中国药业市场上存在着广泛的内部不经济，其主要表现在以下几个方面：
—— 假冒伪劣药品泛滥。全国查处的假劣药品案，1992年为1.7万起，1993年为2.45万起，1994年猛增到4.17万起。
—— 百业经药。许多地方和部门擅自开办药品经营企业和药品集贸市场，大量无证或证照不全的经营者充斥其中，在缺乏药品经营设备不懂药品经营技术的情况下，大搞诱购贿销。成为假冒伪劣药品的主要流通渠道。
—— 药品购销中回扣之风盛行。由于回扣率一般在10～15％，有的地方甚至高达60～70％，而医疗机构本已享有15～18％的药品批零差价，因此医疗机构大发药“财”。病患者则不得不承受大处方、高药价。
—— 农村药品供应状况堪忧。众多个体医生，多以行医为名，行买药之实，使本来就缺医少药(据药界人士估计，占我国总人口3／4的农村人口仅消费全国1／4的药品)的8亿农民成为假劣药品的主要受害者。

为此，国务院于1994年9月29日发布了著名的“53号文”即《关于进一步加强药品管理工作的紧急通知》(国发[1994]53号)。对上述混乱的市场状况及推波助澜的地方保护主义和药品管理部门的官僚作风，提出了某些治理对策。并声言将组织有关部门“深入研究修改和完善加强药品管理的有关法规，进一步理顺药品管理体制，改革药品价格管理制度，完善药品质量监督体系。”
    但时隔两年，国务院办公厅又发布了一个《关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》(国办发[1996]14号)，列举了药品管理方面仍然存在的突出问题：
——无证照或证照不全、出租或转让证照违法生产、经营药品。
——药品集贸市场继续开办、取缔后擅自重新开业。
——整顿中药材专业市场的工作进展迟缓， 一些违标中药材市场尚未关闭，仍违法许可中西成药、炮制中药饮片等进场交易。
——在当地政府的支持和纵容下，少数地区有侍无恐地制售假劣药品、开办药品集贸市场。
——一些部门自查自究的态度不坚决，措施不得力，配合协作不够，互相扯皮。
——药品购销中的回扣已成歪风，危害深重。

上述乱象要求我们解释一个问题：为什么占全国人口70％以上的农民和城镇自费医疗人员不能拥有一个经济而安全有效的药品管制制度？

制度均衡是该制度下相关人群所得大于所失的结果，一旦某（些）人群所得小于所失，他们就会寻求新的制度安排，制度均衡随之打破。自然演变也许能诱导出新的制度均衡，但也许不会。实际上，政府在促成新的制度安排时作用有限。完善的政治和法律制度是保证大多数人利益的根本。如果一种经济制度能忽视大多数人的利益而长期存在，那么一定是这个社会的政治法律制度出现了故障。

在现行制度安排下，农民和城镇自费医疗人员不但要支付日益高涨的医疗药品价格，而且还得不到安全有效的药品和医疗服务。作为中国社会一个平均收入最低的阶层，他们为现行制度支付的成本远远超过他们所获得的受益。他们自然是新制度安排的最大受益者。但作为一个利益集团，他们的人数确实太大，要组成一个能够高效率行动的组织，其组织、运行和监督的费用显然过高。一方面是知识的欠缺，另一方面是搭便车的自然理性，铸就了中国农民及下层市民的坚忍性格，从不轻易地为了预期的利益而支付现实的成本。

城镇非国有医药工商企业或机构以乡镇企业和个体医生为主体，它们赞成行政统一的药品管制，是为了节约交易费用；但它们同时拥护地方分权的药政体制，确是为其非法经营活动寻求地方政府的保护。只有当它们为地方保护支付的费用超过其经营所得时，它们才可能放弃对地方分权体制的偏好。

