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三农问题的症结及出路
演讲者:马晓河(论坛特邀专家)    时间:2004-11-11    阅读:635次   
 
中国经济50人论坛《中国经济政策研讨会》
第七十期
 
当前三农问题的症结及出路
 
主讲人:马晓河 研究员
国家发改委产业发展研究所 所长
 
 
      今天很荣幸有这个机会向大家汇报一下我对三农问题的一些研究,首先介绍一下党的政策,宣传一下党的政策,然后谈谈我对三农问题的看法。目前对于三农问题的争论比较多,我从以下几个方面给大家讲讲:第一,当前三农问题的一些特点和形势分析;    第二,下一步会产生什么问题,这些问题的症结在什么地方;最后一点,下一步三农问题应该怎么处理,采取哪些政策?
  
      当前三农问题的特点
 
      我认为当前中国的三农问题有四个特点需要引起注意:
      第一个特点,新一届政府在三农问题方面采取的一些政策是改革开放以来力度最大的,出台的政策是历届最多的,而且效果也是最好的。我对它的定位是,当前农业、农村发展遇到的宏观环境是改革开放以来的第二个黄金时期,为什么这么讲呢?有以下几个方面:
      首先,从历史来看,最近这几年是国家财政向农村、农民、农业方面投入资金最多的几年,去年以来,中央调整国债使用结构,向农村六小投资275亿,今年是280亿;   第二,惠及九亿三千五百万农民的税费改革是这一届政府采取的力度最大的措施,中国税费改革分为两个阶段,第一个阶段是并税,就是把“三提五统”取消,变成农业税,第二阶段是降低农业税率,用今后五年的时间取消农业税,这在历史上是空前的。为保证农村税费改革的顺利推进,中央财政转移支付从80亿一下增加到了今年的510亿,从财政直接转移到地方;第三个是直补,延续了50年的统购统销体制在这一届政府画上了一个句号,放开收购市场,中央拿出116亿的资金对农民进行直接补贴;第四,对农民实行间接补贴,支持农民搞农产品加工业,支持农民调整结构增加收入,最明显的是良种补贴,还有就是对农器具的补贴、加工专项等;第五是农村金融体制改革,这一届政府在这方面的推广力度也是最大的,从去年10月份开始,中央在8个省进行农村改革试点,今年下半年又在全国21个省,一共29个省全面进行推行农村信用社改革,中央拿出170亿的专项资金款支持这项改革;另外综合开发资金,超过了100亿,通过这些政策措施,保护了农民权益,消除了对农民的一些歧视性的政策。所以我认为从以上政策来看,当前国家的三农政策是历史上最好的,力度也是最大的。现在到农村去,农民都说共产党好,干群关系有所缓解。
      第二个特点,粮食产量出现了恢复性增长,粮食供求关系出现了转折性的变化,粮食安全程度逐渐缓解。从目前来看,全年粮食产量有可能突破920亿斤,加上大豆、稻谷、小麦进口500亿斤,粮食供求基本平衡。年初有人担心,中国的粮食有可能在今年出现一个重大转折,现在看来由于政府的政策好,气候好,价格好,使得我们今年粮食出现了恢复性增长。但是在粮食出现恢复性增长以后,有三个问题需要注意:第一,到底有多少粮食才不会出现粮食安全问题?第二,保证中国食品安全的临界点的耕地保有量是多少,我们一方面要保证食品安全,一方面要发展城市化,还要考虑生态平衡,这个平衡点在什么地方?第三,中国食品安全的关键是粮食产量还是耕地流失?我认为从长期来看,中国的食品安全不在粮食产量,而是在耕地,所以近期粮食无忧,长期有忧,忧在什么地方?是耕地和水资源短缺。
