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关于市场主体培育的几个问题
演讲者:宋晓梧    时间:2004-10-28    阅读:685次   
                  
中国经济50人长安论坛《中国经济政策研讨会》
第六十九期
 
关于培育市场主体的几个问题
 
主讲人:宋晓梧 研究员(论坛成员、国务院振兴东北办 副主任)
 
    今天我讲的题目可能有些地方会比较敏感。我想就从宏观经济调控和市场主体的关系说起。对于这次宏观经济调控,大家有一些不同的看法,国家发改委的马凯主任曾经说过,对这次宏观调控的看法是高度的不统一。一种看法是认为行政手段用的太多,还有一个是民营经济的问题,我觉得这些都是和宏观经济分不开的,我想从投资,从GDP的增长,从物价、外贸、金融,包括M1、M2、M0的增长情况等这些方面进行一些分析。
     我们的宏观调控是建立在什么样的基础之上?调控的对象是什么?我们现在的市场发育程度和西方相比到了什么程度?哪些可以比较?哪些不可比较?我们现在分析宏观经济的方法基本上是依据西方经济学理论,但是我们的市场运行情况是不是按国际上市场经济国家的情况运行的呢?对于这些问题理论界有一些分歧,在上次的五十人论坛内部研讨会上,吴敬琏老师就说,我们现在过多的使用了行政手段,宏观调控主要是一种宏观手段,我们现在调控的对象是不是就是市场主体的行为,完全用经济的手段就能调控的?因此,我觉得我们现在调控的对象,可能一个方面就是在调控政府,中央政府再调控地方政府,因为有很多行为是地方政府做的,包括土地批租,企业怎么能批租土地呢?肯定是政府在批租土地。另外,很多的私营经济,比如铁本,它的诸多行为不是它自己造成的,是政府在背后操纵的,这是一个特点,所以政府不得不采取行政手段。
     这次宏观调控和93年有什么不同?很多同志作了分析,现在看来,主要是民营经济和私营企业的发展与93年有很大的不同。到2002年,在所有投资中,私营企业占43%,国有企业占43%,政府占的很少,5%或6%。在就业方面,国有只占整个城镇就业的29%,私人企业和个体工商业占到67%,这和93年也有很大的不同。对于私营企业来说,纯粹用经济的手法传导不到他那里,这就出现一个比较复杂的情况。政府过多的采取了行政手段,而这些行政手段影响了民营经济的发展。
     宏观经济运行中的市场主体目前在中国发展到了一个什么样的程度?怎样看待宏观经济发展的程度,从而决定我们的采取什么样的宏观政策?从大的方面来讲,重点看市场主体培育的怎么样,在计划经济之下,政府是配置市场的唯一力量,我们现在要变成由市场来配置资源,发挥市场基础性的作用,在这个基础上,政府还要有宏观调控。我们进行经济体制改革,最根本的一个变化就是配置资源的主体和机制发生了变化,要从计划配置到市场配置。在计划配置之下,谁来充当经济的运行主体?是各级政府官员,但市场主体转变以后,企业成为市场的主体,企业家代替政府官员来运行这个市场,现在市场的力量已经比较强大了。刚才提到,民营经济提供的就业占到70%,投资已经占到50%左右,产值占到60%左右。应该说,民营经济有了长足的发展,当然还存在很多的不足,比如家族的问题,规模过小,信息不够发达,企业家文化程度比较低等问题。在过去,没有市场主体的时候,我们对单个的市场主体是很重视的,当这些市场主体发育到一定程度,他们的利益开始分化,对于不同利益主体之间的组织行为就需要进行研究。这些市场主体需不需要自己组织起来,一方面进行自律,一方面对自己的利益进行维护,也就是“维权”和“自律”,这两方面非常重要。市场主体的组织行为严重匮乏,这会对我们的宏观调控可能会造成一定的影响。我们的政府是面对众多分散的企业进行调控,而在市场发育程度上,市场主体的组织行为是非常重要的一个环节,我们对这个问题的分析研究和各方面的统计数据都很缺乏。对于这个问题我考虑的时间比较长,大概有十几年,我一直对市场主体的组织行为比较敏感。我以前只是写了一些文章,今天我把这个问题提出来,大家共同交流一下。我先就组织行为的问题谈一些具体的例子,然后再做一些概括。
