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对欧盟区域发展政策的几点印象
作者:刘鹤    发布:2006-03-10    阅读:2821次   

  不久前,我们组团到欧盟一些成员国考察地区发展政策。在这期间,我们访问了欧盟委员会负责地区发展的专职委员Hubner女士、欧盟地区发展总署署长Meadows先生和欧盟负责区域政策的官员,举办了双边研讨会;访问了OECD秘书长Johnston先生和法、意、加、德等国驻OECD大使,与从事区域政策研究的人员举行了研讨会,并初步达成了与OECD合作开展区域政策研究的意向;访问了由德国总统任命的“五贤人”委员会(即经济专家委员会)和部分政府官员,与该委员会建立了初步联系;会见了法国财政经济部的工业总署署长和意大利财政经济部工业总署署长,并和两国的政府官员分别举行了双边的研讨会,听取了他们对华发展的意见和建议。通过这次访问,对欧洲经济的发展格局有了进一步了解,对我国经济在欧洲的影响和进一步的发展思路有了新的体会。欧盟的地区经济发展政策在国际上受到争议,长期以来,以转移支付为主要内容、旨在消除发展差距的欧盟地区发展政策成效不大,但近年来,特别是2000年到2006年,欧盟地区发展政策发生了较大变化,公共政策更加注重运用市场机制原理,政策的制定与产权理论、激励理论和效率原则密切结合。主要有三点:一是欧盟的区域政策目标非常细化和具体,很重视分类指导;二是其区域政策开始更多地依赖良好的政府治理结构和产权框架,比较重视发挥政府各个层级的积极性;三是区域政策所谋求的目标是促进社会公平,但重视市场机制原则,其着力点是提高效率和强化激励,公平与效率的原则在政策实施中逐步统一起来。

  一、欧盟的区域政策目标非常细化和具体,很重视分类指导

  缩小地区发展差距从而实现平衡发展,是欧盟地区政策的基本目标。为了实现这样的目标,欧盟委员会和相关的研究机构、政府组织对地区政策的对象进行了非常详细的研究,尽可能使地区政策的对象比较详细、比较具体,根据不同的情况确定相关的政策。与我国划分东、中、西、东北等四大区块的做法不同,欧盟将各个成员国需要支持的地区分为三类。第一类是目标1地区,这些地区按购买力平价计算,人均国内生产总值低于欧盟平均值的75%,这类地区的人口大约占欧盟总人口的22.2%。第二类是目标2地区,这类地区面临着结构性的经济社会发展困难和社会转型的挑战。在这类地区,其过去三年平均失业率高于欧盟的平均水平,工业就业比重较高而且从业人员有较大幅度下降。目标2地区的人口大约占欧盟总人口的18%左右。第三类是目标3地区,这类地区教育水平较低,就业不足,市场制度还不够完善,需要在教育、培训、创新方面重点支持。为实施地区政策,欧盟国家被划分为254片(nuts),其规模大小类似于我国的县或与县相似的区域。这些区块在欧洲地图上和各政府机构的工作版图中被鲜明地标示出来,以利于进行政策分析。欧盟官员认为,经济发达和不发达是相对的,即便在非常富裕的国家和地区,也存在发展落后的,而在欠发达的国家和地区,也同样有先进的,地区发展政策不能一概而论。地理因素固然是一个重要因素,但造成经济增长差异的原因很多,有历史文化因素、社会共识因素、人力资本因素、外部环境因素等等,如果区域政策大而化之,仅从地理一个因素考虑问题,显然是脱离实际情况的,在政策实施过程中也很难操作。

  二是其区域政策更多地依赖良好的政府治理结构和产权框架,比较重视发挥政府各个层级的积极性

欧盟意识到,各级政府特别是地方政府是实施区域政策的主体,重视政府良政和发挥各级政府的积极性是欧盟区域政策的一个特点。欧盟区域政策的主要工具是结构基金和凝聚基金(cohesion fund),这些基金是通过关税、农业税以及成员国缴纳的其他税收获得的。欧盟财政资源的上限为所有成员国国内生产总值总和的1.27%。欧盟对区域发展资金的使用方法不是传统的项目审批制,而是一个自下而上和上下结合的过程,是一个制定战略性规划的过程。基本程序是,根据欧盟的总体发展蓝图(如2000年通过的里斯本进程),各个成员国的中央政府和欠发达地区的当地政府合作,自下而上提出该地区的总体发展战略和中长期规划。草案形成后,由研究机构、中介组织和社会各阶层的代表进行广泛辩论和审议,取得社会共识后,由成员国的中央政府提交欧盟委员会得到认可。一旦总的规划得到认可,意味着规划中涉及的子项目在理论上可以得到欧盟结构基金和凝聚基金的支持。欧盟用于区域发展的资金总量从2000年到2006年共为2130亿欧元,每年大约300亿欧元。如何用好这些资金,是实现区域政策目标的关键。总结以往的经验和教训,欧盟在资金使用过程中,注意坚持了三个基本原则:一是辅助性原则。欧盟认为,其区域发展基金的数量是远远无法满足欠发达地区发展需要的。因此,欧盟的结构基金本质上是一种杠杆基金,它可以对区域发展起到重要的导向作用,但资金的大头则来源于当地的财政和金融部门的支持,欧盟的资金是辅助性的。二是形成新型的政府治理结构。欧盟认为,不但公司要有好的治理结构,政府的公共政策实施也要有好的治理结构;治理结构的基础是产权界定,产权理论不只适用于私人部门,而且适用于公共部门,公共产权的界定(事权、财权和剩余的分配权)是做好区域政策的前提;正由于这个原因,欧盟委员会各成员国的中央政府和欠发达地区的政府事权的划分十分明确,事权所对应的财权也非常明确。三是契约性原则。在地区政策实施过程中,各级政府之间的关系不是上下级的关系,而是通过契约的形式,把各级政府的事权紧密结合起来,形成一种分权合作的治理框架。欧盟认为,消除地区发展差距的根本动力在于当地的人民,当地政府了解的情况要比欧盟委员会了解得更多,因此必须高度重视发挥各个层级特别是地方政府的积极性,彻底摒弃传统的官僚主义。