第三个特点,乡镇企业快速增长,农民就业开始逐渐恢复。过去都是财富增长而就业下降,从去年下半年以来,中国的乡镇企业与劳动就业增长实现了同步增长,这是个很好的气象。从全年来看,乡镇企业可以净增加240万的劳动就业量。今后中国要变成实际的加工制造业基地,包括发展新型工业化,因此对中国而言,重要的不仅仅是财富增长,更重要的是劳动就业的增加,因为就业矛盾会引起政治和社会不稳定,如果一个产业仅仅增加财富,而不增加劳动就业,那么这个产业的社会意义并不是特别大,只能加剧收入分配不均衡,贫富分化。
      第四个特点,农民收入打破了96年以来增幅连续下降的格局,出现了8年以来少有的增幅。由于政策因素、价格因素、气候因素等,使得农民今年的收入(不扣除价格因素)增幅超过10%,达到两位数的增长速度,如果扣除价格因素,增幅有可能在7%到8%之间。所以今年是96年以来农民收入增长最快的一年,农民收入增长了,农村消费品市场回暖,全国市场也回暖。从历史上看,每次都是如此,农民收入增长,中国消费市场一定会回暖,这是一次难得的机遇。但是现在威胁农民收入增长的因素仍然存在,主要有几个方面:
      第一,农村生产资料价格明显上涨,而且涨速快于城市,到今年9月份农村价格上涨6.4%,城市上涨4.5%。这个现象非常奇怪,每当中国出现通货膨胀的时候,都是农村的价格指数高于城市,越有钱的地方价格指数越低,越穷的地方价格指数越高。所以,首先受到通货膨胀打击和蒙受损失的是农民,而不是城市人。
      第二,农民收入在大幅度增长的同时,部分地区的农民出现了隐性负担,农民负担有反弹的倾向。今年我去了14个县,发现一个普遍的现象:税费改革以后,地方政府由于不能向农民征税,税费降低,取消三提五统,地方的财政收入明显减少。为了维持地方政府机构的正常运转,地方政府不得不增加一些隐性负担。比如河南的一个地方向农民收取水资源费,不管农民盖新房还是返建房,每间房要收一千块钱。我去贵州的时候,贵州的一个贫困县对超生的农民每超生一个罚款8千块钱,他们在为农民进行抗旱服务的时候,规定服务队为农民服务一天要收8块钱。
      第三,存在粮食丰收之后价格下跌的风险。中国的粮食产量和价格之间的关系是非常微妙的,当粮食产量下跌到一定程度之后,粮食价格就会大涨,政府采取措施刺激粮食增产,粮食大量增产,增加到一定程度的时候粮价开始下跌,98年就是这个情况,97、98、99连续三年下跌,导致农民收入减少。这是当前威胁农民收入增加的一个短期因素。
      当前三农问题的表现和主要症结
      新一届政府成立以后,全社会空前关注三农问题,包括土地市场、金融制度、粮食体制、农村市场消费、乡村公共品建设、九年制义务教育、社会保障等等一系列问题,这些问题都是实实在在的影响了农村的社会发展和经济发展。到底怎么看待这些问题?怎么认识当前的三农问题?
