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完善公共财政框架 促进和谐社会建设
作者:楼继伟    发布:2006-07-05    阅读:4507次   
    通过多年的改革探索,我国已经奠定了公共财政基本框架。当前,面对经济社会发展中存在的问题,适应构建社会主义和谐社会的要求,公共财政体制需要在两个方面进一步完善:一是在相关领域,着力推进制度创新,形成各种生产要素正常流动的通道,更好地发挥市场资源配置的基础性作用;二是在财税领域,优化政府支出结构,改善税制结构,改革财政管理体制,更为有效地弥补市场配置资源的不足,提高行政效率。

 社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会,需要具备有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、健全的矛盾疏导机制。有关公共财政的制度安排,既是上述机制的重要组成部分并促进相关机制的形成与完善,又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重要手段。

 我国公共财政框架已经初步形成

 我国经过1994年的分税制财政体制改革以及2002年的所得税收入分享改革,初步形成了适合市场经济运行机制的政府间财政关系框架;而起始于1998年的预算管理制度改革,奠定了我国公共财政框架的基础。随着各项财税改革措施的稳步实施,中央政府的宏观调控能力显著增强,中央财政均衡地区间财力的效果日益明显,各级财政对困难群体救助、涉农投入、教育与卫生、环境保护以及基础设施建设等方面的支持力度持续加大,规范、公正、透明等管理理念正在逐步融入各项财政制度建设之中。

 就政府间财政关系来看,2005年中央对地方转移支付达到7330亿元,相当于1994年的14.7倍,年均增长28%。其中,财力性转移支付3813亿元,专项转移支付3517亿元,分别是1994年的27.8倍和9.7倍。特别是2002年所得税收入分享改革建立了一般性转移支付稳定增长机制,一般性转移支付规模迅速扩大,从2001年的138亿元增加到2005年的1121亿元,占地方标准财政收支缺口的比重从11%上升到48%,几乎每年以5个百分点的速度在弥补地方标准财政收支缺口。按照这样的速度,十年后基本上可以弥补地区之间基本财政能力方面的差距。转移支付资金分配主要面向中西部地区,2005年在全部中央对地方转移支付资金中,中西部地区约占88%。随着中央对地方转移支付力度的不断加大,中央对地方的补助比例逐步提高。1994年—2005年,中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从13%提高到29%。分地区看,中央对中西部地区补助比例上升幅度较大,分别从15%、13%提高到46%、50%;对东部地区补助比例略有下降,从11%下降到8%。

 就财政支出政策来看,支出结构不断优化,对一般性竞争领域的投资减少,对公共管理和公共服务领域的财政投入增加,财政支出重点向“三农”倾斜,向薄弱环节、困难群体和基层倾斜。一是支持建立社会保障体系,增加社会保障投入,支持城镇社会保障体系改革试点,落实就业和再就业政策;二是在保证教育支出法定增长的同时,重点支持农村义务教育;三是支持公共卫生体系建设,建立和完善突发公共卫生医疗救助体系、疾病信息网络、卫生执法监督体系,加强重点疾病防治,支持新型农村合作医疗制度改革试点和城乡医疗救助制度建设;四是加大支农力度,增加农民收入,保障国家粮食安全,促进农村发展。

 就预算管理制度改革来看,围绕提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性这一主线,进行了大量改革。一是在分配环节上,全面推行部门预算改革,建立和完善基本支出和项目支出管理办法,深化收支两条线管理,推行综合预算编制。二是在执行环节上,推行国库集中收付和政府采购制度。2005年,所有中央部门以及省级政府都实行了国库集中支付,政府采购的规模从2002年的1010亿元增加到2500亿元,资金节约率达11%。三是在支出监督环节上,稳步推进公共支出绩效考评试点工作,初步建立了内部监督和外部监督相结合,教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。四是在基础环节上,深入研究并积极推进政府收支科目体系改革,使财政预算更加透明,使普通民众都能读懂预算。这些改革措施,不仅使财政分配更加规范透明,也是社会主义民主政治与政治文明在财政管理领域的具体体现。

