看到《第一财经日报》报道的中国土地学会9月8日加强土地调控专家座谈会上的发言（孙荣飞 土地宏观调控体系初建 中央与地方利益分配将大调整 2006年9月11日 ），发现国土资源部系统有关专家学者大都在高调评价国务院2006年31号文件（即国务院关于加强土地调控有关问题的通知）建立的土地宏观调控体系（下简称31号文件）。31号文件的出台，无疑对整顿土地市场的混乱秩序，改变土地收益的分配格局起到不小的作用，但是，从治本的角度看，我不认为能够如此。其实，我们只要仔细分析错综复杂的土地调控矛盾，就会发现这不是政府管制和禁止就能解决好的。因此，笔者认为，31号文是否能够从土地收益分配的源头上对土地市场的无序和混乱标本兼治，从而有效切断建设用地低成本盲目扩张的利益驱动，初步构建起我国土地宏观调控体系，还需要较长时间的实践检验，现在就匆忙作出完全肯定的判断还为时尚早。

    土地宏观调控制度的供给，不仅必须适应经济社会发展对制度的需求，而且必须和包括政治、经济、社会、产权制度在内的整个制度系统充分耦合。否则，不仅很难成为有效率的公平的制度，而且很可能增加各种交易成本。国务院2006年31号文件和1997年11号、2001年15号、2004年28号三个文件相比，在宏观调控体系框架方面，不仅新增强化督察问责、上收审批权、规定出让金纳入预算管理等刚性约束地方政府的行政手段，在中央政府监管地方政府体制上迈出了重要性一步，而且同时调高集体土地征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等几项土地直接成本，在压缩地方政府土地经济收益驱动空间上迈出了实质性的一步。因此，在土地经济运行机制基础没有根本改变的条件下，中央政府选择在问责与收权配套下，调升土地成本，改变中央、地方利益分配格局的方式，遏止地方违法用地的利益冲动，实现经济社会的可持续发展的路径，可能不仅难以达到既定目标，而且还可能引发新的利益博弈。

    首先需要回顾历史教训。如何调控，作为31号文件主要起草人之一的国土资源部政策法规司司长的甘藏春先生认为“管住管好土地，最关键的是要消除各地扩张用地的经济动因。”而对策是管制。即以行政手段提高新增建设用地土地有偿使用费、征地补偿安置费、城镇土地使用税、耕地占用税，以调整中央地方的利益分配关系来减少地方政府土地出让纯收益，提高土地的取得和保有成本。（孙荣飞 土地宏观调控体系初建 中央与地方利益分配将大调整  第一财经日报 2006年9月11日 ）作为中国社会科学院专家的易宪容先生则认为：“要解决土地问题，就必须明确界定目前土地的使用权……把土地使用权清楚地界定土地持有者……那样，任何一块土地的征收或转让就能够在当事人之间自愿互利的条件下进行。……仅仅对土地进行管制与禁止，短期内会有一定的效果，但长期看，新的问题又会出现。” “土地分配的利益机制是无法理顺的”。（土地管理和调控在于界定土地使用权 中国经济时报 2006-9-13）显然，官员和学者的分歧，是路径的分歧。

    治理对策如何是好，有必要回顾历史教训。我国土地宏观调控自1986年以来已经多次进行，由于没有围绕土地经济运行的机制基础进行制度创新而始终治标不治本，是众所周知的事实。从1997年土地史上声势和力度最大的一次土地制度创新没有实现预期的实证上，我们事实上已经看到了相似制度创新逻辑和最后结局。1997年的土地制度改革在“21世纪谁来养活中国”的国际质疑下展开，并同时出台行政的、经济的、组织的、法律的手段试图实现标本兼治的预期，比现在严厉得多。但是，其结果则是被我国现行的地方分权财政体制下的地方政府和市场经济多元社会里的利益集团所化解，从而引致违法用地依旧成为政治、经济难解的顽症。1997年的土地制度创新的失利证明，我们仅从调整中央地方利益分配上进行改革是不大容易实现预期的。

