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要进一步改革国有资产管理体制----国有资产存在形式的转换与资本处置权、利润处置权的设置
作者:樊纲    发布:2006-08-11    阅读:3348次   
    现在的国有资产管理思路说是管资本,其实还是在调控企业。而且国资委管理的也只是国有生产企业的资本,其他形式的国有资本大都没有纳入到国有资产管理的体系中。比如,国有金融资本、银行的资本、证券公司的资本、保险公司的资本等等。随着未来经济的发展,财富的增长,这些资本数量会越来越大。而非生产性、非经营性资产要不要由一个部门统一管理,也是我们现在必须开始思考的问题。
 
    1.国有资产管理的经济学逻辑
    国有资产的存在形态具有多样性。第一种形态是经营性资产,包括金融性资产、产业性资产。特别需要注意的是,金融资产除了金融企业的资本金外,还存在现金资产。
    第二种形态是非经营性资产。主要指公共基础设施、非经营性基础设施。这一块也得监督管理。但在非经营性国有资产中,有一个特殊类别,它属于社会性资产,特别是一些为了社会稳定的公共服务,主要通过财政、税收的支出得以实现,从而保持社会经济的稳定,比如社保基金、福利基金等。虽然社保基金不是国有资产,属社会资产,但这些社会资产可能要由部分国有资产转化而来,因此它会同国有资产发生一种非常复杂的关系。
    第三种形态就是各类国有资源,如国有土地、国有森林、国有矿产等。当它们以资源形态存在时,它们还不是资产,一旦挖掘出来,其中一部分作为资源收益收归国有的时候,它们就会转化为国有资产。首先存在的是现金形态,然后才转为其他投入。但现实情况却是,这些资源被国有企业开发,取得的收益都留在企业中,表现为企业的利润。从而使石油、电信这类资源性行业成为最大的利润行业。过去这些利润一部分转化为投资成了国有资产,现在并非都转化为国有资产,而是有相当一部分转化为了私人资产,变成了私人利润。这跟资产的管理密切相关。
    国有资产可以在不同形态间转化。不过这种转化存在资产处置权的行使问题。国有企业的转卖,并不意味着国有资产的消失,它只是转化了一种形态,即由实物形态转化成现金形态。如果把收回的钱投入到公用基础设施,那国有资产就从经营性资产形态转化成了非经营性资产形态。如果企业卖给了私人,那只是企业私有化了,但国有资产并没有私有化,因为卖企业的钱已收回去了。当然,收多收少、有没有流失是另外的问题了,这涉及国有资产的定价问题。在现在的国有资产管理体制中,最缺的是由谁来决定资产形态的转换,也就是由谁来行使处置权。这就涉及下面这个问题。
    国有经营性资产不是越多越好。国有经营性资产要保值增值,当然没错。但要看是在什么意义上的保值增值。国有经营性资产是否要永远地增长下去,是否越多越好?这并不一定。因为我们是在进行体制转轨,在搞市场经济,而不是搞过去的以国有企业为基础的计划经济。因此,从企业管理的层面看,国有资产要保值增值,但从所有者角度,从国家角度看,就要思考国家拥有国有资产到底是为了什么。
    国外论证国有资产存在的意义,基本是两点:一是通过政府的支出,包括亏损性支出,创造一些就业,创造一些私人部门不愿创造或难以创造的就业。国有企业不以利润最大化为目标,只要经营不亏损,即便收益低一点,企业成本高一点也不怕,目的就是创造更多的就业机会。二是国家在调整社会经济结构方面,可以通过国有企业做一些私人企业暂时不愿意做的事情,或是私人企业在技术进步发展初期还不愿意做的事情,比如航天。
    接下来的问题是谁来决定国有资产形态的转化,谁拥有资产转化中的定价权,谁来修改定价和处置规则。总理决定行不行?总理是可以决定,要把这个权利界定给总理,从法律上要明确界定给总理,如果大家觉得总理不能完全代表的话,就应该有一个权力机构。
