百家争鸣 -> 宏观经济
中美社会养老保险体制结构比较
作者:董登新    发布:2006-12-01    阅读:1762次   

 

中国和美国同为世界上两个重要大国,两国国土面积大体相当。美国是发达国家中人口最多的国家,中国则是欠发达国家中人口最多的国家。在社会养老保险制度上,两国均为传统社会保险型模式,两国均认同“部分”基金制的改革取向。然而,美国的市场经济十分发达而成熟,而我国的市场经济则尚处在起步阶段,因此,通过中美两国社会养老保险体制的比较,分析两国在社会养老保险体制框架、覆盖范围、筹资模式、退休年龄、给付标准、收入检测、税收待遇、养老中的家庭福利、社保基金投资与管理、财务预算模式等方面的存在的共性与个性,这将对我国正在进行中的养老保险体制改革设计具有十分重要的借鉴价值和参考意义。

 

一、养老保障体系基本框架

美国人的养老保障体系被形象地比喻为“三条腿的板凳”。第一条腿是政府责任下的社会保险与社会救助,它是美国人养老保障的“精神支柱”;第二条腿是雇主责任下的雇主年金(private pension)及雇员团体保险,这是美国人养老保险的“载重主体”;第三条腿则是家庭责任下的个人退休储蓄(如IRA等)与个人人寿保险,它是美国人养老的自我保障部分。这一多元化的、多支柱的养老保险体系极大地分散了国家(政府)承载养老社会负担的风险。

相比之下,我国现行的城镇养老保障体系基本上是由政府责任下的社会保险与社会救助来支撑的,而来自用人单位和家庭个人的承载能力则仍势单力薄。其主要原因有三:第一,我国企业的市场经济“年龄”偏小,整体盈利能力(尤其是国际竞争力)较弱,进而为企业员工提供福利的能力不强;其二,我国企业年金制度的构建较为迟缓,目前只有少数企业为其雇员建立了企业年金计划;其三,我国人均GDP水平仅1000余美元(而美国人均GDP超过4万美元),家庭用于退休目的的储蓄或个人购买商业人寿保险的能力也很弱,这直接导致国民自我保障水平低下。因此,我国公民(主要是城镇居民)基本上只能单一地依赖国家的社会养老保险。从体制结构来看,显然有必要尽快地分散我国政府社会养老保险压力过于集中的风险。

 

二、社会养老保险覆盖范围

美国的养老保险计划是一个捆绑式的复合养老计划,名叫OASDI(即老年、遗属、残疾保险)。它不仅包括了养老保险,而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。或者说,美国人的社会养老保险既包含了投保人自身的养老保险,又包含了投保人的配偶(甚至离异者)、未成年子女(含成年残疾子女)、父母(由投保人赡养的)、遗属(投保人死亡后留下的家属)等人群的连带养老保险。(具体内容见下述第八部分)

此外,OASDI还是一个强制性的社会保险计划,它的统筹层次高,并直接由联邦政府在全美范围内统筹。凡能获取工资收入者,均必须参加OASDI计划,并依法缴纳工薪税。具体而言,OASDI覆盖人群包括私人企业雇员,联邦公务员,非营利性宗教、慈善和教育组织的雇员,州和地方政府的雇员,自雇者(即自由职业者或称个体户),农场主,农场工人,家庭工人,收取小费的雇员,牧师,现役军人,铁路工人,国外就业者等。

在我国,社会养老保险计划也是一个强制性计划,但它的覆盖范围要比美国OASDI小得多。我国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工。1999年,我国把基本养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。2002年,我国把基本养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。这一计划目前主要在城镇各类企业推行,尚不能覆盖其他人群及广大农村地区的农民。

显而易见,在养老保险的覆盖范围上,中美两国均采用了“选择性原则”而非“普遍性原则”,并且两国均以“工薪者”作为优先覆盖的选择对象。这一共性也将构成两国养老保险模式彼此借鉴的制度基础。

 

三、社会养老保险融资模式

美国OASDI计划是以工薪税(payroll tax)的形式——OASDI税来筹资的,它由雇员及其雇主平均各缴付一半的税金。自从1990年以来,OASDI税率一直固定为12.4%,雇员与雇主各缴付6.2%。相应地,自雇者则由自雇者单方缴付12.4%的工薪税。由于OASDI是采用纳税方式来融资的,因此,它的强制性有法律的高度保证,实施起来更为威严而有效。

OASDI税的征缴是先于联邦所得税的,故而等同于免征联邦所得税,也有的州规定它还可以免征州所得税。再加上OASDI计划毕竟是一种福利性计划,为了防止在退休给付上的贫富悬殊,也是为了防止高收入者借OASDI计划逃避联邦所得税,因此,美国每年都制定并公布了参与OASDI税缴付的最高年收入限额,超过部分不予缴付OASDI税。