    综观近20年的土地制度变迁，作为土地公有制国家，我国改革的初衷一直是试图建立一个国家、集体两种所有制框架下的活而不乱的土地使用权市场，但是，在经济社会转型政治体制条件的约束下，所有围绕政府垄断市场权力的上收或下放的管制试验，都没有很好解决中央与地方的财权与事权关系，以及国有、集体两种所有制土地相互的激励和约束机制。因此，无论选择取消土地集体所有制建立单一国家所有制、政府垄断市场的路径，还是选择设定土地国家、集体两种所有制、政府垄断国有土地市场的制度路径，却不仅一直没有构建起活而不乱的好的社会主义土地市场，而且越来越异化为混乱、无序、投机、掠夺的坏的资本主义土地市场。但是，要就是搞死，要就是混乱，却不是土地制度改革选择的预期。因此，我们应该跳出政府垄断市场的权力配置框架，换一个思路探讨其他的国有土地新的实现形式。

    其次应该研究调控矛盾。我国土地多次在宏观调控中失利的原因，一是现行体制对政府行政和市场双主体的制度安排，不能有效对地方政府经济人行为实施激励和约束。制度激励的空间太大太多而体制约束的条件失灵的结果，必然引致在调控中中央政府说中央政府的，地方政府干地方政府的。按照“权力制衡”的理论，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。其路径：一是国家权力之间的相互监督，二是非国家权力对国家权力的监督。但是，我国土地市场是政府垄断市场，一是市场主体是政府，执法主体是政府、监督主体也是政府。因此，政府集行政和市场权力于一体，形成了政府在土地市场的绝对权力，从而引致市场监管在政府职能中的缺位。二是土地财政是各级地方党委、政府的“第二财政”，事关公务员工资，以及政府公车、接待、出国等的行政经费，形成了五大班子关注“以地生财”的话语格局，从而巩固了政府经济人在地方决策中的支配地位。作为权力机关的人大可以监督政府，但不能监督党委。作为执法机关的法院、检察院，受同级党委领导，有权根据土地法、刑法、房地产管理法追究土地违法者法律责任，但不能追究领导自己的党委领导人和解决行政经费的政府领导人的土地违法行为。作为行政监督的监察厅局、国土资源厅局，受同级党委、政府领导，可以依据相关条例监督行政土地违法行为，但不能监督给自己帽子、经费的政府的土地违法行为。因此，世界上最严格的土地管理制度在地方基本上没有执法主体，土地法制不能转变为土地法治。但是，解决地方政府土地行政行为的监管问题，却并非只有中央政府问责收权这条路。

    二是中央政府和地方政府在分权财政体制改革中土地事权和土地财权不对称,制约了地方经济社会自主创新能力的发挥。人民的生存权和社会的发展权在地方，而作为生存发展载体的基本生产要素土地的审批权和土地收益分配权却集中在中央。有权的部门不管地方民生，管民生的地方没有土地权。经济博弈背后掩藏的是政治博弈，这种博弈框架由于不可能实现帕雷托最优，甚至改善，而只能演生为猫捉老鼠的零和游戏。当然，市长把土地出让金当“零花钱”使用的问题必须解决，但是其路径是建立和强化公共财政，而不是杀鸡取卵。

