始于上世纪80年代中期的中国社会保障制度改革，虽然已经构筑了一个以养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度为框架的中国城镇社会保障体系的雏形，但仍然对社会保障制度的一些基本的和关键的问题存在比较大的争议和分歧。对制约社会保障制度发展的诸多问题进行梳理，我们可以发现，相当多的争论和分歧乃因“钱”而生。确实，“巧妇难为无米之炊”，社会保障作为一种再分配的制度，其实质就是资金的分配，充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和维持的物质基础。因此，从财政角度剖析社会保障问题、完善社会保障制度也就显得更加迫切。
　一、我国社会保障财政管理的现状分析
　近几年来，随着我国社会保障制度的逐步完善，社会保障的财政管理实践也取得较大突破。各级财政积极参与了社会保障的制度建设，社会保障资金的财务管理进一步加强，先后出台了《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》等财务会计制度；社会保障的财政投入不断加大，社会保险基金作为预算外资金纳入财政专户管理，社会保险经办机构经费由提取管理费改为财政预算安排，有力地支持了社会保障事业的发展。尽管社会保障财政管理不断加强，但仍然存在着一些不容忽视、亟待解决的问题。
　（一）尚未建立经常性的财政投入机制
　近几年来，财政对社会保障的投入不断加大。1996年，我国财政社会保障支出662.31亿元，占当年财政总支出的8.34%。到2000年社会保障支出的规模达到1922.37亿元，占当年财政总支出的比重增加到12.10%。“九五”期间，我国财政社会保障支出年均增长30.53%，比财政总支出的平均增幅高11.59个百分点。
　尽管社会保障财政支出连年大幅增加，但与发达国家和发展中国家相比，我国政府用于社会保障的比例还是比较低的，尚未建立起经常性的财政投入机制。有学者对我国与一百多个国家和地区的社会养老保障资金投入等进行研究后发现，一方面我国个人缴费水平和企业缴费水平都位于较高水平，另一方面政府对社会养老基金贡献水平偏低。目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右。 尽管近两年中央也一再要求各级财政部门要通过调整财政支出结构将财政支出的15%—20%用于社会保障，但这只是一种行政要求，缺乏财政对社会保障投入的立法性约束，具有一定的随意性。
　（二）各级政府间的社会保障财政责任模糊
　一是社会保障事权过分下移，统筹层次不高。国务院自1998年就明确要求，各省区市要在1998年底以前实行企业职工养老保险基金省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂制度。尽管如此，我国大部分地区的社会保障基金仍然处于“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态，全国除了京、津、沪三市外，仅陕西省基本做到了企业职工基本养老金省级统筹。 二是中央政府在政策制定、基金管理上权威不足。目前所有的社会保险基金均处于省及省以下市、县的分散管理之中，导致中央财政缺乏调剂地区间社会保险基金的权利和能力。三是地方政府财政责任不明，既无法自主地推进社会保障改革，又可以在社会保险具体方案设计、基金管理使用等方面违背中央的统一要求，维护地方利益。四是政府间的财政投入责任不清。1998-2001年，国家财政对养老保险的补贴中，90%以上均来源于中央财政，地方财政不足10%； 有条件的地方可能多投入，无条件、负担重的地方反倒可以少投入甚至不投入，完全依赖中央财政补贴。
　（三）社会保障是财政风险的巨大隐患
　社会保障的财政风险主要表现在养老社会保险风险。目前我国的养老保险基金已经出现支付危机。1997年全国有5个地区出现收不抵支，1998年扩大到21个，1999年又达到25个。1998年养老保险基金支付缺口为100多亿元，2002年扩大到500多亿元，预计到2010年将达到1000多亿元。不断扩大的养老保险基金收支缺口，已经成为引发财政风险的巨大隐患。