中央政府从新制度安排所得到的利益仅次于农民和城镇自费医疗人员，因为它从缩减管制机构、推行社会医疗保障制度及非处方药市场的扩大等方面节约下来的财政开支远远大于维持集权性药政体制和医疗技术价格提高而增加的财政开支；又可以借机巩固中央集权。但是中央政府从不愿支持实质性的政企分开，因为国有资产是党政合一的中央政府的政权基础所在。因此，它情愿容忍管制机构的无能低效，而不愿失去它控制国有资产的代理机构。对中央政府来说，只要国有资产不旁落，其他的代价都是次要的。

地方政府对国有企业的依恋不一定强于它对地方非国有企业的感情，虽然新的制度安排有利于它节约地方财政支出，但这一切都无法弥补它失去对地方药政机构的实际控制权所造成的损失。无疑它会极力反对中央集权的药政体制。而使得即便行政统一的药品管制体系能够建立，也无法在地方高效率的运作。

国有药品工商企业虽然能从政企分开获得自主权的扩大，但是它们有可能因此失去部门和地方的保护和优惠政策，从而面临技术创新、改善生产条件带来的投资增加，以及在市场进入和市场退出方面遇到新的困难。如果它们不能充分利用医药分业和药品分类管理制度带来的药品市场的扩大的机会，摆脱目前大面积亏损的困境，就有可能把偏好继续留给现行的制度安排。实际上，政企分开的主动权掌握在主管部门的手中，而且，企业经营状况的好坏与大部分国有企业领导人的利益得失没有多大关系。这极有可能影响国有药品工商企业制度创新的动力。

国有医疗卫生机构无疑是新制度安排的最大受损者。由于是行政事业单位，它们比国有药品工商企业更加依赖各级主管部门的保护。而政事分开，首先使这支剩员累累的二、三百万人的队伍面临大幅度裁员的威胁。不仅如此，社会性医疗保障制度的建立以及更要命的医药分业和药品分类管理，将使它们几乎彻底丧失份额高达60％以上的药品主市场的地位，这种损失即使靠大幅度提高医疗技术和医疗服务价格也难以弥补。由此，我们应该清醒认识到，目前2000多万党政事业单位职工的分流问题已直接关系到政府体制改革的成败。

虽然国有药品工商企业和国有医疗卫生机构是阻碍制度变迁的主要力量，但它们毕竟数量总多，难以结成强有力的行动集团，只有在找到与政府立法机构谈判的代表后，他们的利益才有可能得到保障。比农民们幸运的多，表2列示的众多主管部门如卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局等，都不但是上述企业和机构的顶头上司，而且是直接参与药品管制的行政机构。主管部门的身份是它们参与药品管制的最佳资格，他们自然自愿“责无旁贷”地成为国有医药行业微观主体的利益代表。

实际上，计划体制内成长起来的部门官僚们在近20年市场化改革的过程中，已经由国家和企业的代表蜕变成不但有独立意志而且具备特殊利益的利益集团。它们的特点是具备充分的管理技术和立法知识、熟悉政治程序和社会环境、人少精干、信息交流渠道畅通，因而是最强有力的利益行动集团。他们最为反感的就是机构的统一和权力的集中，因为如此，他们的寻租条件就可能丧失。因此，他们会把企事业单位的利益作为一张与国家谈判的王牌，由此形成可怕的“政企（事）同盟”成为最强大的“院外”集团。

参与药品管制的还有另外一些非部门主管的行政机构，如国家计委物价部门、国家工商行政管理局、国家技术监督局等，按照行政传统，他们各管一方，如药品和医疗服务价格、工商企业注册和市场交易、医药产品标准等。同样是官僚阶层，具有同样的寻租欲望，因此他们决不会赞成行政统一的药品管制制度。

公费和劳保医疗享受者作为现行制度安排的最大受益集团，虽然反对建立任何新的制度，但同样存在人数众多、不易组织的问题。不可忽略的是，享受公费医疗的成员当中绝大多数分散在各种政府行政及其事业机构，除了惋惜歧视性的医疗保障制度外，他们作为管制参与机构的成员，肯定还会寻求公费包销之外的更多的利益。这样，又一个共容性利益集团将加入阻碍制度变迁的队伍。