例如,2005年和2006年,OASDI税的最大应税年度工资基数限制分别为90000美元和94200美元。也就是说,在2006年,雇员年度工薪超过90000美元的,最多只按90000美元缴付OASDI税,超过这一限额的工薪收入部分不得缴纳OASDI税。

相比之下,我国的社会养老保险的筹资模式则不同,它主要是通过缴费(而非税收形式)的方式来筹资,它同样具有强制性,但由于缴费不如纳税那般的严格而存在较大的随意性,例如,经常存在雇主有意少缴、漏缴或不缴养老保险费的现象。我国养老保险缴费规则是:雇员缴费比例为本人缴费工资的8%,雇主缴费比例则要求一般不超过企业工资总额的20%。按2006年开始做实个人账户的要求,雇员缴费将全部进入“个人账户”,雇主缴费则全部进入“统筹账户”。目前,我国尚无养老保险缴费的最高“应费”收入限制,这也许是一个有待解决的问题。

 

四、法定退休年龄规定

何时才能退休并开始领取养老金给付,美国规定了三个年龄界线:一是正常退休年龄;二是提前退休年龄;三是推迟退休年龄。正常退休年龄的标准是动态的(见下表),只有达到正常退休年龄的人才能获得完全的退休给付;提前退休年龄不得低于62岁,提前退休者只能获得低于正常退休年龄的退休给付;相反,美国鼓励推延退休,因此,凡是推迟退休者,均能获得大于正常退休年龄的退休给付,但最大奖励退休年龄不能超过70岁。

OASDI正常退休年龄表

出生年份

正常退休年龄

出生年份

正常退休年龄

1937年及以前

65

1955

66岁+2个月

1938

65岁+2个月

1956

66岁+4个月

1939

65岁+4个月

1957

66岁+6个月

1940

65岁+6个月

1958

66岁+8个月

1941

65岁+8个月

1959

66岁+10个月

1942

65岁+10个月

1960年及以后

67

1943——1954

66

 

 

为了应付人口老年化带来的财务支付压力,大多数发达国家法定退休年龄变化都呈现出了以下两个特点:一是男女退休年龄趋向一致;二是退休年龄不断延长。目前,世界上许多国家的法定退休年龄大体在65岁左右。目前我国法定退休年龄的具体规定是:一般情况下,男性员工为60岁;女性员工为55岁。由此可见,我国现行的法定退休年龄也有可以推延的空间,考虑到女性人口平均预期寿命长于男性,因此,我国也可以将男、女退休年龄调整统一。

 

五、养老金给付标准及物价因素调整

美国养老金给付计算有一套完整而系统的方法,大致地,它是按如下步骤操作的:

第一步,将雇员全部工作年限的各年度工薪收入按同一基期指数化,即可得到雇员各年的指数化收入(Indexed earnings);

第二步,选择35个最大的年度指数化收入相加总后,除以35(年),再除以12(月),即得到雇员月平均指数化收入(AIME);

第三步,根据每年公布的两个拐点(bend points)数据,通过“三级超额累退”法计算,即可得到基本保险额(PIA)。这便是每月支付给在正常退休年龄退休的雇员的养老金基本额度。

第四步,为了保证物价上涨不影响退休者的养老金购买力,美国从1975年开始构建了生活费用自动调整机制(cost-of-living adjustmentsCOLAs),使养老金给付随物价涨幅而同步调整。2006年美国公布的COLA值为4.1%。它是将2005年第三季度与2004年第三季度的月平均消费者价格指数(CPI)对比的涨幅,分子与分母均采用定基指数计算。假设某退休者2005年的每月退休金(PIA)为4000美元,则他在2006年的月退休金就调整为4164美元(即4000×104.1%)。

目前,我国城镇职工基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%,个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。而在退休金水平调整上,我国并未完全与物价指数挂钩,而是一种阶段性的“累积式”调整,这种调整尚未能制度化、规范化。

 

六、养老金给付的充足性衡量

养老金给付标准是高或是低,或者说,养老金给付是否充足,这是一个十分敏感的问题。美国学者认为,至少有以下三种标准可以衡量养老金给付的充足性:

1)给付替代率。即雇员第一笔OASDI退休给付与退休前一年收入的比率。这一指标既可以用总收入来计算,也可以根据税费调整后净收入来计算。替代率表明退休给付在何种程度上保证退休雇员的生活水准与退休前相当。据统计,2000年正常退休(65岁)的美国老年人中,平均收入者所获OASDI给付的替代率为43%;低收入者替代率为57.8%;高收入者替代率为25.4%。但在我国,目前社会养老保险给付的替代率约为85%,从数字上看,似乎我国的养老金给付要远比美国充足,其实不然。因为美国养老金给付还有很重要的另外一个“补充”,这就是美国庞大规模的雇主年金计划。相反,我国目前尚缺这一重要补充部分,因此,我国社会养老保险给付的替代率应当逐渐向企业年金分流与共担。

