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近期政府体制改革的思考
作者:樊纲    发布:2006-08-11    阅读:3516次   
    政府体制改革过程会非常长远,因为内容非常复杂。这一过程不仅仅是对过去几十年计划体制下政治与政府行政体制进行改革,而且是对过去两千年政府体制的改革。应该说,改革开放20多年来,政治体制和政府体制发生了重大变革,已经取得了一定成就,但下一阶段要想再发展,政府改革就显得更重要。目前有两个原则性问题,对下一阶段改革具有重要意义。
    一是如何限定政府职能。我们现在讲政府职能的定位,往往是讲政府职能的转变,从过去的搞经济、搞计划,到提供公共服务。但我想在此强调的是如何限定政府的职能,如何贯彻法治精神、法治原则。法治原则应该是什么?对于私人和企业来说,凡是没有规定不可做的都是可做的,这样大家才会有创新精神;而对政府来说,只有规定可做的才是可做的。而在中国目前的情况下基本上还是相反的,对于企业和私人来说,是规定能做什么才是可做的,没有得到审批是不可做的,而对于政府来说,则是凡是没有规定不可做的,都的可做的,政令有很大的自由空间和任意性。包括一些法规的制定都有很大的任意性,往往主要反映的是行政者的意愿。因此,如何界定政府职能,然后在这一基础上进行制衡,如何在政府部门之间、政府与社会之间、政府与媒体之间建立制衡机制,是一个长远的根本体制的变化,从现在就应开始一步一步地贯彻。
    二是执政党和行政体制的关系。中国特色的政治制度会长期存在,在这一制度下,执政党和政府的关系究竟如何处理和定位,如何在政府的行为当中体现执政党的作用,但又不是党政不分,甚至包括公务员范围的界定和政党工作人员职能的区别,都需要进一步地研究,需要在政治体制和政府体制的改革当中推进进一步。
    在现阶段,可以马上积极推进的体制改革主要有以下三个方面。
    一是加快改革政府审批制度。当前可行而且是马上应该做的,就是贯彻和推进去年7月国务院发布的《关于投资体制改革的决定》,凡是没有公共资金的投资,除了环保等问题,政府不再审批,只进行备案。这是一个非常正确的方向,但迄今为止还没有落实,没有细则加以落实。在一个落后国家的经济发展的初期阶段,政府的确可以在一些方面起到较大的积极作用,如防止经济过热,防止某些产业的过度投资。因为中国是一个初级的市场经济,私人企业对市场的风险确实还没有充分的认识,这时政府可以吸取历史或者是发达国家的经验,给企业以某种指导。正是这种原因,政府部门反对取消审批的理由就往往是“审批”可以避免经济波动,为企业发展提供稳定的外部环境。其实,政府应该用公共服务来替代审批。所谓公共服务,就是给企业提供各种信息,告诉企业现在有多少人在这个领域投资,过剩生产能力已经是多少,然后让企业自己决策到底投不投资,然后自己承担风险,政府只是在宏观层面,对总需求规模进行一些调节,而不再去对企业的投资进行直接的干涉。现在这些信息被政府部门垄断,很多企业找不到这些信息,不知道现在市场是什么状况,供求关系怎样,宏观经济如何。如果政府将其作为公共服务提供给企业,告诉他产业已经过剩或者不足、未来趋势如何,企业会自己选择,再投资则要自己承担风险。而且,经济发展这么多年了,在很多问题上,政府不再比企业高明,自己又不象企业那样要承担投资的直接风险,为什么你就能替企业做决策?
    二是积极推进简化政府层次、减少政府官员和政府公务员的试点。特别是随着城市化进程的加快,随着农村劳动力的减小,如何使村和乡镇合并,使乡镇自治,是下一阶段政府改革的重要方向。在这方面要采取多种方式积极试点,特别是在发达地区开始试点。因为发达地区城市化进程非常快,农村人口迅速减少,农村公共服务的提供方式与过去已有很大的不同,在这个进程当中加快政府体制的改革,减少政府层次,也便于政府更加有效地解决政府和民众的矛盾。
    三是减低税负。中国经济应该说已经开始面临税收占GDP的比重太高的问题,如果把各种因素加在一起比较(预算外收入、社会保障等),中国的政府收入占GDP的比重估计已达40%以上(还不包括地方政府从土地开发中所获得的收入),已经是世界较高水平了。在税收体制已经比较完善的情况下,降低税率就应提到议事日程上。首先就是加紧推行所得税并轨,外资企业和内资企业并轨,降低民营企业所得税税率。在各个环节特别是在非正式税、税外税的环节上,包括流转税、所得税,都要开始思考如何降低企业税负。