      我认为上述的诸多问题确实属于三农问题的范畴,但是在这些问题当中,有两个问题需要重新认识:第一,这些问题是否在同一时期产生?第二,这些问题之间有什么关系?关于第一个问题,我认为这些问题是在历史发展过程中不断演变、不断累积出来的。    对于第二个问题,我认为这些问题之间并不是一种并列关系,而它是关联的关系,所以我们在认识、分析和解决三农问题的时候,不能简单的把这些问题罗列出来,应该“牵着牛鼻子”,把主要问题找出来,然后重点突破、重点解决。我认为当前中国的三农问题尽管有许多,但集中反映在三个方面:
      第一,农民收入问题,这也是三农的核心问题;第二,农村市场消费问题,因为消费关联了农业和工业,关联了城市和农村,而且关系到中国扩大内需、协调内外贸,协调城乡、地区之间的关系,现在我们的工业品大量积压,关键是农村消费没有上来;    第三,劳动力转移,劳动力转移牵涉到今后如何减少农民的数量。
      现在有人说,中国的三农问题核心就是把粮食生产出来,只要食品不存在安全问题,只要粮食不短缺,三农问题就解决,我认为这是一种传统的思想。因为过去的城乡关系比较简单,农村就是给城市生产粮食,所以当时三农问题的核心是抓粮食生产,只要农民把粮食生产出来了,国家把收购价提高一点,农民把粮食交过来,农民跟城里人的关系就搞好了,城乡关系处理好了,天下就安定了。但是随着中国的经济发展,总量的扩张,城乡关系现在越来越复杂,现在仅仅用食品安全或者粮食安全来衡量城乡关系是不足以说明问题的,目前的城乡关系或者三农问题在宏观层面上表现的不是产量或者食品问题,而已经演变成一个以收入、消费、就业为中心的经济社会问题,甚至是一个政治问题。
      我认为当前三农问题的核心和最深层的问题是农民的生存权和发展权,农民的生存权和发展权与城市居民的差距越来越大,这是当前我国三农问题的根本和核心,所有的问题都可以归结到农民的两权上。由此延伸出去,改革开放20年以来,特别是90年代以来,中国经济发展和社会发展的繁荣主要体现在城市方面,中国经济社会变化最大的不在农村,而在城市。上海、深圳、北京这些大、中城市的变化可以说是天翻地覆,和农村有天壤之别,差距越来越大。
      我们分开来看,首先从生存方面,生存权上的差距主要反映在公共品的使用权利上。公共品没有排他性,谁都可以享受,但是在中国,城市的公共品农村享受不到,农村的公共品只能靠农民自己供给。现在道路、饮水、教育、文化、医疗、通信、文化等方面,在城市是由政府来供给,在农村是由农民自己供给,政府只给予补助,这样就导致一个长期的结果,就是城市的公共品在政府财政的大力支持下越搞越好,而农民由于公共品供给不足,导致城乡差距越来越大。
      我这里有几个例子,从1998年到2002年我们发行了6600亿的国债,其中用于三农的只占28.7%,而去年国债资金用于三农的只有31.8%,也就是说,三分之二的人只占了不到三分之一的公共品投资。我们把大部分国债资金用在了什么地方呢?长江三峡、生态环境等,这些都是公共品,但不是针对农民的。所以在这种情况下,中国的城乡出现了两极分化,温家宝总理把这种局面形象地说成是“中国的城市像欧洲,而农村像非洲”。公共品供给的表现不仅在投资上,也表现在资源分配上。比如义务教育,中国的资源分配也是城市多,农村少。在全国的义务教育经费里,中央只承担2%,省级承担11%,县级承担9%,80%都是乡村政府和农民承担,所以农民孩子上学难。