“有进有退”最重要的是要将国有资产从经营性形态上退出。国有资产特别是经营性资产不是越多越好,因此我们要有一个能够充分体现国有资产所有权处置的国有资产管理机制,从而使我们今后的经济体制改革能够向着有序的方向发展,经济体制可以发生有序的变化,使国有企业的有进有退,可以在法律框架下有序地进行,并逐步实现一部分甚至很大一部分国有经营性资产向非经营性资产的转化,这是非常关键的一点。
    在我看来,所谓有进有退,最重要的还不是企业的有进有退,而是国有资产的有进有退,国有资产有进有退不是国有资产退没了,而是形态的转换。即从经营性形态向非经营性形态的转换,从而实现经济体制的转轨,实现政府职能的转轨,使政府从管企业到管社会,从管生产经营到管公共服务。这是一个系统问题,是一个政府职能、企业体制、资本体制三为一体的事情。
 
    2. 有关改革的具体思考
    国有资产管理体制首先需要有一个行使国有资产处置权的最高权利机构。它负责决定国有资产在数量和内容上的转型问题。可以在人代常委会里设立一个具体的委员会行使这些职能,但最终决策权要提交人代会表决,要让全体代表对国有资产的使用情况知情,同时做出一些大的决策。从逻辑上讲,国有资产是全民财产,因此,需要有一个代表全民利益的超越行政部门、超越集团利益的最高权力机构。它负责决定所有权的事项,同时责成下属的具体管理监督部门每年提出国有资产平衡表和资产预算表,并决定今后一个阶段如何处置资本的问题。比如责成国有资产管理部门,卖掉一定数量的国有资产充实社保基金或充实基础设施建设等。
现行的国有资产管理体制的最大弊病是只考虑企业利润最大化,没有考虑全民利益的最大化。国资管理体制应考虑体制转轨和国有资产转型问题,并需有决定国有资产转型的机制。西方国家也基本是这样的情况。他们很多是由总理代表全民行使全民利益最大化目标,对国有资产进行处置,由议会审核预算,做出买卖国有资产的决策。
    今后中国政府应少搞经营性国有资产,更多的把经营性资产转移到非经营性资产上去,提供公共服务,这是体制转轨一个重要内容。但如何使这个进程有序地发生,有管理、有监督、有体制保障地进行,是我们现在就应思考的一个重要问题。
    其次,第二个层次才是国有资产管理委员会。这个部门可属于国务院,也可以是隶属于人代常委会的单独行政事业单位,并由国务院代管。这个部门的职责就是管理和监督现有各种形态的国有资产。一是实现国有资产的保值维护,经营性资产的增值。二是对资本转型过程进行管理和监督。
    这其中的一个关键问题是,国有资产的概念要涵盖所有类型国有资产,而不能仅仅是经营性资产。即要涵盖国有经营性资产,包括金融性资产,要涵盖所有非经营性资产,要涵盖由资源新转化过来的国有资产,事实上也要涵盖国有资源本身。出卖经营性国有资产换回的现金原则上是不进财政的,要走资本账户。但由谁决定它的使用和分配这类事情要说清楚,特别是首先要在管理层面上说清楚,要由最高权力机构做预算,然后由底下的常设部门执行。
    第三建立国有资本账户。现在国有资产在很多方面是一笔糊涂账,特别是涉及到处置时,利润分配和资本的转换形态在决策上并没有一个平衡表的依据。目前的国有资本出让了多少钱、怎么卖的、卖回来的钱做什么用了,都是一笔糊涂帐。现在为什么有人嚷嚷国有资产流失?为什么大家有怨气?就是因为这其中确实有问题。如果到将来出卖值钱的企业时,还是一笔糊涂帐的话,还是没有人在资本转型中进行有效管理和监督的话,问题会更大,社会矛盾会更尖锐。
    第四,国有资产管理公司确保资产的保值增值,实现利润的最大化。这个层面要逐步向产权多元化方向发展,可以越来越多地发展为国有控股公司,实现多元化组合,逐步向管理资产转化。