解决问题的前提是正确认识问题。时下，关于公务员收入分配领域突出问题的说法较多，有些观点之间还存在较大差异。这说明对公务员收入分配领域中的问题、矛盾尤其是问题产生的原因还缺乏统一认识。

公务员收入分配领域的突出问题暴露了三个矛盾

当前公务员收入分配领域的突出问题可以从绝对收入、相对收入两个角度来观察。从绝对收入看，公务员实际收入有两个特点：一是结构不合理，即基本工资外的合理收入以及非合理或非正规收入比重较高；二是近年来实际收入增长较快。从相对收入看，问题有三：一是地区或城乡之间公务员收入差距过大，二是公务员平均实际收入相对于一些低收入行业过高，三是国家机关内部差距不合理。（参阅王礼鑫：《公务员收入分配透析》，《南风窗》2006年6月下）从实际情况看，这些问题往往纠缠在一起，很多言论也往往从自身利益出发，所以造成“公说公有理、婆说婆有理”的局面。比如，报刊、网络上更多听到的抱怨往往是基层公务员收入低、部门之间差距大等。

笔者认为，当前公务员收入分配领域的突出问题主要集中在相对收入方面，因为这些问题暴露了三个矛盾，即经济发达地区与经济欠发达地区之间的矛盾、官民矛盾、公务员群体内部的矛盾。这些矛盾都可能产生严重后果，比如群体内矛盾会挫伤低收入公务员的积极性、官民矛盾可能引发政府信任危机、地区矛盾可能导致“离心”现象而降低中央政府权威。如果正视网络等舆论，包括公务员群体在内的垄断行业平均收入偏高，是当前需要警惕并着力解决的。

公务员收入分配领域突出问题形成的四个原因

要分析公务员收入分配领域突出问题产生的原因，首先要弄清楚公务员收入分配的决定因素和相关因素。公务员的收入来源于政府支出，是社会再分配的一个组成部分，这决定了公务员收入分配与公务员薪酬制度、政府支出、宏观收入分配以及居民收入之间的相关性。第一，政府设立并执行公务员薪酬制度，依规把政府支出的一部分分配给公务员个人，这意味着公务员收入分配的格局首先取决于公务员薪酬制度安排。而公务员薪酬制度，是行政管理体制乃至于政治体制的一个组成部分，其制度设计受到历史条件、意识形态等制约，其调整与完善也受到现实诸因素的限制。第二，政府支出的变动以及支出管理是否规范，将对公务员收入分配产生影响。比如，因为某种原因，政府人员经费支出不得不减少时，公务员个人收入理论上可能会降低。第三，政府支出源于政府收入，而政府收入是一个国家宏观收入的一部分，政府收入、企业收入、居民收入之间的结构关系及其变化，影响公务员收入分配。此时，有两种情况：（1）在国民收入总量不变的情况下，公务员收入与居民收入、企业收入可能呈负相关关系，就是说，公务员收入增加，意味着居民收入、企业收入减少；（2）在国民收入总量变动的情况下，公务员收入与居民收入、企业收入可能呈正相关关系，就是说，居民收入、企业收入增加或减少，公务员收入相应提高或降低。

由公务员收入分配决定或相关因素出发，笔者认为导致公务员收入分配上述问题、矛盾的主要原因有四：地区、城乡之间经济发展水平差距是地区之间公务员收入差距的基本原因、不适应社会主义市场经济体制要求的公务员薪酬制度是公务员收入分配问题的诱因、现行财政管理体制中的不合理或不规范之处是公务员收入分配问题滋生的条件、监控缺位是外因。

具体来说：（1）地区、城乡之间公务员收入差距是全国范围内地区、城乡之间居民收入差距的一个方面，其基本原因在于地区、城乡之间经济发展水平差距。因为经济发展水平不同，地区之间人均国民收入不同，所以包括公务员在内的居民之间的收入才存在差距。从这个角度看，所谓“基层公务员收入偏低”很可能是个“假”问题。如果欠发达地区其他居民的收入与发达地区不缩小，单单提高欠发达地区公务员的收入到发达地区公务员收入的水平，那是本末倒置。何况，从欠发达地区局部看，公务员群体的平均实际收入在当地恐怕也处于较高的行列。

（2）我国公务员薪酬制度脱胎于计划经济时期的工资制度，一个基本特点是低薪制，当前已不能适应社会主义市场经济带来的收入分配格局的巨大变化，并成为收入结构不合理等问题的主要诱因。在《公务员法》实施以前的50多年间，我国公务员薪酬制度的主要经历了三个历史阶段，先后采取了职务等级工资制或供给制、结构工资制（1985－1993）、职级工资制（1993－2005），一个共同特点是基本工资标准低。低薪制根源于经济发展“高积累、低消费”模式，同时也与薪酬制度设计时的平民主义意识形态有关。改革开放之前，由于计划经济控制严密，大致做到了统一管理各行业工资、奖金。城镇居民中，收入分配呈现一定程度的“平均主义”倾向；除基本工资外，其他的合理或是非合理货币收入几乎绝迹。但是，随着改革的深入，收入分配格局发生了重要变化，这一制度在上个世纪八十年代即遭遇一定程度的危机。如1985－1991年中的大部分年份，公务员工资低于全国平均水平。由此，八十年代末到九十年代初，出现公务员流失热潮；1992年的一份权威研究报告显示，公务员在经济地位方面的“相对剥夺感”最强烈。（1992年“改革的社会承受力研究”课题组将城镇居民分成10个职业群体，“社会地位的相对剥夺感强度”由高至低排名，前5位依次为：工人，行政事业单位干部，商业服务业人员，专业人员（知识分子），企业干部；“经济地位的相对剥夺感强度”由高至低排名，前5位依次为：行政事业单位干部，专业人员（知识分子），企业干部，工人，商业服务业人员。参阅：改革的社会承受力研究课题组：《改革的社会承受力研究》，《管理世界》1993年第5期。）到九十年代，在大部分行业的收入分配制度逐渐与社会主义市场经济体制相适应而呈现出收入持续增长的时候，原有公务员工资制度难以为继，不能适应收入分配格局的巨大变化，因此成为较为普遍的追求工资外收入、非合理收入现象的诱因。

