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拉美经济的主要挑战和经验教训
作者:刘鹤    发布:2006-03-10    阅读:3033次   
    在过去20年中,世界不同地区在全球化背景下的经济发展形成了鲜明的对比,亚洲经济发生了巨大变化,而拉美经济却相对停滞不前,面临着三个基本挑战:一是宏观经济始终处于大起大落的状态(go - stop),造成了国民财富的巨大损失。二是贫困人口有增无减,贫困现象被不断再生产出来。三是在开放状态下,国家经济安全缺乏保障,很容易受到外部的冲击。为什么会出现这三个主要问题,怎样应对这些挑战?我们与当地官员、学者和各方面进行了反复研讨,得到一些初步印象。
    一、关于宏观经济大起大落的问题
    80年代以来,拉美经济经历了两个基本变化,一是在政治上实现了由军政府向所谓民主政府的过渡,二是在经济上经历了由封闭经济向开放经济的转化。无论拉美各个国家具体情况如何,但普遍的特征是经济的大起大落。为什么会产生这种现象,讨论后我们看到,造成这种现象既有经济原因,也有政治原因,但最根本的是政治原因,也就是说,在拉美经济中,是政治周期决定经济周期。拉美国家普遍经历了由军政府向所谓民主政府的过渡,民主派上台后,为了取悦于民和获得更多的政治选票,纷纷向国内民众做出较高的政治承诺和福利承诺。由于国内财力有限,普遍采取了对外举债和对内超发货币的通货膨胀政策,短期内人民获得一点虚幻的实惠,但很快被极高的通货膨胀税所冲销。高通货膨胀使当届政府下台,大量资本外逃,造成经济萧条。新一届政府上台后,又作出同样的政治承诺,这就形成了政治周期与经济周期的恶性交替,少数政客与利益集团在经济大起大落中获得巨大利益,而广大民众的利益受到极大损害。当地学者认为,如果说“拉美病”或者“拉美教训”,这一点是最根本的。贫困增加和两极分化只是“拉美教训”的表面现象,“拉美教训”的实质是,在过度民主化过程中,政客们的民粹主义立场和态度引起经济大起大落。在这次考察过程中,我们每到一处都对这个问题发问,我们发现,对这种现象的严重影响和沉痛教训,国际组织领导人、政府官员和学者都已形成共识,认为拉美经济要走上长期稳定增长的道路,必须从根本上解决这个问题。在阿根廷和智利我们都看到,中央政府普遍抛弃了以往民粹主义的做法,力争使政治承诺与政府实力相对应,使长期目标与短期对策相协调,把反通货膨胀作为政府的首要责任,开始实施严格的预算标准,努力实现财政经常项目的盈余,从实际出发解决社会问题。

    二、关于解决贫困问题

    收入分配差距扩大和两极分化是拉美经济面临的严峻挑战。80年代以来,尽管政府对解决贫困问题都作出过努力,但总体上看,贫困人口有增无减,基尼系数居高不下(当然,拉美的贫困标准与我国的贫困标准有较大差别,智利的贫困线按PPP为每天2.5美元,在阿根廷也有类似的标准)。为什么在发展过程中会产生大量的贫困现象,怎样应对这个挑战,是我们考察的一个重点。经过与各方面反复讨论,我们感到,造成以往贫困人口大量产生的基本原因是:由于地多人少,农场主势必追求农业的规模经济,这使相当部分农民丧失了在农业进行生产经营的竞争力,不得不流入城市;在城市,国家实行进口替代的工业化战略,工业部门追求资本集约和技术进步,采取了少吸收就业的竞争策略,导致农业转移劳动力无法进入现代工业部门;尽管这些国家都重视公共教育,但富人选择的是私营教育,穷人获得的是免费义务教育,虽然每个穷人都有可能到学校接受10到12年的免费义务教育,但公共教育的质量低下,穷人无法通过义务教育获得参与现代竞争的必要技能。就这样,失业与贫困现象不断被再生产出来。在智利和阿根廷,按贫困标准统计的贫困人口数量都超过50%,每次经济波动都使贫困人口的数量有所上升。这就是说,在拉美经济增长过程中,广大劳动者并没有被吸纳到现代部门中去,二元结构现象始终被强化。对这种现象,拉美国家开始进行反思,形成了解决问题的初步共识。他们意识到,一旦形成分配不公和两极分化的社会现象,要想摆脱恶性循环,需要经历相当长的历史过程。尽管通过建立社会保障体制、提高最低工资标准以及给贫困人口必要补贴可以缓解矛盾,但解决问题必须抓住两个根本环节:一是狠抓人力资本形成,切实提高公共教育的质量。面对义务教育普及率高和义务教育质量低的现状,政府把政策重点放在提高义务教育的质量上。智利已经从提高师资质量入手,对现有师资进行重新考核,有资格的教师才能上岗,用这种办法来改善基础教育的质量。阿根廷也准备采取类似的措施。拉美国家对贫困问题所形成的共识是,摆脱贫困的根本出路,是提高人力资本的质量,教育的公平是社会公平的根本标志,提高教育质量是社会政策的核心。第二,努力改善产业结构,克服“荷兰病”。由于拉美国家产业构成比较单一,初级产品出口是其经济增长的主要支柱。初级产品出口的盈利取决于国际贸易条件,一旦国际贸易条件改善,国内经济会出现短暂繁荣,而贸易条件一旦恶化,经济立即进入衰退。无论是经济的繁荣与衰退,所能吸纳和排斥的都是一部分劳动力,而大量劳动力被排斥在产业结构之外。为了克服这种产业结构单一的“荷兰病”现象,这些国家开始重视加快服务业的发展,促进技术含量高、又具有劳动密集型性质的中小企业发展,这项政策成为拉美国家解决贫困问题的另一个关键。可以说,努力扩大就业是拉美解决贫困问题和社会问题的另一个主要着力点。