     我先从行业的规范来说,其实西方国家市场主体并不是单个的在活动,他要组织起来,成立自己的行会、商会、雇主协会,劳动力供给主体要形成一个工会。在这个基础上,形成一种运行的规则,这对整个经济的运行起了非常大的作用。在行业自律方面,日本的民间团体就独立制定标准草案;德国规定任何个人团体、企业和国家行政机构都可以就某一方面标准的制定提出建议,实际上在德国有60%的标准是行业协会制定的;美国也鼓励行业制定自愿性的技术标准,美国的《国家技术转让与促进法》第12款规定,所有联邦机构在制定政策目标的时候,必须使用标准组织制定或转化采用的技术标准。在美国,除了医药管理局没有独立技术法规制定机构之外,其他有关的技术法规都是来自于标准化制定机构,美国行业协会用于制定标准的费用高达145亿美元,是政府制定相关标准费用的400倍。
     他们这些行业协会制定的这些标准包括哪些方面呢?既包括质量标准、环境保护标准、劳工保护标准、价格等等,因此,政府是大大的超脱的。而我们基本上还是单个的企业来运行,组织的环节始终没有突破,我们自己的企业没有搞标准的,铁本搞了一个八百万吨产量的钢场,而钢铁协会起了什么作用?现在电力紧张,我们也没有听到电力企业说电力企业之间应该有一个共同的利益,但没有见任何组织在这方面发挥作用。可见,我们在整个宏观调控过程中,我们只看到政府和单个企业在活动。这是我谈的工商业方面的情况。
     在劳工方面,市场经济发达国家是雇主组织和工会组织通过集体谈判协商,解决劳动培训、工资、福利等一系列问题,政府基本上不干预。我们现在一直在谈拖欠农民工工资的问题,2003年11月到2004年2月,我们的总理亲自替农民工讨债,讨了240亿元。如果让政府去讨债,其实政府是很尴尬的,因为有很多工程款就是政府拖欠的。在一般发达国家是怎么样的情况呢?1986年我到新西兰去参加新西兰四个地区和新西兰中央一级的雇主组织和工人的谈判,主要是谈工资的问题,各个行业的工会提出了不同的工资标准。银行的工会说,我们银行的工资比澳大利亚低多了,我现在需要涨百分之十几的工资,司机工会、电工工会、木工工会也分别提出自己的标准,雇主组织来谈判的人是哈佛大学的,工会请来谈的人好像也是哈佛大学毕业的。他们就分析说,如果工资涨这么高,出口就会受到影响,反过来说,工人可能会失业,最后通过这样一种谈判机制达成共识,1987年新西兰工人的工资增长了7%。但是在整个谈判过程中,我发现新西兰劳工部没有人参加,当时国际劳工组织派我和一个印度的学员一起去学习,我就问这个成员,新西兰的政府发挥什么作用,为什么没有劳动部的人参加?他就反问我,这些活动都是新西兰《劳工法》允许的,没有做任何违反法律的事,劳动部的人来干什么?就件事对我的震撼很大,可见我们和市场经济发达国家的差距是显而易见的。现在我们国家也开始三方性集体谈判,中央一级是劳动部、全国总工会,雇主找谁?找不出人,后来由中国企业家协会代表,但是我们的中国企业家协会在谈判中发挥作用是很有限的,因此才会出现总理出面讨工资的情况,本来是应该通过有组织的谈判、协商自己就能解决的。现在劳资关系已经牵涉政府非常大的精力,我从报纸上看到,有的县向全国派出了50多个派出机构,去维护农民工的权益,县财政怎么能支撑这么庞大的开支呢?叫实行“政府机构市场运作”,政府为农民工讨工资,就要收点钱。我认为这是非常危险,可能一开始是不错的,出发点是为了保障农民工的权益,但是运行下去会有问题。
