从1951年中国人民银行决定大力发展农村信用社到现在，信用社这一特殊的金融机构伴随着国家的发展做出了巨大的贡献，然而政策等方面的不确定性使得信用社先后受管与人民公社、生产大队、农业银行、人民银行、省政府等，这一不确定性增加了信用社的运行风险和成本，并且国家的各种政策安排使得信用社在性质定位方面一直处于模糊的状态，人们对于信用社应该选择“民办”还是“官办”一直在争论而没有定论。信用社的诸多问题已经把信用社推到了破产的边缘，近年来学者们开始关注并试着提出了信用社的改革方向，期间引发的争论主要涉及中国是否具备合作制生存的土壤、农村信用社是应该选择合作制还是商业化、合作制的衡量标准怎么界定等。2003年6月，在有争论而无定论的情况下国务院颁布了《深化农村信用社改革试点》的文件，分别在东、中、西部各选择了3—5个省(市)进行了试点，2004年8月，国务院将改革在全国全面推进。在县域经济被高度重视的今天，结合国有商业银行撤并县域支行的行为，信用社进一步发挥了是农村经济发展过程中金融的主力军作用。

     新农村建设是实现社会主义和谐社会的必然过程，这个过程离不开政府的引导，更不能离开农村农民自身的努力，而农民短期内凭借自身的能力是难以实现突破性发展的，寻求外力是农民实现自身发展的必然选择，在国家财力有限的情况下，金融机构的贷款是帮助农民实现发展的最好选择，而在金融系统积极开展金融风险防范工作和四大国有撤并县域支行的背景下，能够帮助农村地区的农业生产和农民生活实现贷款的，农村信用社是最佳的人选。民族地区的欠发达性决定了民族地区新农村建设应该包含着更大的范围，对于民族地区的“农村”概念的界定应该包含着更大的区域，峨山彝族自治县这一新中国成立以来第一个彝族自治县，应该以县域为新农村建设的对象，通过这次建设进一步提升县域的经济发展。

 

     我们此次选取了峨山彝族自治县作为调研点，以信用社改革和新农村建设作为关注问题，通过问卷调查、座谈以及实际查看等方式跟县联社、乡信用社、城镇居民、农村居民以及政府工作人员进行了交流。通过整理归纳，我们认为民族地区信用社在改革和发展过程中主要存在如下的问题：

    对于农村信用社是选择走合作制、股份合作制或者股份制的模式，目前学界的争论较多，根据学者们的研究思路和主要观点大致可以归纳为三种观点，第一种观点认为应该坚持合作制下的农村信用社模式。尽管目前我国农村信社没有达到初期的合作制的构想，但是从合作制的目的来看，这种模式可以兼顾社会公平，扭转市场经济以来给农村金融带来的负面影响，学者们提出在现有欠规范的农村信用合作社基础上进行改革，实现规范化的农村信用合作社经营管理，相关的研究有2000年应宜逊发表在浙江金融的《农村信用合作社应该走合作制道路》等。第二种观点认为应该发展股份制形式下的农村信用社。2001年谢平在金融研究上发表论文《中国农村信用合作社体制改革的争论》认为中国50多年来的合作制还不是真正意义上的合作制，根据现在的发展环境作者认为农村信用社不具备实现真正的农村信用社的条件，股份制的商业银行才是最好的出路。第三种观点认为我国应该根据各地经济的发展情况，因地制宜的实行信用社的合作制或股份制形式。2001年中国人民银行临沂市中心支行课题组攥文《农村信用社的外部监督与体制内改革》认为信用社采取合作制或者股份制并不重要，重要的是它是否能够更好的服务与市场，陈雪飞在其专著《农村信用社制度：理论与实践》中认为在我国经济条件好的地区宜采取股份制银行的形式，在经济欠发达的地区宜采取合作制的发展形式。