（3）近年来我国政府收入中预算外、制度外资金规模大、膨胀快、管理不规范是公务员基本工资外的合理收入与非合理收入比重较高、部门之间差距过大等的前提条件。改革开放以来，预算外资金、制度外资金规模大、膨胀快，是我国政府财政中一个突出特点。比如预算外资金，据贾康等人估算，1993－2002年规模依次是1432.54、1862.53、2406.50、3839.34、2826、3082.69、3385.17、3826.43、4300、4479亿元，增长速度依次为－63％、30％、29.2％、61.7％、－27.4％、9.1％、9.8％、13％、12.4％、4％；而制度外资金，据国家计委综合司课题组估计，1991－1998依次为271、156、176、610、1012、1827、2668、2881亿元。预算外资金、制度外资金的收支主要集中在地方层次（尤其是分散在部门单位），不仅收入上过度膨胀、无序混乱，而且支出上大多未纳入国家预算、长期体外循环，游离于监督，透明度不高、管理不严格，一部分资金用于改进办公、住房条件，获取高额奖金津贴。（贾康、刘军民《非税收入规范化管理研究》，《华中师范大学学报》2005年第3期）预算外、制度外资金转化为个人收入或收益的具体情形如何？2003年时任湖南省财政厅党组书记、厅长的李友志先生曾作出定性分析：非税收入（预算外、制度外）在资金使用上的不规范现象十分严重，一是被大量用于部门或单位的人员经费开支，二是部分政府非税收入的取得纯粹是为了“养人”，三是在部门、单位利益甚至个人利益的驱动下，大量政府非税收入被用于部门单位的福利和个人“奖金”，成了为个人谋取利益的资金来源。（参阅李友志：《政府非税收入管理》，人民出版社2003年7月，第163页。）正如贾康等指出的，制度外、预算外资金膨胀及其管理失序，除部门或个人追求利益最大化等非体制性因素外，体制性因素包括：现行财政体制下的事权财权化倾向；省以下分税制尚未建立，存在一定程度的事权倒置现象；政府间财政关系尚未走入法治化、客观、公正、合理的道路；税收机制软弱；行政事业性收费管理中存在相互交叉、多头控制的运行机制；国家某些重大基本建设项目预留资金缺口；诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多过杂；行政体制改革滞后，存在靠收费“吃饭”的部门。

（4）监控缺位，一是政府内部的财政、审计等部门的监督不到位，二是人大监督力度不大，三是社会监督一定程度的缺位。公务员收入既然来自于公共财政，就应该置于人大监督、社会监督之下，收入水平的确定、调整等，应依据一定程序由人大确定。但实际情况却非如此。比如，当前人大对政府财政预算监督，学者朱建璋提出目前存在以下问题：监督主体监督动力不足、专业素质不高、监督力量薄弱；预算收支的不完整、预算编制的滞后、预算草案的粗放、预算的预见性、稳定性不足；监督对象接受监督的内在需求和认识不足，政绩观发展观的错位，政府工作的预见性、决策的科学性和行政行为的规范性不足，财政收支透明度不高，信息不对称；监督法制的笼统性与法条之间的冲突性等。由于监督乏力，政府资金尤其是预算外、制度外资金，不仅游离于群众监督、人大监督之外，甚至游离于政府自身监督之外，这就为一些地方、部门乱发奖金、补贴、福利等提供了便利条件。

加快建立与市场经济相适应的公务员薪酬制度

解决公务员收入分配领域的突出问题，建立科学完善的公务员薪酬制度是一项长期任务。总的目标是建立科学完善的，合理、规范、透明的，与社会主义市场经济相适应的公务员薪酬制度。

首先，要在实现全国经济社会协调发展的过程中，在缩小地区之间、城乡之间收入差距的基础上，建立中央统一领导、地方具有一定自主性的公务员收入分配制度，逐步解决地区之间公务员收入差距问题。这就要以科学发展观为统领，坚持共同富裕目标，更加重视“先富”帮“后富”，加快中西部地区、农村等相对落后地区的经济发展。

其次，要在理顺各个行业之间的收入分配关系的过程中，加快建立与市场经济体制相适应的公务员薪酬制度。一方面，要引导全社会形成对公务员薪酬水平等的正确观念，承认合理物质利益对公务员工作积极性的调动作用，既避免低薪制弊病，同时不陷入“高薪养廉”误区。另一方面，要在《公务员法》的基础上，进一步深化分类管理原则，优化不同类型公务员收入的结构，使不同地区、行业、机关、部门、职务的公务员之间收入差距趋向合理。

最后，要在改进财政管理体制及加强监控机制的过程中，形成规范、透明的公务员薪酬体系。要逐步缩小制度外收入规模，进一步规范预算外资金管理，实现公务员津贴、奖金、福利、补贴等由不规范发放到规范发放，收入由“暗”到“明”的转变。要以预算管理改革、国库集中支付制度为抓手，以加大审计力度为突破，加强对公务员收入分配的行政监督；要逐步扩大财政透明度，积极创造实施财产、收入公开等制度的条件；要切实加强人大的监督作用，逐步扩大社会监督，形成更加有力的外部监控。

作者单位：上海师范大学法政学院