　在养老社会保险之外，失业保险和最低生活保障也在一定程度上增加了财政风险。2001年，全国有8个省份失业保险金收入当年收不抵支。 随着下岗与失业并轨，失业保险财务的不可持续性将迅速显现，无形中增加了财政风险。城镇居民最低生活保障资金本身就是由财政负担，各级财政已经投入了大量资金用于城镇贫困人口保障。但目前对城镇贫困人口的保障仍显不足，我国现有城镇贫困人口3100万以上，1999年享受社会保障的总人数不足300万，2000年不足400万。 随着“低保”范围的扩大，最低保障水平的提高，财政风险也不断加大。
　（四）社会保障资金的预算约束不足
　虽然按照《社会保险基金财务制度规定》的要求，社会保险基金应实行预算管理，由经办机构编制年度基金预算草案，由劳动保障部门审核汇总并报财政部门审核，经同级政府批准后，由财政部门向劳动保障部门批复执行。但社会保险基金预算其实还算不上真正的预算，不仅预算审批层次低（经同级政府批准即可），而且具有预算软约束的特点，预算的监督管理作用形同虚设。
　由于预算约束的软化，各地区各部门在社会保险基金管理上缺乏相应的监督和法律法规的约束，社会保险基金不同程度地存在挪用和浪费现象。一些地方擅自动用社会保险基金用于基本建设和公用事业建设投资，甚至盖办公楼、宿舍和搞房地产投资和证券投资，给社会保险基金造成损失。经劳动和社会保障部、财政部等部门检查核定，仅1996年至1998年3月各地违规动用基金就达到173.98亿元。 随着经济的发展，社会保障资金规模也会越来越大，如果继续实行分散管理，不能纳入财政统一的预算体系接受立法机构的监督，不仅难以保证资金的安全和完整，而且不能保证政府社会保障职能的实施。
　（五）社会保险基金保值增值不理想
　目前整个社会保险基金基本上是由地方甚至是市县社会保险机构分散管理。在这种背景下，或者基金太少无法进行投资运营，或者虽有一定的积累，但基金运作又常常受到地方政府的干预和地方利益的驱动，挪用基金、投资难以回收的现象屡屡发生。另一方面，社会保障基金的投资运营渠道单一，在一定程度上制约了基金的保值增值。按目前的国家规定，基金结余只能用于购买国债或存入国有商业银行，严禁进行其他任何形式的投资。而银行利率水平和国债发行量、发行方式等很难满足社会保险基金保值增值的需要。1996年山东省基本养老保险基金增值率为3.71%，1997年为2.57%，1998年为2.41%，1999年为2.23%，2000年只有1.41%，增值率呈现出逐年下降的趋势，而且仅略高于同期居民活期存款利率，远远低于一年定期存款利率。 在较长一段时期内，社会保障基金保值增值的主渠道，恐怕仍然是依靠买国债、存定期的低息收入，我国社会保障基金的保值增值，正陷入“安全性”与“效益性”的两难选择之中。
　二、进一步完善我国社会保障制度的财政对策
　（一）建立健全完善的社会保障筹资模式
　我国传统的社会保障筹资模式，对于不同的保障项目，均采用现收现付制。这种模式曾经发挥了重要的作用。随着社会保障制度改革的深化，社会保障资金的不断扩大，社会保障项目的逐步健全，继续实行单一的现收现付制显然难以满足形势的需要。因此，要结合各类保障项目的特点和要求，实行现收现付、完全积累和部分积累三种筹资模式相结合的多层次的复式筹资制度。一是对城镇职工养老保险采用部分积累制。部分积累式的收费率以及通货膨胀的压力虽高于现收现付式，但低于完全积累式，对城镇职工养老保险采用部分积累就成为两种筹资模式之外的“第三条道路”。二是对失业、医疗、工伤保险等采用现收现付制。这些险种都属于短期支付项目，保险基金规模较小，多数国家普遍采用现收现付、缺口由财政补贴的做法。三是对农村养老保险采用完全积累制。这是在农村经济尚不发达、农村老龄人口数量众多的情况下的现实选择。
　（二）合理确定中央与地方各级政府的社会保障财政责任
　社会保障作为分配职能的重要内容，在很大程度上应是中央政府的职责，但中央政府在这方面承担较大职责并不意味着它承担全部成本，必须要结合政府的职能按照社会保障的项目特点将其划分到各级政府。社会保障项目中，养老保险涉及的范围最广、周期最长、风险最大，任何地方政府都难以长期独自承担。因此，应将养老保险划归中央政府统一管理，即由目前的省级统筹改为全国统筹。通过养老保险统筹层次的提高，来增强抵御风险能力。其他社会保障项目也应划归不同的地方政府，将失业保险划归省（市）一级政府统一管理，医疗保险划归地市级政府管理，工伤和生育保险则划归县市级政府管理。