三是区域政策所谋求的目标是促进社会公平,但其着力点是提高效率和强化激励,公平与效率的原则在政策实施中逐步统一起来

促进社会公平和实现均衡增长是欧盟地区政策的主要目标,之所以确定这样的目标,有三个基本原因。一是欧洲的价值观念和传统。欧洲大陆较多国家信奉社会市场经济,对莱因模式比较认同,对社会达尔文式的完全自由市场经济有较大怀疑,重视实现机会均等和分配公平。二是政治压力。欧盟之所以取得越来越多的共识,就在于形成统一的大市场后,对各个成员国来说有更大的经济收益,在民主政体下的欧洲,这意味着所有的参与者获得平等的机会。如果经济出现较大差距,会动摇欧盟存在的根基。三是现实的就业和其他经济压力。在欠发达的地区,失业率上升,教育水平下降,引发很多经济和社会冲突,造成了社会关系的紧张。对这些问题不可轻视。社会公平的目标在欧盟很早就提了出来,但实际政策执行的效果很差,其主要原因是地区政策一度仅考虑公平而不太重视效率原则,产生了一些沉重的教训。一个典型的教训是对意大利南部的长期投资,自欧共体时期就开始对意大利南部的欠发达地区进行财政转移支付,付出了巨大代价。但经过近30年的努力,意大利南部发展水平与欧盟平均发展水平的差距不是缩小了,而是扩大了,当地的失业率仍高于40%。另一个失败的案例是德国的案例。两德统一后,德国联邦政府实行了著名的财政支出均等化做法,数以万亿计资金被用于德国东部基础设施建设和社会福利体系建设。东德的居民以1:1的汇率获得了德国马克,其生活质量和生产环境有了很大改善。但事隔十年,东德的经济并没有大的起色。目前,整个德国都在反思,欧盟也在总结德国的经验和教训。有些人甚至认为,两德统一对德国来说,在政治上是一大胜利,但在经济上可能是一场灾难,人们怀疑以福利主义和财政支出均等化为目标的莱因模式还能走多久。针对这些教训,欧盟进行了深刻的反思,认识到实现社会公平的基础是提高效率,提高效率的前提是让市场机制发挥作用。如果仅是福利承诺和资金无偿转移,不但不能达到好的预期效果,而且可能造成灾难。我们考察后发现,欧盟目前的区域投资政策已经发生了很大的变化,特别重视四个环节。一是重视长期规划和战略性投资,使长期投资真正产生扩散效应。为了达到这样的目标,首先投资于基础设施建设,从2000到2006年在目标1地区有41%的资金用于投资基础设施。二是投资于人,认为人力资本和劳动力市场的完善起决定作用,同期有23%的资金投资于教育、培训和发扬企业家精神。对创新行为和中小企业的投资也是欧盟地区政策的一个要点。三是投资于制度。欧盟意识到,对于欠发达地区来说,不仅钱是重要的,最核心的问题是完善市场建设,因此越来越多的资金被用于法律、法规、政策等方面,以期形成良好的外部环境。欧盟认为,公平是一种社会心理,但公平不是说出来的,必须依靠发展来实现,而要实现发展,首先要有比较好的经济增长,经济增长则取决于人力资本的质量和物质资本的质量,取决于市场制度的完善。这样,在欧盟的地区发展政策实践中,实际上是把公平和效率两个似乎对立的东西在实践中逐步统一起来。四是高度重视政策效果的评价和政策实施的激励。欧盟对区域政策实施的情况一直进行密切跟踪,开展详细的数据采集和效果评估。对于政策实施效果较好的地区,资金的支持力度会进一步加大,欧盟从区域发展基金中,提取4%的份额用于激励。对于政策实施不好的地区,要进行详细的原因分析,有些后续的支持资金也就难以到位。从这个意义上来说,欧盟地区政策并没有直接惩罚不努力的地区,但这些不努力地区的行为导致了自己惩罚自己的政策效应。欧盟把这种区域政策总结为有附加条件的区域政策(conditioning regional policy)。

从欧盟地区政策的实施情况来看,由于各个国家的初始条件不同,政府应变能力和企业家才能不同,加上社会共识方面的巨大区别,政策效果非常不一样。据介绍,在西班牙、希腊取得了较好的效果,特别是在爱尔兰,1988年其人均GDP仅为欧盟平均水平的64%,经过十年左右超过8%的连续增长,到了2003年,其GDP已为欧盟平均水平的121%。欧盟认为,爱尔兰之所以出现增长奇迹,有很多重要的原因,包括发展战略的正确选择、宏观经济的稳定、对人力资本投资的重视和外资所起的作用等等,但他们认为最核心的因素是,当爱尔兰遇到80年代的经济衰败后,面临着经济管理权被国际垄断资本所掌控的巨大挑战,在这样的背景下,全社会形成了坚强的改革共识,认识到不竞争、不发展就没有活路,置于死地而后生。对这种情况,我们也需要认真加以反思。

2006年2月14日

(作者为中国经济50人论坛论坛学术委员成员、中共中央财经领导小组办公室副主任)