      从1993年到2002年,我们的集体劳动争议从684件上升到11022件,平均每年增长40%,基本上都是政府出面直接处理,真正由雇佣主体通过谈判协商机制来解决的还没有。美国的一个企业叫欧斯卡,它生产一种肉肠,美国人过去吃的都是高脂肪的肉肠,现在要变成低脂肪的,生产线就要进行改造,在改造生产线期间企业要停工,就裁了三分之二的人,在此期间一起劳动纠纷都没有发生。为什么没有一起劳动纠纷呢?!因为,大多数的劳动纠纷已经在工会和雇主的组织谈判过程中,按照有关谈判的集体合同处理了。现在我们的企业一裁员,工人就到市政府、省政府门口闹事,表面上我们不让他们组织起来是好事,但实际上由政府直接干预很难摆脱困境。其实主要解决的是市场主体的组织问题,这是一个大问题,它形成了雇主和工人协商谈判的一种机制,非常详细,我去过美国最大的一家农机生产公司,他们和我国东北也有合作项目,他们就有一本集体谈判合作书,很厚的一本书,非常详细。在美国,除了《劳动法》之外,各行业有自己的标准,这既对本行业的雇主起到了保护作用,另外也起了自律作用,你不能随便降低工资。这些条约对市场的稳定运行起了很大作用。
      再一个就是这些国家行业协会自己定的各种环保标准,如果破坏了他们行业标准,用不着政府出面,行业标准就管你了。加入WTO以后,在对外竞争中,行业协会将发生很大的作用。昨天我看了一个材料,纺织行业要取消配额,美国提出要限制中国纺织进口,他们就是使用自己行业制定的消费者的服务标准来设置行业壁垒。利用行业标准作为设置贸易屏障是我们国家非常缺乏的,我们没有这方面的协会。而现在我们在和美国谈判,和WTO谈判的时候,我们却是先组织一个协会,以这个协会的名义去谈,而这个名义上的协会,其实主要组成人员是政府官员,只是身份变了一下。因此,我们的市场与成熟的行业市场相比还相差甚远。
      另外我还想举个例子:我们医药卫生体制改革从2000年搞到现在,取得了一些成果,但是医药行业的不正之风仍然在不断地被揭露,我们也很难解决这些问题。国外是通过医生的行业准入标准,通过行业自律来解决这些问题的。当然国外也存在一些问题,但确实不像我们这么严重。以德国为例,德国有23个法定保险医生协会和22个法定牙医保险,医生协会代表了德国大约40多万名医生的行业利益,各州的医生协会对医生从业状况进行监督和检查,推动职业培训和完善质量安全措施,设立道德委员会,同时还有病人协会来维护病人的利益。而我们在制定医药卫生体制改革政策的过程中,找不到这样一个组织,还是由政府出面,体改办牵头,八个相关部门参加,最后制定出改革的政策。后来在讨论这个决定的时候,美国哈佛大学公共卫生学院院长作为外方会议作总结发言,他的发言使我很尴尬。他说,中国搞医药卫生体制改革,体改办、卫生部代表了医院的利益,财政部代表国家财政支出,但是没有医生和患者的代表,特别是没有患者的代表,由此可见,你们不是为患者服务的。所以,我们在这方面存在很大的缺陷。
     下面我想就市场组织、市场主体的一般原理来谈一谈我的想法。市场经济国家的市场主体不是单个活动的,而是作为组织活动的,这种现象有几百年的历史,在工业革命之前,手工业作坊、个体工商业者、泥瓦匠都有自己的行会。过去中国也有很多的各种行会,比如运盐的有盐帮。这几天电视里在放《天下第一楼》,里面有个情节,一个饭馆老板把黄土卷成钱来欺骗别人,后来暴露了,是谁来处理这个问题呢?是行会,是他们开饭馆的行会来处理的,政府根本没有出面。过去我们确有不少这样的行会,但是搞了计划经济以后把这些组织全部取消了。作为一个比较成熟的市场经济国家,每个行业都有自己一整套的行为规范,这已经成为经济社会中非常重要的一个方面,他起到不可替代的作用。根据1985年出版的《美国协会百科全书》的记载,在美国,全美国有1.8万个协会组织,其中属于行业协会大约有14000多万个企业,其中96%是500人以上的小企业,绝大部分都参加一个或多个行业协会,比如一个制鞋的企业既参加雇主协会,同时也参加制鞋协会。
      行业协会究竟怎么定义?在我们国家,这个定义是不大明确的。《美国经济百科全书》对行业协会是这么定义的:行业协会是为了达到共同的目,而自愿组织起来的同行或商人团体。我认为,行业协会是市场中某一利益共同体的组织代表,它不是中介机构,也不是政府和市场之间的纽带,它是利益主体的代表,这个要明确。而这些行业协会包括处理劳工关系的工会和雇主协会,组织的原则是自行组织管理,自己运行,自愿参加。另外还有一个的竞争性,市场中要结合自由,你要没有结合自由就没有竞争。可能在这个过程中,最后就形成了某一个代表,是一个自愿的领域。另外,行业协会是非盈利的,主要靠会费,政府不出钱,对于非盈利的协会给与一些优惠政策。