      卫生资源分配就更为突出,现在每年的卫生经费是4700亿,70%给了城市,30%给了农村,各级政府用于农村卫生经费的每年只有一百多亿,不到7%,90%的卫生经费是农民自己提供的,我们的公共卫生资源供给从大城市一直到乡一级政府,乡以下今后就不管了,而现在目前农民看病有85%在村,不到乡。这样就出现了中国公共卫生的真空地带,叫“农民看病无钱”,卫生公共资源出现供给不足。在南方,血吸虫病患者国家提供免费治疗,现在湖南有21万例患者,湖北是24万例,他们这根本无钱看病,政府没有钱,中央财政的钱拨不下去。我看了一个资料,一个村有60%的村民患有血吸虫病,其中有一个老太太,75岁了,瘦得像个骷髅一样,肚子却很大,是肝腹水造成的,没有钱看病,政府没有供给资源。再看北方,北方近两年的肝炎病患者突然增多,什么原因?就是因为卫生资源不到位。国家曾经规定,传染性结核病要免费治疗,《焦点访谈》对重庆市进行了报道,当地的很多农民得了结核病没钱治,都死掉了。
      在中国,有多少城市的老人死在医院里?而农村的老人有多少是死在家里?有一个资料说,现在农村的老人有90%以上是死在家里,因为没钱到医院看病,而城市的老人90%以上是死在医院里。还有一个数字,是关于2000年中国5岁以前儿童的死亡率,农村有60%的婴幼儿死在家里,而城市里有91.3%的婴幼儿是死在医院里,这反映一个什么情况呢?就是农村公共卫生资源短缺,农民“老无所养,病无所医,老无所寄”,当我们的城市在大幅度扩大的时候,农村还是一个空白。
      城乡之间的生存差距不仅仅反映在这些方面,在政治方面也是不一样的。我专门问了人大法制委员会办公室的主任,在公民参与政治决策的权力上,城乡有什么差别?他告诉我,现在选举人大代表,城市人口是24万人选一个,农村人是96万农民产生一个,四个农民顶一个城市人,这就是在民主权利上的一种歧视。安徽省有一个竞聘上岗的乡镇副镇长,是农村户口,他出车祸死了以后,他的赔偿按照交通法规定,是年工资收入的10到20倍,由于他是农村人口,年工资标准是按2200块钱算的,实际他干的是城市人的工作,应该按照当年7千多块钱的收入算,这就是城乡之间的差别。据有关方面统计,当前农民在国民待遇上有14个方面与城市居民有差距,农民从社会经济发展中获得的福利比城市居民要小的多。
      城乡在发展方面的差距更明显。大家都知道,国家不投资,农民要有投资的话,可以改变自己的身份,改变自己的环境,关键在于农民投资也没有,农民仅有的少量投资还通过信用社、农村发展银行、农业银行,调到城市里面,这就使得农民没有投资能力。我这里有一个数字,20世纪90年代以来,农村集体和个人的民间投资增长远远落后于城市,在过去13年,城市人的民间投资增长了19倍多,近20倍,农村投资增长不到7倍,相差3倍。
      在公共品供给不足,民间投资增长缓慢的情况下,农村的经济发展必然要慢于城市。经济发展缓慢,农民收入增长肯定慢。在过去13年里,农民的收入增长了70%,年均增长4.4%,比80年代慢了一倍,80年代是农民增长的黄金时期。与之相对应的是,城里人90年代以后收入增长进入黄金时期,比80年代快了一倍。这样就导致了城乡居民收入差距越来越大。从85年到现在,城乡居民的收入差距从1.86倍扩大到3.23倍,收入差距扩大,消费差距也扩大,消费差距从2.12倍扩大到3.35倍,农民收入低,消费能力低,农村的市场处于一种萎缩的状态。在80年代中期,全国有57%的消费品是由农民消费的,到了去年年底,只有35%,今年1到9月份,农民只收费了33.8%,三分之二的人口消费了三分之一的消费品,为什么中国的工业品卖不出去?为什么现在要启动内需,协调对外贸易、对外开放和扩大内需的关系,问题的核心就在这里。城市居民的收入增长迅速,但是他们的消费倾向在下降,他增加收入了就存在银行,不消费。这样就造成一个奇怪的现象,银行的钱越来越多,工业品剩余也越来越多,最后怎么办?我们只好从银行买国债,搞公共品建设,公共品建设主要放在城市,城市越来越美,越来越像欧洲。反过来工业品卖不出去,最后出口退税,鼓励出口,导致中国跟发达国家贸易关系越来越紧张。最后形成这样一个“高投资,低消费”的局面。所以,当前统筹城乡发展的关键在于农村,要针对农村生产和发展的关系,在农民收入方面要有大的举措,喊口号是没有用的,需要实在的措施。三农问题是由什么造成的?我认为是由制度和结构造成的,是由城乡二元结构转换偏差引起的。