    尽管如此，国务院在2003年8月审批通过了《深化农村信用社改革试点方案》，方案要求各地根据实际情况去选择合作制、股份合作制或者股份制等三种模式中的一种，并且方案中明确地把信用社由中国人民银行转交给了各省政府管理。我们通过对峨山彝族自治县全县21%的信用社工作人员的问卷调查统计，有47%的人认为信用社不应该划归省政府管理，有80%的人反对把信用社改制为商业化的农村银行。在与信用社联社领导的座谈会中了解到，当地农民甚至缺少100元的时候也会来信用社办理借贷，并且信用社的工作人员一致认为当地居民的信用状况非常好，他们只要有钱了，会提前还贷，在与某个乡级信用社主任的交流中，他感慨的说：“我们的农民离开了我们信用社真的没有办法活的，离开信用社支持的新农村建设，将是一场扶贫运动”。

    大到国家小到企业，如果翻来覆去的换领导、变政策，由此带来的成本必然是高昂的，信用社从建国至今一直是“农民的银行，农村的银行”，它对于农村经济的发展作出了巨大的贡献，但是随着经济的发展，信用社暴露出来的问题越来越多，这一切与信用社自身的经营能力有关，但是与国家政策供给的不连贯性也是直接相关的。首先，国家的政策安排让信用社由“民办”逐步走上了“官办”的道路，使得信用社偏离了最初的合作制“自愿加入，自愿退出，一人一票，民主管理”的宗旨。其次，信用社面临监管部门的多重性与主管部门的不确定性，给它带来了相当的显性成本和阴性成本。目前信用社要面对银监会、中国人民银行以及上级联社的各项检查，并且检查的次数频繁，给本来员工编制较少的信用社带来了一定的压力，通常县级信用社要抽出来一个副主任来应付各项检查。信用社在发展的过程中先后变更过了多个主管单位，分别是信用社的社员代表、人民公社、生产大队、农业银行、人民银行、省政府，根据峨山彝族自治县信用社联社的情况可知，信用社在中国农业银行的托管和分离的过程中，农业银行转嫁了部分不良贷款给信用社，这使得信用社的不良资产比重进一步增大，濒临破产。

    国家要求信用社要按照《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国公司法》、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》等法律法规运营，并且要求各信用社“自主经营，自负盈亏，自担风险，自我约束”，无疑信用社必须以自身的利益最大化为取向，严格按照市场经济的价值规律进行各项业务。可是信用社过去长期一直在执行着国家的各项补贴任务，现在国家希望它能够在服务“三农”方面作出点贡献，同时老百姓已经习惯了信用社的小额信贷帮助，可见国家一方面要求信用社要象商业银行那样的追求经济效益，另一方面却要求它去协助完成一些以社会效益为取向的工作，显然国家已经忘记了“鱼和熊掌不能兼得”的道理了。即便学界对信用社的改革问题争论的不可开交，国家依旧执意在2003年颁布了《深化农村信用社改革试点》，于2004年将此工作在全国全面推进，试点方案中第一次明确地把信用社划归各省政府管理，在此我们可以大胆的揣测，省政府在没有一分钱入股信用社的情况下而取得了信用社的监管权，这种监权带来的直接结果就是信用社成为省政府的金融工具，必将有更多的政府意志参与信用社的运营，而运营的收益性跟全体股民相关，而与省政府无关。

 

    我们认为，新农村建设在全国各地有不同的内涵和建设指标，而民族地区的新农村建设更具有特殊性和重要性，在此我们仅从民族地区的金融环境角度来分析信用社的作用，并由此探讨民族地区信用社环境的特殊性。全国各地的经济发展阶段不一样，信用社所面临的情况自然存在差别，全国各地的农村信用社改革绝对不能搞一刀切，民族地区信用社的改革应该因地制宜，

 