      市场主体组织起来究竟起些什么作用?我觉得最主要的是一个是维护本组织成员或会员的经济利益,去和政府及其他组织进行对话。如果不能代表会员的利益,人家就不会参加这个组织。当然,他们的会员也不会存在像我们这样,使用行政手段规定企业必须参加某个行业组织。在市场经济国家,参加行业协会是自愿的。这些组织有的势力很大,成为一个社会利益集团,在美国和其他国家,这些组织甚至对选举和立法都起很大的影响。我们现在就缺少这样的社会组织,在立法过程中,在决策过程中,没有这些协会代表的发言权。相反的,我们一些政府部门成为谈判的代表,各部门都有自己的利益。这显然是反过来了,严格的讲,应该是在社会谈判的基础上,在他们达成一致之后,由政府部门来执行,当然政府部门可以发表意见,也可以参加起草一些法规。
     有组织的行为首先是维护本组织会员的利益,其次是对本组织会员进行自律,这也非常重要。既然要维护本组织的利益,就要对本组织进行约束,否则各说各的,怎么维护自己的利益。在市场竞争初期,单个劳动者对单个资本家,单个劳动者永远处于弱势,有了工会,劳动者就有了一定的谈判地位,工人永远比资本家多,这样组织起来的力量能够平衡。按照集体谈判的条约,按照国家的法律执行,如果一个企业为了本企业的利益排放污染,行会就会出来制裁你。由于有了组织,在对外谈判的时候,他们就可以协调一致。最近西班牙发生了排斥华人鞋城的事件,因为我们的鞋比人家便宜十倍,这样就造成当地的制鞋企业没法生存了。大家可以想一想,我们到底在跟谁竞争?不是中国人跟西班牙人竞争,因为你比他便宜一倍就够了,他卖10块,你卖5块就行了,你为什么卖到1块?这显然是因为中国的企业之间在竞争,你卖5块,我卖4块,你卖4块,我卖3块,只有自己跟自己竞争,才会导致互相压价,才能降到如此低的价格。为什么出现这样的现象呢?就是因为没有行业组织进行协调,只是单个企业在活动。温州搞了一些行业的协会,但从全国来看还远远不够。如果由政府来协调众多企业,一方面管不过来,再一方面如果政府介入,还会产生很多问题。
    因此,市场主体组织的作用根本就是两条——维权和自律。在维权和自律的基础之上,国际谈判、信息服务等客观要求都是派生出来的,政府也可在这样的基础之上进行宏观调控。我们在进行分析的时候,经常和美国作比较,但就市场主体组织行为的发育来看,我们有很多行业协会,但是发挥的作用就存在问题。
     就我本人认为存在两个大的问题:第一,自己定义为中介机构,在企业中起桥梁和纽带作用。我过去曾作为中国参加国际劳工组织的雇主代表顾问,我非常清楚我们的雇主是怎么发展起来的。工会是不是把自己定义为中介组织?没有。政府是不是把自己定义为中介组织?也没有。既然三方会谈中其他的两方都是实体,而企业家是中介组织,你怎么跟人家谈?怎么跟人家搞技术谈判?现在我们还是这些市场主体作为中介机构,如果能够发挥好桥梁纽带的作用,就已经很不错了。其实这并没有触及问题的本质,由于定位不清楚,协会成为政府机构的附属物,成为“儿政府”。南京市现有行业协会90%以上是由政府发起组建的,主要负责人或者由政府任命,或者由政府内定,然后走一个选举程序。广东有878家联合会,有500多个是由政府领导部门兼任,剩下是由政府部门推荐然后选举,主要负责人享受公务员级别待遇,这是第一个问题。
    第二个问题,覆盖面窄,代表性小,多数都是工业部门撤了以后成立的工会,实际上还是我们原来的国有企业,这些年来发展起来的私营企业进来的很少,民营经济也有一些组织,但主要是作为统战工作来抓,并不是作为组织行为来培育。这个问题主要是定位不明确,覆盖面小,因而造成自律和维权两大作用没有得到发挥,或者说发挥得很不够。在深圳市召开的一个讨论行业问题的会议上,有人把这些行业协会叫“五子登科”——戴市场的帽子,拿政府的鞭子,坐行业的轿子,收企业的票子,供官员兼职的位子。
