的市场化和自由化是经济快速、持续发展不可缺少的重要条件。
　自从前年政府决定对建设银行和中国银行注资450亿美元，同时成立汇金控股公司起，就拉开了国有商业银行上市改革的大幕。继去年汇丰斥资144.61亿元参股交行和交行今年6月23日在香港联交所上市之后，美洲银行首次出资25亿美元和新加坡淡马锡控股有限公司首次出资14亿美元购买中央汇金公司持有的建行股份，接着建行于10月27日在联交所发行上市。到目前为止，有外资参股的国内银行已达15家，合资基金公司19家，外资参股和控股的保险公司19家。据不完全统计，今年以来，中国金融机构预计出让股权的总标的超过200亿美元。今后海外金融机构进入的速度还会加快。
　按照国际评级标准，国内国有商业银行的资质很差，问题很大，为什么海外银行还要积极投资和参股国内的国有商业银行和其他金融机构呢？其原因也不难明白。中国政府在加入WTO时郑重承诺，将于2007年向外资银行开放国内银行市场，并迫切希望在全面兑现WTO承诺以前，对大型国有商业银行进行重组，引进具有专业知识和管理技能的海外银行作为合作伙伴，以改善国内银行的管理，提高其国际竞争力，再加上中国是目前世界上经济增长最快的国家，是一片投资的乐土。在这种情况下，海外银行欲在中国市场开放之前夺得先机，一方面可以获得这些大型国有商业银行庞大的分销渠道，拓展在中国的市场份额，推进在中国的业务，分享中国经济增长的成果，提升在国际上的地位，另一方面，这些大型国有商业银行一旦上市，海外银行还可以从中获得一笔丰厚的投资回报。交通银行半年报披露，今年上半年的净利润46.05亿元，税前利润68.84亿元，按此估计，汇丰银行可从中分得20亿元，五年即可收回全部投资。摩根斯坦利和高盛分别以3500万美元投资平安保险11年，共获利9.7亿美元。比利时富通基金管理公司拟增资海富通基金管理公司获得49%的股份，累计投资4900万元，外方董事预计，五年后可管理资产千亿元，每年分红将超过6亿元。10月25日，《上海证券报》发表署名文章，提出了一个重大问题：“谁将掌控中国金融？”。我们认为，金融开放是正确的，应当坚持，外资参股国有商业银行，对于改善银行的治理结构和运营机制有重要意义，但对外开放的速度和力度应当有所选择和有所控制，特别是对外开放和对内开放应当同步和适应。
　首先，国有商业银行海外上市既有收益，也有成本。大量注资改善资产质量和提高资本充足率是成本，发行上市也有IPO操作成本。这些都是实实在在的支出。而收益在很大程度上是预期的。能够取得多大的收益还取决于我们的努力。但是，改比不改好，开放比封闭好。不改革，不开放，只能等死，改革了开放了，还可以杀出一条生路。问题在于改革的成本由谁承担？有人说，政府注资，改革成本由政府承担。非也，是由全国老百姓埋单。应当明确，外汇储备一方面是央行的资产，另一方面也是央行对老百姓的负债。既然如此，用外汇储备注资就有个程序问题，不能只是领导人说了算。大家知道，为了农业税的减免问题，屈屈400亿元人民币，居然吵了几年才得到了解决，而注资一下子就是4000亿元，多了一个量级，居然一锤定音。中行建行注资如此，工行注资照旧。这就有点不大正常了。
　其次，改制上市是国有银行改革的一个途径，但是，我们把它作为主要途径，甚至是唯一途径，这就值得思考。几年前，我们就曾经提出过把国有银行的基层分支机构剥离出售的想法，结果没有任何反映。国有商业银行都是巨无霸，在目前的制度条件下，只有外国人能够买，买得起，中国人不敢买，不能买，也买不起。既然建行、中行改制和境外上市，引进海外投资者，让外国人投资取利和积累财富，为什么不可以把工行和农行分拆卖给国人，让国人也投资取利和积累财富呢？工行云南分行将其属下的45家县支行变为农信社，创新了改革思维，拓宽了改革途径，难道不值得研究一下推广和扩大的可能性吗？既然民间资本愿意投资新的金融机构，为什么不准他们进入呢？
　再次，农村信用社的改革正在27个省市铺开，央行拿出1800多亿元，美其名曰花钱买机制，但成立的省联社仍然是政府或准政府管理机构，这本身就与改革的目标相背离，而且银监会一刀切，要求县以下信用社独立法人一律取消，我们不知道是谁授予它这样的权力。这样的改革与其说是花钱买机制，不如说是往下摔包袱。由此可以看出，在我们很多人的心目中，第一相信官员，第二相信外国人，第三就是不相信中国的老百姓。
　如果说中国银行业的改革包袱沉重，那么，中国证券市场也是积重难返。如果从国有股减持算起，解决股市国有股一股独大的问题已经有好几年的历史，经过反复折腾和多次辩论，投资者信心全部丧失和股市一蹶不振的现实，迫使管理层下定决心解决股权分置问题。这次改革由大股东提出方案(包括对价、送股、变现以及权证等)，由流通股表决通过，总算体现了投资者的权利，是流通股和非流通股之间的一次讨论还价、平等交易的过程，并且通过这一交易，大致形成了10送3市场价格。更重要的是，使非流通股能够流通，改变了以前非流通股东圈钱，流通股东投机的行为模式，做到了流通股和非流通股利益实现机制的统一。这也许是股权分置改革的最大好处。不过，也应当看到这些改革可能带来的问题。
　一是有人认为，既然改革，股价就应当上升，为什么股市近期还在下跌？应当看到，有控制权的非流通股一旦流通，就可以交易，但其管理技能跟不上，因而不敢离控制权比例过远，其底线一般不低于33%，甚至51%，也不愿股价涨得很高，以便留有余地，待管理技能提高以后讨价还价，拿到更多的利益。
　二是有可能真正造成内部人的操控。以前股市上的操控行为有可能是大股东，也有可能不是大股东，但是，股权分置问题解决以后，以前考核的是净资产，现在考核的是市值，大股东通过市值最大化更易于进行操控。这里不得不提到证监会《关于实施股权分置改革的上市公司的控股股东增持社会公众股份有关问题的通知》，且第一家G股回购方案已于近日出台，这虽然有利于减少表决分散的概率，但却为大股东的操控行为大开了方便之门。
　三是用解决股权分置来解决一股独大的问题，看到的是股权比例，没有看到大股东背后地方政府的操控。其实，关键在于政府站在大股东的背后，把控制权抓在手里，把责任推给市场，因此，中国股市的问题不在市场内，而在市场外，如果政府的手闲不住，问题还是解决不了。因此，产权问题固然重要，但不能把股市的问题简单地看作是一个股权问题。
　无论是银行改革，还是上市公司和股市的改革，都需要一个规范而有效的治理结构。所谓规范和有效，从内部来看，就是要使得各方的权益都得到保障，从外部来看，就是要建立起一种紧的约束。我们在这两个方面都存在根本性制度缺陷。不解决这个问题，金融改革的任务很难完成，货币政策的传导机制也建立不起来，宏观调控还不得不依靠行政手段和采取救火的方式。