 实现社会和谐还面临一些挑战

 我国人均GDP已经突破1000美元大关,劳动力供给充足而且社会负担相对较轻,正处于“黄金发展期”。但是,这一时期又是一个“矛盾凸显期”,是走向富强文明或贫困动荡的分水岭。我们面临着大国经济社会发展所要经历的不平衡问题,面临着地区间以及不同社会阶层收入差距扩大这一经济成长前期阶段的普遍性问题。因此,在把握机遇、加快发展的同时,需要重视各种容易诱发社会矛盾冲突的不和谐因素,促进社会与经济、人与自然协调发展,加快构建社会主义和谐社会的进程。

 当前,我国经济社会发展所面临的问题主要有:第一,经济增长的质量不高,自主创新能力不强。高速增长与就业不足并存,成为我国经济的特有现象。第二,收入分配差距呈逐步扩大的态势。收入分配差距适度拉开是正常的,但如果在一代人甚至只有十几年的时间内就出现贫富分化,则会导致严重的社会心理失衡。第三,地区差距仍然较大。政府通过转移支付方式均衡地区财力的力度仍然没有充分弥补市场因素形成的差距,实际上我们最终只能弥补地区间基本公共服务能力的差距,公共财政不可能完全弥补由市场因素引起的经济社会发展差距。第四,资源环境约束日益突出。经济成果与资源投入不相称。环境资源问题不仅制约着我国经济增长的速度,而且也影响着社会财富增长的质量。第五,行政管理体制改革较为紧迫。从总体上看,市场经济的快速发展,人民群众利益诉求的明朗化,要求进一步提高行政管理的合理性、一致性、有效性和公开性,特别是一致性和有效性。如果中央与地方政策不一致,就必然会限制政策整体上的有效性。

 完善公共财政体制、促进和谐社会建设的基本思路

 经济社会发展中所存在的问题,不都是公共财政能够解决的,但或多或少都与公共财政有关联。面对经济社会发展中存在的问题,适应构建社会主义和谐社会的要求,公共财政体制需要在两个方面进一步完善:一是在相关领域,着力推进制度创新,形成各种生产要素正常流动通道,更好地发挥市场资源配置的基础性作用;二是在财税领域,优化政府支出结构,改善税制结构,改革财政管理体制,更为有效地弥补市场配置资源的不足,提高行政效率。

 在财政相关领域,择其要点:一是改革资源税费体制,理顺资源价格,舒缓资源约束,改善因不合理占用和使用资源造成的收入分配不公。土地、水及水面、矿产资源等自然生产要素,我国人均占有量低,但浪费严重,重要的原因是自然生产要素价格远低于可持续利用成本。在这一领域理顺价格关系,需要科学评估自然生产要素及其使用权的价值,并将其量化到税费体系中。二是完善公共服务体系,促进劳动力要素合理流动和素质提高。这包括完善国民教育体系、公共卫生和基本医疗体系、社会保障体系等,并使之进一步向农村倾斜。在这些方面,国家财政可以发挥重要作用,但也不是万能的,需要推动建立公共服务可持续发展的机制,并关注公共服务供给过程中存在的“中介掠食者”现象。美国在上世纪60年代进行过所谓公共政策失效问题的研究,典型的例子是政府对穷人转移支付的一半被“中介掠食者”用掉。我们也面临类似的问题,如在义务教育领域,教科书频繁修订,每编纂一次就有很多人拿到稿费,出版社就要出新版,很类似于“中介掠食者”现象。政府在这些方面增加投入的同时,必须引入相关制约机制。三是改革行政管理体制,提高政策的合理性、一致性、有效性和公开性。需要按照适宜性、受益范围等原则对政府间职能划分作出明确界定,相应的财政支出责任和保障机制都要调整和完善,并对中央和地方人员机构进行必要的调整。同其他大国相比,中央财政支出占全部财政支出的比重,经济合作与发展组织(OECD)国家是60%左右,我国是28%;中央公务员占全部公务员的比重,OECD国家是30%左右,我国是7%。这种局面制约了政策的合理性、一致性、有效性和公开性。

 在财税自身领域,择其要点:一是完善税制结构,促进公平竞争,提高创新能力,保护自然环境,并从总体上改善收入分配。在近期,企业所得税“两法合一”和增值税转型会有所加快。二是理顺政府间财政关系,加大地区间公共服务能力均衡的力度,探索更有效的转移支付方式。三是深化预算管理改革,提高预算透明度。逐步实现政府资源统筹管理,延伸国库集中支付范围,增强支出决策的透明度与公开性,提高社会公众的知情权与参与权,建立健全适应公共财政管理体制要求的法律体系。