在发展过程中，各个部门逐渐形成了利益群体，这个利益群体应该说在国家社会中是不对称的。他们通过某些手段和活动来获得政府资源，通过政府资源来改变有关的政策、有关的管制规则和有关的法律，使这些政策、规则和法律有利于利益群体。中国有几个特点：

      第一个特点，仍有一些领域中存在政企不分。经过20多年的改革，有些领域政企分开，但是有些特殊资源领域和所谓的具有公共物品性质的领域，仍是政企不分。这些领域的政府执行部门实际代表了企业，他们是企业的代言人；另一方面，即使政企分开，仍有一些竞争性领域存在垄断。举个例子，中国电信在没有改革之前，它的谈判地位是非常高的，在联通进入之前，中国电信获得的优惠政策非常优越，包括5000元初装费都是要收的，但是这些优惠政策在联通进入的第二年就取消了。在一些领域出现非常大的垄断集团是可以和政府讨价还价的。

      第二个特点，中国的行政部门具有实际上的立法权。在中国，行政部门的一纸通知或者一个办法等等，实际上履行的是立法的程序。比如有的部门发通知，要求所有的网吧都要来注册形成连锁，我只给你十个牌照。其实他没有权利来发这个通知，他们并没有通过立法程序，而是通过行政部门的行政命令和法规来达到立法的结果。

第三，到现在为止，我们的立法过程其实是一个有倾向性的立法过程，叫做部门立法。有关的行政部门起草有关方面的法律草案，送到人大去通过，这样一种立法过程是有利于行政部门的。行政部门如果有过大的权力，实际上会出现这样一种结果，即通过行政部门改变收入分配。