2)在获得OASDI给付人群中的贫困人口比重。比方,在65岁及以上领取OASDI给付的退休人口中,贫困人口所占比重。这一指标过大,则意味着在正常退休老年人口中存在着相当部分的一类人,他们虽然在领取养老金给付,但却仍无法解决温饱,并处于贫困之中,这说明退休金给付水平过低,或者说给付不充足。

3)在获得OASDI给付人群中申请社会救济人口比重。一般地,退休金给付应该能够满足退休者及其家庭的基本生活需要。如果退休者在领取OASDI给付的同时,又在申请社会救济,则说明养老金给付不足。从整个社会来讲,在领取OASDI人群中,如果申请社会救济的人群比重过高,则表明社会养老保险给付整体水平偏低或不足。

上述三个指标对于养老金给付标准的制定及其充足性衡量,是值得我们借鉴和思考的。

 

七、退休给付中的“收入检测”与税收待遇

为了体现OASDI计划的社会适当性,联邦立法规定,对于OASDI给付必须经过收入检测程序,并在此基础上重新额定给付标准。这一限制主要是针对办理了正常退休手续后、再继续工作的退休人员的。如果退休后的工作收入超过一定的限额,则从退休给付中扣减一定数量。但70岁以上的退休人员再从事工作的,不受这一条款的限制,他们的退休金给付不需要进行收入检测。

换句话讲,从最早可提前退休的62岁一直到69岁之间退休的人员,当他一边在领取退休给付,而另一边却仍在工作时,则需要酌情扣减他的养老金发放数量。这是有道理的。因为美国是鼓励推延退休的,但你不应该提前退休或是正常退休后(不足70岁)仍继续工作。既然你退休了,就应该是真正意义上的退休(不再工作)。否则,就有悖社会保障的“游戏规则”,因为退休金应该是给予因不能继续工作而真正退休的投保人的。

此外,美国的OASDI给付是需要缴纳联邦所得税的。这一规定是根据1983年社会保障法修正案而制定的。当时规定,凡个人申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过25000美元的,其OASDI给付的至多50%要作为应税收入参与缴纳联邦所得税;凡夫妻联合申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过32000美元的,则其OASDI给付的至多50%要作为应税收入缴纳联邦所得税。该笔税金直接记入OASDI信托基金中。

1993年再次立法规定:凡个人申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过34000美元的,其OASDI给付的50%——85%要作为应税收入参与缴纳联邦所得税;凡夫妻联合申报纳税的,含OASDI给付在内的综合收入超过44000美元的,则其OASDI给付的50%——85%要作为应税收入缴纳联邦所得税。该笔税金不再记入OASDI信托基金中,而是记入HI(医院保险)信托基金。

关于OASDI给付是否应该做“收入检测”、是否应该纳税,这些都是值得争议的问题,但美国目前仍然在坚持这一做法。目前,在我国的养老金给付制度中尚无这一方面的相关设计和安排,我们是否需要借鉴这一做法,也是值得我们思考的。

 

八、社会养老保险中的妇女及孩子福利

从某种意义上讲,家庭的稳定是社会保障的有力支持。相反,如果家有残疾、离异、遗属、未成年小孩子,则该家庭收入就会受损,甚至经济无保障。因此,在美国OASDI计划中充分体现了对家庭亲情的照顾。OASDI是一个复合式养老计划,一个家庭只要有一个主要成员(多为丈夫)参加了该计划,则他本人及其配偶(包括离异或是遗属)的退休福利,以及残疾子女和未成年孩子的抚养均由OASDI给付。

以丈夫作为家庭主要创收者为例,可以区分为两类不同的给付待遇:

第一类情形的待遇:只要丈夫参加了OASDI计划,并且满足正常退休的“完全给付资格”,则其家庭成员(包括维持婚姻10年以上的离异者)可以同时享受由他带来的“捆绑式”按月发放的福利待遇。这些连带的受益人群包括:(1)达到正常退休年龄的妻子(即使她一辈子不工作);(2)有16岁以下子女需要抚养,或是照看在22岁之前残疾的任何年龄的子女的配偶;(318岁以下的未婚子女;(418岁以上的未婚残疾子女(在22岁之前严重残疾的)。这四类人群每人均可以按月领取基于丈夫(或父亲)退休给付的50%

