十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在强调“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发展对内地经济发展的带动和辐射作用”时，还特别强调要“加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”。城市群，有人称为“都市经济圈”或“都市连绵区”，通常是指由若干城市集聚而成的高密度经济区域，在空间上表现为由大运量的高速通道联结的、庞大的、多核心、多层次的城市密集区。在这个空间里，由于集聚形成的规模经济和范围经济，加之高速通道缩短了城市间空间距离和经济距离，生产和服务的交易成本、运营成本和管理成本大大降低，投资回报率和要素收益率明显提高。由于经济活动高度密集和在空间上的压缩，城市群往往是一个国家或区域的经济核心区和增长极，也是最具活力和竞争力的地区。我国城市群的发展，强化了经济活动和生产要素向优势地区、特别是向沿海都市连绵区集中的趋势，提高了生产要素的空间配置效率，促进了地区经济增长，具有经济合理性。同时，城市群发展也加剧了地区发展不平衡，自身也存在城市过度投资和扩张、资源供需矛盾和环境污染加重等问题，需要以科学发展观为指导，加强对城市群发展战略和体制、机制创新的研究，以促进我国城市群的持续协调健康发展。
　我国目前已形成若干城市群的雏形，包括内地的长株潭城市群、大武汉城市群、成渝城市群和中原城市群，以及沿海的山东半岛城市群、辽东半岛城市群等，但发育比较成熟的还是长三角、珠三角和京津冀三大城市群。三大城市群国土面积占全国的3%，人口占12%，但国内生产总值、固定资产投资和地方财政收入已占全国的40%。三大城市群凭借其集聚效应、规模经济和竞争优势，成为经济发展最具活力的地区，成为全国和区域性的经济核心地区和增长极，不仅经济结构发生巨大而深刻的变化，而且城市群内出现了许多新兴城市和产业区，发展潜力正在以前所未有的速度释放出来，这些变化对我国经济发展的空间格局正在产生长远而深刻的影响。
　我国城市群发展进程中面临的问题
　受到发展阶段和体制、机制等方面的约束，我国城市群在快速发展进程中也面临诸多矛盾和问题。
　一是区域发展缺乏统一规划，基础设施重复建设问题依然存在
　城市群的发展，必然要求加快大运量快速通道及港口、机场等人流、物流设施建设，由于缺乏统一规划，基础设施领域的重复建设依然存在。譬如，珠三角在很小的地域范围内建设了5个机场，最近的仅相距27公里，最远的也仅有110多公里；长三角港口建设也缺乏统筹考虑，环渤海地区的机场、港口资源利用也不协调。基础设施领域的重复建设不仅会带来资源浪费，而且也影响到城市群空间结构的发育和完善。
　二是经济增长方式粗放，产业竞争力不强
　城市群经济快速发展在相当程度上还依赖高投入，技术和知识对经济增长的贡献率不高。一些城市在发展过程中急功近利，资源过多用于城市建设，而对提升产业竞争力重视不够。制造业规模持续扩大，但产业发展集中于低附加价值、低盈利率的加工组装环节，加工贸易型产业比重大，大部分设计和制造技术依靠引进，缺乏具有自主知识产权的核心技术和自主研发能力，缺少在国际市场上有影响力的自主品牌，不少企业靠贴牌生产赚取少量加工费，经济效益不高。
　三是城市建设投资增长过快。超前建设问题突出
　一些地方超出本地财力，盲目兴建开发区和扩大城市规模。不少城市的城建投资规模是以往年份投资规模的数倍，城市建设投资增长过快，在一定程度上存在过度投资问题。一些城市超前建设，盲目建大广场、宽马路、摩天楼等形象工程，并通过提高土地出让金来弥补，增加了投资者进入成本，也无形中提高了农民进城门槛。一些城市通过行政区划调整，扩大城市辖区面积，但产业结构并未转型，产业支撑力明显不足。
　四是无序竞争和市场壁垒依然存在，体制和机制有待创新
　内部各城市间在招商引资、外贸出口和产业发展上还存在无序竞争。在招商引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，在产业发展上盲目重复建设，导致内部城市间过度或恶性竞争。总体上商品市场的壁垒已经逐步弱化，但劳动力、资金、技术、产权等要素市场的壁垒还未完全消除，比如异地就业、异地贷款、异地票据结算、异地产权交易等，还存在这样那样的障碍。现有的管理体制和机制还不能适应城市群经济快速发展的需要，交易成本依然偏高，制约了内部经济整合和有序发展。
　五是城市就业和公共服务跟不上需要，进城农民工问题凸显
　大量农村劳动力流向城市群地区，城市人口快速膨胀，但城市就业岗位供给难以满足需求，一些地方迫于压力，对进城务工人员进行限制。城市公共资源及公共服务设施跟不上需要，比较突出的如教育资源不足，农民工子女的义务教育问题突出。受到收入水平限制，农民工聚居在最廉价的社区，居住条件较差，如不采取措施加以改善，也会形成像一些发展中国家那样的“贫民窟”现象。农民工难以承受社会保障费用，参加社会保险的比例很小。
　六是土地、能源、交通供需矛盾突出，生态环境问题加剧
　资源供需矛盾已经成为制约城市群经济发展的瓶颈因素。制造业的迅速扩张使土地、电力供给跟不上需求，出现了所谓“地荒”、“电荒”等问题。生产排放加剧了环境污染和生态问题，特别是水资源污染严重，形成所谓的“水荒”问题。此外，一些城市借“修编城市规划”之机，将大量农用地转为城市建设用地，土地可持续开发利用、特别是耕地问题日趋严重。大量占用耕地造成大量失地农民，这部分人缺乏进入城市的就业技能，长远生计受到影响，虽然一些地方推出“土地换社保”、“土地人股”等办法，但从总体而言，这个问题依然没有完全解决。