　（三）分步骤逐步建立完善的农村社会保障体系
　农村社会保障体系的建立应遵循“分类保障、分步推进”的原则，首先选择意义重大、急需解决、财力允许的农村社会保障项目作为突破口，并逐步扩大保障范围、提高保障程度与标准。一是首先要建立和完善大病（住院）医疗保险。要进一步完善农村合作医疗改革方案，不断扩大试点范围，提高合作医疗覆盖率。同时，各级财政应逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度，每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生医疗事业。二是积极推行农村居民最低生活保障。农村居民最低生活保障制度是农村社会保障的最后一道防线，要进一步完善农村居民最低生活保障制度的资金筹措机制，合理确定各级财政的负担比例，确保“低保”资金落到实处。三是逐步启动农村养老保险。应区别不同地区实行有进有退的养老保险改革政策，即，在发达地区，应按照完全积累制的筹资模式积极推进，在欠发达地区则可酌情暂缓推行。四是结合国家农村税费改革契机加快推进农村社会保障进程。随着各级财政农业投入的进一步增加和农村税费改革的进一步深化，农民的负担减轻，收入增加，为农村社会保障制度的改革留下了发展空间。要以此为契机，加快推进农村社会保障进程，逐步建立城乡统筹、有利于与城市社会保障相融合的农村社会保障制度。
　（四）建立多元化的筹资渠道
　一是采用“费+税”的复合筹资形式。以社会保险税方式筹集雇主缴纳的用于社会统筹的资金，以社会保险费的方式筹集个人缴纳的进入个人账户的资金。税费的征收管理应实行“双轨”征收、“分账”管理的模式，即社会统筹部分采用社会保险税方式，由税务机关征收；建立专门的个人账户收费管理体系，由全国社会保障基金理事会下设专门机构负责管理。二是建立经常性的财政投入机制。继续完善现有的财政投入制度，充分运用税收的和财政支出的方式，将个人所得税、消费税以及娱乐业营业税的一定比例用于社会保障，使社会保障的财政投入制度化，经常化，确保社会保障筹资需要。三是变现国有资产，充实社会保险基金。通过减持国有股、推行社会保障“专用资产券”和“认可债券”等形式，逐步解决社会保障欠账问题。
　（五）加强社会保险基金的财政管理
　一是建立社会保险预算。对社会保险基金实行预算管理，是加强社会保险基金管理的客观要求和规范政府收支、加强宏观调控能力的现实需要，也是我国复式预算制度的重要内容。结合我国实际，应实行“板块式”社会保险预算模式，即在政府公共预算之外，单独编制社会保险（基金）预算，用一般性税收收入安排的社会保障性支出继续在政府公共预算中编列、反映。二是做好社会保险基金保值增值问题。财政部门要进一步加大对社会保险基金的政策扶持，为社会保险基金以及企业年金的投资运营提供一定的税收优惠政策，确保社会保险基金保值增值。三是加强财政对社会保险基金的财务监督职能，对社会保险基金征缴、投资运营以及拨付使用等全过程进行监督检查。
　（六）切实防范社会保障财政风险
　一是要综合运用各种财政税收政策，促进经济加快发展，一方面可以改善企业财务经营状况，提高社会保险基金的缴付水平，增加社会保险基金收入；同时，良好的经济发展态势，也可以提高劳动者收入水平，缩小贫困群体数量，降低失业率，增强个人的自我保障能力，减少对社会保障资金的需求。二是要努力增加财政收入规模。比较政府公共预算和社会保险预算，应该说我国的社会保障财政风险主要集中在社会保险预算。但由于政府对社会保障负有最终责任，政府的公共预算又负有对社会保险预算注资的义务，因此，政府公共预算的实力与规模对于缓解社会保障财政风险也具有重要的意义。三是进一步调整财政支出结构。优化支出存量结构，用好财政支出增量，集中财力向社会保障倾斜。每年预算超收的财力，除了保证法定支出外，应主要用于补充社会保障资金。这样，通过财政支出结构的调整，逐步将社会保障支出占财政支出的比重由现在的10%左右提高到15-20%。四是建立社会保障财政风险预警机制。社会保险财政风险潜伏着巨大的危机，一旦发生就必然波及到整个社会。因此必须要加强社会保障财政风险的预警性或预防性监督，构建科学灵敏的社会保障财政预警系统。



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本文发表于《中国财政》2005年第11期