第二类情形的待遇:如果丈夫参加了OASDI计划,但由于未到正常退休年龄而早逝的,则其家庭成员(包括维持10年以上婚姻的离异者)可以同时享受由他带来的“捆绑式”福利待遇。这些连带的受益人群包括:(118岁以下的未婚子女;(2)未婚伤残子女(22岁前致残且未愈);(3)抚养有16岁以下子女的在世配偶(包括照看残疾子女);(4)需要赡养的62岁以上的老父母;(560岁以上的在世配偶;(650——59岁间的残疾寡妇(鳏夫)。前四类人群每人可按月获得死者收入给付的75%;后两类人群每人可按月获取给付的71.5%,第五类人群若达到正常退休年龄可获得死者月给付的100%

目前,我国社会养老保险名义上只保障投保者本人的退休给付,但实际上的较高水平的养老给付替代率也应该说已经考虑到了其家庭成员的基本生活需要问题,不过,毕竟尚不能按“人头”照顾。因为我们目前的整体社会保障水平还不够高,法律也未列举明示这些细节性规定。

 

九、社会养老保险基金的投资与管理

在美国,由于OASDI计划是联邦统筹的,因此,州及地方政府没有管理的义务和权利。OASDI计划设有两个全国性的信托基金,即OASI信托基金和DI信托基金两个账户。

在管理上,两个信托基金是分帐收付和核算的。在投资方面,两个基金一直坚守对证券市场说“NO”的原则,它们主要投资财政部专门为它们内部发行的特别债券,该债券不可以转让,只能由财政部赎回,而且利率设计也是参照联邦政府在公开市场发行的可流通债券利率为基础计算得来的。

在美国这样一个崇尚个人主义、自由主义、反集权、反垄断的国家,居然能将OASDI做到联邦政府统筹,这是一个奇迹!而且美国有着世界上最发达、规模最大,而且收益相对稳定的证券市场(尤其是发达的股市),但OASDI信托基金却始终不为所动,除了财政部对它发行的特别债券,别无所投,这是另一个奇迹!从中我们也能体会到美国政府对社会养老保险计划所持的谨慎与稳健的态度。

在我国,社会养老保险计划虽然政府主张尽早实现省级统筹,但目前仍有许多地区仍为县(市)统筹,因此,我国社会养老保险收支呈现了三级准备账户。一是县(市)级收支准备账户;二是省级调剂准备账户;三是“全国社会保障基金”账户。在三级账户中,省及县两级账户大多存在较大的现实收支缺口,只有中央掌管的全国社会保障基金账户是净盈余的。为了规范管理,国务院规定对于省县两级账户要实行收支两条线:社保经办机构除留足2个月的支付费用外,应全部购买国债和存入专户。

相比之下,全国社会保障基金则比较超然。其资金来源主要包括中央财政预算拨款;国有股减持划入资金;经国务院批准的以其他方式筹集的资金;投资收益;股权资产。全国社保基金投资的范围则较广泛,除了银行存款、买卖国债外,它还能投资所谓的“其他具有良好流动性的金融工具”,包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。此外,还有直接参股先例。

全国社会保障基金作为全国人民社会养老保险的最后一道防线,在我国投资市场仍不完善,投资收益偏低的格局下,让它直接入市购买股票、企业债券等高风险品种,这是一个值得我们慎重思考的重大问题。

 

十、社会养老保险财务预算模式

在财务预算模式上,自从1983年以来,美国开始采用“部分储备融资”模式,现行的OASDI计划在形式上仍为现收现付制,但实质上它已具有一定程度的“部分积累制”特性。不过,它的“部分”积累不是通过“个人账户”来实现的,而主要体现在OASDI信托基金的“非充分性”储备原则中。它采用10年和75年的“滚动”精算,从动态意义上,借用现行的“部分”超额积累去抵补未来的可能“缺口”。正因如此,从克林顿政府到现在的小布什政府,他们一直企图从OASDI中分解出一个独立的“个人账户”用作私有化运作,并以此体现真正意义上的“部分”积累。但它至今仍只是一个美丽的设想而未能付诸实施。

目前,我国养老保险计划正在向真正意义上的“统帐结合”的“部分”积累制过渡,最终目标也就是要将名义上的、空帐运行的“个人账户”做实。它将主要通过做实的“个人账户”实现“部分积累”,而“统筹账户”则仍旧为“现收现付”方式。这一改革的成功必将有助于我们的社会养老保险顺利渡过人口老年化的难关。

 

AbstractSince the release of the U.S. Social Security Act, the past 70 years have witnessed that the U.S. Social Security mode is very successful, proper and reliable. Compared to the modes of those “extreme left” welfare countries, it is more easy and efficient; compared to the modes of those “extreme right” entire accumulation, it is more steady and secure.

Key wordsOASDI; Basis Frame; System Structure; Landscape Orientation Comparison