    三是政府管制和市场需求相脱节,必然引致躲避增加的土地交易成本。我国经济社会正在从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的一元结构转型，从传统农业向现代农业的高技术经营方式转型，从大农村小城市到小农村大城市的人口结构转型。经济社会的深刻变革无不对土地资源和资产的利用提出产权明晰、经营灵活、交易快捷、费用较低的市场制度供给要求。但是，现行土地制度几乎完全与城市农村经济社会发展对土地制度的上述要求背道而驰。就农村而言，因城市化、工业化需要，一部分集体耕地和非耕地需要转为城镇建设用地；因农民进城务工或进城居住，一部分农民宅基地和承包地需要或出租、或转让，或改变用途；因经济社会条件变迁，一部分乡镇企业和村公共用地需要或改变用途，或规模经营，或出租转让,或改变土地所有形式；因农村人口变迁，一部分农村原来承包地的配置已经不合理，需要或调整面积，或重划区位。但是，由于现行土地制度没有赋予农民对自己所有的集体土地再配置和再利用自己土地生产要素的任何一点权利。因此，规模经营土地、重新调整承包地、进城转让宅基地、改变非耕地用途建设农家乐等等都发生困难，从而引致农村、农业、农民发展停滞。就城市而言，土地交易程序的繁多和复杂，同样令人望而生畏。一方面，中央政府部门埋怨地方政府卖地走火入魔，但是，作为具体经营土地的市县地方政府，又何尝不怕新增建设用地有偿使用费中央政府30%、省级政府15%的利益分成；另一方面，各级地方政府埋怨开发商谋取暴利，作为开放商，又何尝不怕附加在土地上的土地增殖税、契税、印花税、营业税（其中还附加0.5%教育附加和城市附加）、所得税等开发土地的第一次摊派，以及附加在每平方米房屋面积上的城市配套费、防蚁费、墙改费、人防费、检察费、招标代理费、建筑放线等报批管理费、施工图审查费、地勘费、营业税（如果转让）、所得税（如果转让）等开发房地产的第二次摊派，以及土地使用税、房屋、土地分别的评估、测量、颁证、招拍挂、房地产营销、房地产转让税等几十个政府部门和社会中介对房地产用户的第三次摊派。土地税费政出多门，中介服务收费多达数十家。目前附加在房地产上的税费可能占到房地产开发成本的近60%左右，比土地私有制国家多得多。因此，你借审批收我地方，我就“以租代征”等躲你中央，或以商业贿赂降低费用。地方政府埋怨群众在征地、拆迁中不可教化，是“刁民”，但是，作为集体土地所有者的农民和作为国有土地使用者的城市居民何尝不埋怨地方政府在征地、拆迁、转让中“抢人”。因此，群众总是和政府以命相争自己的土地利益。以上这些问题都不是靠政府管制和禁止就能解决好的，而必须依靠公有制土地实现形式的产权制度创新。

    再次必须顾及可能情况。我国土地市场实际是地方政府具体经营的市场。土地市场机制基础存在巨大外部性：一是土地产权所有者身份的不确定，引致政府经营国有土地产权的外部性。二是公共政府市场身份的不确定，引致政府垄断市场的外部性。政府陷入身份悖论；公权陷入配置悖论；产权陷入市场悖论的结果，就是土地利益博弈不能实现均衡，土地法制不能成为土地法治。因此，在这种特定条件下探讨国有或集体土地产权的实现形式，应该，一是必须规范政府的公共身份；二是必须规范各级政府所能拥有的国有土地产权边界。31号文件同时调高集体土地征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等几项土地直接成本，已经给包括地方政府在内的所有涉及利用土地地位和个人发出中央收紧地根的重要土地信息，从而改变既定的市场预期、策略组合和现有土地利益均衡。为此，各级地方政府和各个利益集团无疑必须立即因应新情况、新政策调整经营策略，重新寻求路径实现自己经济利益的最大化。

    土地供给在问责与收权配套下，地方政府短期内将难以有作为，今后土地审批和土地违法两项成本的同时增高，则必然引致新增建设用地更加困难，存量土地涨价已经无可回避。其结果，很可能出现如下几种情况：首先是立即引发存量建设用地的价格立即上涨，从而进一步引发相关产业的价格上涨，房地产调控将变得更加艰难。其次是引发存量闲置土地进一步囤积居奇、待价而沽，解决闲置土地利用将变得更加困难。第三是 工业用地冲动可能暂时被遏止，但是，违法用地不一定被遏止，在政治体制改革没有跟上的情况下，有些人铤而走险的行为将时有发生。第四是驱动相关领域转嫁自己的土地成本，引致上涨地价按照乘数效应进一步向社会各个领域扩散，从而引发新的一轮价格调整，而价格的上涨势必更增加民生的艰难。