    （一）树立正确的改革方向，因地制宜地选择合发展之路。

     我们认为，我国尚处于社会主义初级阶段，世界绝对贫困人口最多的国家是中国，即使在我国经济相对发达的地区也必然存在农村人口，农村人口中也必然存在着贫困人口，因此农村信用社在我国转制为商业银行的发展模式还不符合我国的国情。农村信用社的发展应该以“自愿入股、互助共济、科学管理、淡化赢利”为宗旨，建议各地自主选择合作制或者股份合作制，如果本地非公有制经济活动活跃，经济发展相对发达，信用社可以采取股份合作制的方式，大胆引进非公有经济的实体入社，通过淡化决定权而强化贷款优先权和利率优权等方式去引导他们入社的价值取向，对于经济发展相对落后的地区应该坚持合作制的发展方向，通过宣传引导，争取更多的农村居民入社，信用社也应该以“群众无小事”的原则积极帮助他们排忧解难。最后需要说明的是，农村信用社合作社还没有真正实现最初的“自愿加入，自愿退出，一人一票，民主管理”的宗旨。

 

    （二）制定因地制宜的发展政策，不搞一刀切。

     信用社改革的微观操作搞全国一刀切、甚至全省一刀切是与科学发展观相悖的，我们认为信用社的改革在宏观上可以有个标准，但是在微观层面上，特别是在具体考核指标方面应该因地制宜的制定发展政策，比如云南省联社要求各县级联社的理事会有13人组成，其中要求职工4人，非职工9人，显然给县联社日常的工作带来了挑战，每一次遇到重要问题需要召开理事会的时候，召集非职工理事与会是非常困难的，因为非职工理事与信用社是没有直接的经济利益的，即使非职工理事与会了，他们都是业外人事，对一些行业内的问题也无法作出正确的评判，这样的理事会结构安排是不科学的，也是对股民不负责的表现。

 

    （三）扶持信用社的发展，打造县域金融品牌

      农村信用社的发展必须破除政府行政行为的干扰，同时也不能离不开政府的支持，农村信用社属金融机构范畴，它的稳定性关系到地方金融的安全。国务院在2003年8月通过的《深化农村信用社改革试点方案》中给予了农村信用社资金、财政补贴、税收和利率政策等四项支持，有力地帮助了信用社的发展。根据此次入户调查发现信用社和农民之间的关系犹如鱼水般，民族地区的表现尤为突出，据信用社的工作人员反映，峨山当地有的农民甚至在急缺100元购买农资的时候也会想到信用社，凭借农户手中的贷款卡和信用社的农户经济档案就可以一个工作日内实现借贷，根据峨山县塔甸村信用社2006年7月7日份的统计数据，此村信用社总计发放贷款1918万元，其中涉农贷款为75.6%，其中不良贷款的构成主要是行政事业单位拖欠的114万和企业拖欠的98万元，而老百姓的贷款偿还率几乎达百分之百，可见民族地区的信用社在服务三农方面作出了贡献，尽管如此还需要面临政府干预而带来坏帐。根据民族地区的产业结构和贷款结构，可以定论出民族地区的信用社目前是不可能也没有条件离开“三农”去寻求高资本回报率的其它产业。鉴于农村信用社扎根农村的特点，民族地区的信用社应该重视“三农”，发挥“扎根农村五十载、风雨同舟共患难”的优势，政府也该在县域经济的大背景下，借助信用社的优势，引导其健康发展，促进它发挥更大的金融作用。

 

    （四）民族地区新农村建设应该担负着更多的历史使命，信用社改革不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题。

     对于民族地区而言，离开信用社的金融支持，新农村建设将是一场扶贫运动。根据峨山彝族自治县的实际情况，山区面积占总面积的96%，农业人口占总人口的80%，烟草种植是全县的主要收入来源，一旦遇到干旱等自然灾害，部分农民的生活就难以为继，此时的信用社就成为了能够帮助他们实现生产生活持续下去的求助对象。民族地区的新农村建设是更大范围内的建设运动，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，民族地区的新农村建设应该比其它地区担负着更多的内容，如果一个地区尚处于绝对贫困状态，那么想凭借这场运动短期内想实现这些地区的“富裕、文明、整洁、民主”的民族地区新农村简直是一个荒诞的美梦。因此，我们认为在相对贫困的县区，信用社改革和发展要更多的考虑到当地的实际情况，在得到政府适当的扶持的情况下，坚持合作制的发展方向。