      从体制上看,80年代以后,我们把主要改革精力从农村转向城市,对于三农的体制改革做的不够,甚至在某些方面还抑制了农村体制改革的变迁,比如土地不能市场化,农村金融机制不能发展等,所以造成了一些难以解决的问题。在结构转换上,一方面,工业过度扩张导致了非农产业占用大量农业农村资源,与此同时我们又通过城乡二元体制把大量劳动力排斥在城市化、工业化之外,造成农民占有的资源和财富份额下降。在这种情况下,财富过度向城市集中,强化了城市二元结构矛盾。因此,当前我国三农问题、城乡矛盾问题实际上反映在生存和发展这两种权力上,这是由我们的市场经济结构变化引起的,也是由政策变化不当和转换偏差引起的。
      解决三农问题的正确思路
      下一步怎么办?我的结论是“农民稳,天下稳”。从历代王朝看,农民要不稳,天下肯定不稳,所以历代都从战略高度、政治高度关注三农问题。关注三农问题要把核心放在农民的生存权和发展权上,要像对待城市人一样对待农民,要给农民一个平等的生存和发展的机会。解决三农问题不能用感情,要用理性,不能用过激的言论。三农问题是由历史造成的,所以希望想靠一届政府,靠一两个领导来解决恐怕比较难,只能是重点突破,渐进式的改革。向农村提供公共资源不是政府或城市人对农民的恩赐,而是农民应有的权利,是他们应该得的,过去亏待了农民,现在应该返还给他,这是他们的权利。
现在有人提出,当前中国的三农问题之所以严重是因为政府管的太多,要解决这个问题,关键在于“政权退,民权进”,我认为这个观点是错误的。在市场经济条件下,农民是弱势群体,对于这些弱势群体的保护,对于贫困问题的解决都必须依靠政府,如果政权退了,谁来保护弱势群体?
      还有人认为解决三农问题应该在三农之外,不在三农之内,我认为这些同志把三农问题强调的太片面,我认为三农问题既在三农之内,也在之外,既在近期,也在长期。为什么这么讲呢?比如有人说,把农民消灭掉,让农民全部变成市民,三农问题就不存在了。但是,中国的农民数量什么时候才会变成零?再过50年、100年,农民还是会存在,到2010年还会有40%的人口是农民,怎么办?所以,解决三农问题是一个综合的,复杂的系统。
      怎么解决三农问题呢?我简单讲讲我的看法:
      第一,对当前的大多农产品价格,中央要采取干预措施,要保持稳定,要坚决执行保护价格,在收购季节要实行“多收购,少抛售”的政策。中国的农民不种粮食是不可能的,因此解决粮食安全问题和农民的收入要紧密结合;要让中国的粮食处于供求必要紧张的状态,让价格维持在比较高的位置,通过这种高价位来给农民转移收入,靠政府长期转移支付增加农民收入很困难,通过市场力量来调节的机制最有效;在粮食价格上涨的情况下,政府要救济穷人,救济少数人。
      第二,要统筹城乡财政资源,重点解决农村的供给不足问题,要让公共财政的“阳光”普照到农村,公共品的供给今后要从以农民为主转向以政府为主。央行应该大幅度增加国债用于农村“六小工程”的投资,今年280亿,明年能否搞到350亿?现在城市建设的像花园了,能否为农民解决最基本的行路难、饮水难、通信难问题,让他们享受最基本的权利,包括农村的九年制义务教育、节水灌溉、动植物检疫标准等。农民最实在,你把钱给他,路修好,学校建好,孩子能上学,这才是最重要的。前两天我去麻江县调查,那个县下面的村按照三个级别来分,叫做一级贫困村、二级贫困村、三级贫困村。我去了以后,那里的情况让我简直不敢相信,改革开放25年了,中国还有这样的贫困村,我很激动,就认领了十个孩子,将来这几个孩子上小学、中学的钱我管了,确实很可怜,农村小学的学杂费一年是180块钱,一个学期90块钱,他们连90块钱都交不起!现在中国要和平崛起,要成为世界强国,世界大国,可是在中国还有这样的地方!,所以我希望财政尽快向农村投入,特别是向中西部投入,这不是政府的恩赐,这是中国的稳定所在。有一个领导曾经讲,如果中国的知识分子、工人和农民相结合,那我们的国家就很危险了,这从反面也说明了三农的问题的重要性。