　城市群的发展不仅是区域性问题，更是国家战略
　国际上有学者认为，21世纪是城市群主导经济发展的世纪。城市群之间的分工、合作和竞争将决定21世纪世界竞争格局。无论是对我国经济发展的贡献，还是在参与国际竞争上，我国城市群的地位都日趋突出。城市群的发展已不仅仅是一个区域性问题，需要从国家战略层面来考虑发展对策。
　加强区域规划，发挥规划的指导、协调和约束作用
　目前，国家有关部门正在启动长江三角洲地区和京津冀城市群区域规划编制工作，这是规划工作主动适应我国经济发展空间结构变化的重要创新。区域规划要强调国家有关部门和地方的合作，同时提高规划区域企业和社会公众参与度。要摒弃传统的规划理念，适应社会主义市场经济发展的需要，将规划重点放在公共产品和公共服务上，放在需要跨区域解决的重大问题上，放在统筹城乡发展上。通过规划明确区域发展目标，各城市的功能定位和分工，城市群的空间结构和开发方向，规划公路、快速轨道、港口、机场和信息网络等基础设施，避免不必要的重复建设，对生态建设和环境治理进行统筹安排。同时要强化区域规划的约束力，划定区域内各类功能区的“红线”，把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业园区、基础设施网络、绿地和保留地区等落实到具体空间上。
　推进经济增长方式和发展模式转型，培育和增强自主创新能力
　进入新时期，我国城市群发展面临的外部环境和内部条件正在发生新的变化，必须加快推进新一轮经济转型，核心是大力推进经济增长方式和发展模式转型，积极探索新型工业化道路，在传统的产品价格和规模的竞争优势基础上，重塑以技术、人力资源为核心的竞争优势。提升制造业发展水平，提高产品的技术含量和附加值，降低资源消耗和环境成本。推进加工贸易的转型升级，增加具有自主知识产权和自主品牌的产品的生产和出口，培育和形成我国企业的国际营销渠道。吸引资本与技术密集度更高的企业投资，鼓励跨国公司设立研发中心。支持企业大力开发具有自主知识产权的关键技术和核心技术，在增强自主创新能力上取得战略性突破。加强引进技术的消化吸收和再创新，充分利用国外先进技术资源，培育自身创新能力。健全鼓励创新的政策体系，大力加强知识产权保护，着力培育人才，推进人才交流、人员培训，充分发挥人才在科技创新中的关键作用。
　有序推进城市建设，完善城市群空间结构
　在城市群不同层次的城市发展中，注重增强大城市的综合辐射带动能力，发挥中小城市的比较优势和产业特色，引导小城镇集约化发展。城市建设要从实际出发，量力而行，有序推进，合理布局，节约资源，保护环境，体现特色。从中国的国情出发，统筹城乡发展，合理把握城镇化进度，注重维护农民的合法权益。加强快速通道等交通体系的规划和建设，加快建设功能完善、高效畅通的综合交通运输网络，促进中心城市的一部分城市功能和产业分散到近郊、远郊以及周边城市，大城市周边的中小城市可以借此承担一部分城市群的集聚功能，并以此作为发展的原动力。建立政府和社会共同投入的机制，鼓励社会投资进入基础设施建设领域。
　清除市场障碍，促进区域市场发育
　充分发挥市场机制的作用，深化城市间产业分工关系，促进各城市扬长避短，根据比较优势形成产业分工关系，发展各城市间的产业配套关系。在各城市间产业分工形态不断发展，特别是内部分工和水平分工加强的情况下，重视培育产业集群，促进生产某种产品的关联类企业、为这些企业配套的上下游企业，以及相关的服务业，高密度地聚集在一起，形成若干产业优势地区。促进生产要素在市场机制基础上的自由流动，特别是促进人才流动和劳动力的异地就业，积极创造有利于外来务工人员就业的条件。构筑统一的物流平台，建设区域性科技成果交易市场和产权交易市场，促进信息资源共享，发展异地金融业务，建立交易结算、清算金融平台。加快清除各种市场障碍，促进建立开放有序的区域市场，加强市场管理，维护市场秩序。
　加快体制创新步伐，促进经济整合
　构建有利于区域经济整合的体制和运行、协调机制，设置主要着力于开展城市间横向经济合作的机构，鼓励发展各种非政府的横向协调机构，如区域性行业协会和企业联合会等，减少经济活动的摩擦，降低交易成本。促进达成对地方政府和经济主体具有约束力的经济合作多边框架协议，规定商品、生产要素自由流动和投资便利化，促进区域大交通体系、统一市场体系和公共服务体系建设，促进信息资源共享，加强生态建设和环境保护的合作机制。建立相应的监管和仲裁机制，保障框架协议的实施。建立共同发展基金，主要用于跨行政区基础设施和公共服务设施建设及生态环境治理。
　加强资源节约和环境治理，促进可持续发展
　强化资源节约，注意保护和节约土地，实行土地资源有限开发、有序开发和有偿开发。增加对环境治理和保护的投入，加强在生态建设、环境保护、区域生态环境治理等方面的合作。通过市场准入、技术标准、排放标准和生态环境补偿等措施限制高污染企业进入，大力推行清洁生产，发展绿色经济。
　城市群的崛起将为我国经济发展提供新的动力与市场，为我国参与经济全球化和增强国际竞争力创造更为有利的条件。在国家战略层面上推动城市群的发展，已经提到议事日程上来，应及早从战略层面上考虑城市群规划、建设、管理和协调发展问题。