    市场主体的组织行为当然是或缺的,或者说是很不完善的。对于这个问题,我认为我们研究得不够,讨论得也不够,为什么呢?从深层次来看,这个问题是经济体制改革和政治体制改革相联系的一个环节,是一个比较敏感的问题。但是我觉得我们现在应该提出来,作为政府转变职能的前提条件,作为政治体制改革的一个切入点。现在都讲政府转变职能,温家宝总理在政府工作报告中提出,要把政府不该做、管不了的事情交给社会组织,交给企业和中介机构去作,充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。下一步的经济体制改革要从长期以国有企业为环节,转变到政府职能转变作为主线。前两天在深圳召开了全国的体改研究委员会和体改论坛,专家们一致认为,要把政府的改革作为下一步经济体制改革的一个重点。但是,如果行业协会不能发挥作用,政府的职能放不下去,不管进行宏观调控,还是搞社会管理,政府面对如此分散的企业,就算加班加点,也是挂一漏万,很多问题解决不了。特别要提到的是,农民工没有一个组织进行管理和协调,如果靠各级政府协调,搞一个监察大队,劳动部又说了,我们编制不够,经费不够,这些问题都难以解决。政府的机构没法变成小政府,政府职能很难转变,行业标准没有,行业自律也没有,都靠政府管理,根本管不过来。
     另外,政府和企业直接打交道,会培育腐败的土壤。当初我们搞医药卫生体制改革的时候,出台了一些政策,影响了药商的利益,国外的药商就自动成立药商联合会,联名给我们写信,提出药品管理期应该怎么解决等一些问题。而国内的企业在遇到这类问题的时候,他们首先想到的是一个一个的找领导,这并不是说政府官员一定会腐败,但至少是提供了这么一个空间。
要想转变政府职能,就要重视对社会组织的培育,再一个就是和社会对话,十六大提出来要建立反映社情民意、广泛听从民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策的科学化和民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规章和程序,建立社情民意反映制度,建立重大事项和社会公示制度。要达到十六大提出的这些,其中一个很重要的方面就是社会组织的培育和发展,如果一个社会的组织不能真正成为他所代表的社会群众成员利益的维护者,而是一个准政府的性质,这个社会对话机制就是扭曲的。如果所有的社会协会、联合团体都是政府的派出机构,那么政府的社会对话其实就是政府在和自己的回音对话,你说形势好,各方面都反馈形势好,因为那些人都是你派出的,没有一个监督平衡协调机制,这样一个社会我觉得恐怕是有问题的。
      华东师范大学进行了一项调查,在贫困群体人员中,有困难的找过人大代表的为0,找过工、青、妇、市委区委的占1%,找过街道和居民委员会的为23.3%。制度内的利益表达不畅很容易引起社会矛盾的积累。最近我到抚顺的棚户区去看一看,700多户人合用一个厕所,非常贫困,而且不是个别的情况,有15万人过着这样的生活。现在大家都看到一些大城市很漂亮,但是对于贫困地区,没有人去研究,也不能够宣传,所以这显然是对话机制造成的问题。如果没有市场主体的组织行为,这样一种社会对话机制就建立不起来。因此,我们应该把市场主体的组织行为提到议事日程上来,认真的进行研究和加以解决。当然,这是一个不太好解决的问题,与GDP增长,M1、M2增长等问题相比,分析和解决这个问题要困难一些,也有一些风险。谢谢大家!
 
 
 
 
 
 
                                           中国经济50人长安论坛秘书处
根据录音整理未经本人审阅
                                         2004年11月8日