      第三,构建当前农村的最低保障线。政府财政每年拿500亿就可以在城市搞三条保障线,能否拿一点钱分给农民搞保障线呢?降低大众医疗保险,最低生活保险、养老保险也给他们建一点,让他们最起码能够“老有所养,病有所医,穷有所济”,让他们感受到最基本的社会主义的温暖,不要说让农民看到城市人就咬牙切齿,不要让城市和农村之间的差距扩大到让人难以忍受的态度。我去绵阳的时候,当地的干部跟我讲,农村的女孩子宁肯在城市捡垃圾也不愿回农村,因为差距太大了,她在城市捡垃圾都比在农村过的好。为什么呢?因为他可以享受城市的公共品,包括上学、就业、吃饭、饮水,我们要让农民过上最基本的,最体面的生活。
      第四,支持农民调整结构。支持农民调整结构,增加农民收入是解决当前三农问题的核心,所以政府应该紧盯农民收入这个目标,围绕行业结构调整,实施一些扶持政策,比如从明年开始加大直接补贴、间接补贴,从基地建设、产业化工程、农产品加工等方面全面的对农民进行扶持,围绕农民增加收入搞一些项目,这个方面我觉得是需要关注的。
      第五,农村税费改革。目前这项改革措施推进的很好,今后4年农业税要取消掉,这里有两个问题需要注意:第一,中央财政的转移支付要及时到位,最近有一个顺口溜,说“中央财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政摇摇晃晃,县级财政哭爹喊娘,乡级财政名存实亡”,因此我们怎样保证政府资金的运行是一个大问题;第二,防止增加农民隐性负担,要遏制农民的负担反弹。大家知道,历代王朝灭亡的时候都是农民负担重,历代王朝兴旺的时候都是农民负担轻,我们应该吸取历史教训,为农民减负。从长期看,我们应该实行城乡一体的税制,把城市和农村人放在同一个水平上。
      第六,金融体制改革。我说一句话,就是“信用社改革可以缓解农民贷款难,但是不能从根本上解决农民贷款难”。下一步农村金融体制改革必须以金融体制多元化为目标,从供给主体,从供给总量上解决农民贷款难的问题。
      第七,要选择新的模式发展城市化。我们的城市化不是要培养一批贵族,也不是要把城门关起来为城里人建造一个现代化城市,当前城市化的目标是要多吸纳农业人口,把农村人口变少,把城市人口变多,这是当前的主要目标。关起门来搞歌德式建筑,搞中央公园,这不是我们的目标,当前城市化的真正目标是把大量的农民吸引到城市来,这才能稳定社会,才能发展经济。因此,我们现在应该尽快调整城市化的发展方式,同时要设计一套鼓励农民进城的制度,包括劳动就业制度、社保制度、子女上学制度,要为农民提供培训,取消一切对农民的收费项目和歧视性政策。要建立土地制度,严格征管制度土地市场,“地权定,天下定”,如果地权定不了,那么多人来掠夺农民的土地,这个国家不会稳定,今年上半年农民告状有70%是涉及到土地问题的。为什么现在城里人可以无偿的占用农民土地呢?核心就是公有制,都可以占有,表面上是自己所有,实际上土地是归国家、地方政府所有。零地价、负地价为什么会出现,就是农民没有占有的权利,所以《土地管理法》要修改革。
      最后一点,在农村,政权不能退,要进,农民需要政府的帮助,同时我们要培育农民的自己组织,培育专业合作社,培育一些协会,培育一些服务性行业,让农民通过组织来反映他们的意见,维护他们的权利。
      谢谢大家,希望各位能提出宝贵意见!
 
     
 
 
 
 
                                中国经济50人论坛秘书处
根据录音整理未经本人审阅
                                           2004年11月11日