    三、关于在开放状态下如何保障国家经济安全

    拉美国家大都是自然资源比较丰富的小国经济,由于国内市场容量有限,加上收入分配不平等,势必要求经济和贸易对外开放,通过扩大贸易和投资的自由化实现经济的振兴。因此,80年代中后期以来,拉美国家普遍放弃了进口替代的发展战略,实行全面对外开放。但在实施这项结构性改革政策后,马上遇到了两个新的挑战:一是在宏观经济上,尽管放开了资本项目,却同时实行了货币局政策,本国货币盯住美元,使国家货币政策丧失独立性。当国际资本对东道国经济预期见好时,会发生资本大量流入,央行的货币对冲方式引起货币超发,导致通货膨胀。通膨预期形成后,国内资本发生外逃,国内储蓄大量外流,相应引起经济下滑。二是在微观层次上,尽管实行了私有化政策,但政府出于选票需要,不断对贫困人群做出各种不切实际的承诺,相应忽视对产权的保护,社会信用体系极不完善,引起储蓄高于投资,资本形成率低于经济发展需要的水平,企业家投资动力不足。正是由于宏观和微观这两个原因,使得拉美经济处于一种十分难堪的地位:其基本国情决定了经济必须对外开放,而宏观管理制度改革不到位,使主要经济变量出现较大扭曲,微观缺乏强有力的产权保护制度,使企业家投资信心不足,这就挫伤了国家核心产业的竞争力,使处于开放状态的经济很不安全,一旦外部经济环境发生变化,国内经济立即受到感染。拉美国家的政府官员和学者已经认识到这个问题的严重性,我们看到,在阿根廷和智利都发生了新的明显变化,两个国家的主要做法有三点:一是放弃货币局制度,建立和完善有管理的浮动汇率形成机制,使汇率反映市场供求的实际变化。二是严肃财政纪律,力争使财政经常项目的盈余占国内生产总值的比重达到1-3%的水平,政府扩大财政赤字的要求将受到各方面制度的有力制约。三是进一步强化对产权和投资的保护,鼓励企业家的投资和创新。由于采取了这三项关键政策,整个经济形势正在好转,出口竞争力不断增加,经常项目实现了较大盈余;通过对出口部门征税,财政状况有较大改善;财政的盈余又用于充实社会公共投资,解决教育和就业问题,这些都表明,拉美经济正从前几年的危机和波动状态进入一个稳健的恢复期,去年该地区经济增长达到6%,预计今年经济增长仍可超过4%。智利和阿根廷都意识到,资本的流入和流出对宏观经济稳定产生重大影响,两个国家都采取了对短期资本流动的管制政策,但政策能否成功,还有待观察。
 
附图1:
 
附图2:
附图3:
(作者为中国经济50论坛学术委员会成员、中共中央财经领导小组办公室副主任)