首先我热烈祝贺“亚太地区小额信贷论坛”的召开。在过去的一个世纪中，人类创造了巨大的财富，人们的生活福利水平得到了极大的提升。但在经济总量快速增长的同时，我们也遇到了许多问题，比如环境污染、资源约束和贫富分化等等的问题。让我们赖以生存的地球变得更清洁，并让每一个人在经济增长过程中获得平等发展的机会，应该是21世纪里许多国家都将面临的共同问题。

    上世纪以来，中国的社会经济发展取得了举世瞩目的成就。但在分配方面，城乡收入差距和地区收入差距却不断扩大，这一趋势已经引起人们越来越多的关注。有学者研究指出，在金融中介不发达的时代或金融中介不发达的国家，发展的机会往往只属于有一定资本积累的人，而那些缺乏资本积累的人，则被排斥于经济增长轨道之外，不能分享到经济增长带来的好处。但是，随着金融机构和金融工具的创新和发展，在较为发达的金融体系中，那些原本缺乏资本积累但却拥有某种生产技能或创业能力的人，将可以借助可得而适合的金融工具来获得发展的机会。近些年来，小额信贷之所以能够在国际范围内获得越来越多的社会公众、国际机构和国际捐助者的关注，甚至获得了一些发展中国家政府的明确支持，根本的原因就是小额信贷作为这样一种可得而适合的金融创新工具，它有可能帮助低收入人口中那些有愿望、有潜力发展的人获得提高收入和摆脱贫困的机会。在城乡和区域收入差距不断扩大的背景下，生活在中国农村和中西部地区的广大低收入人口，以及众多的个体生产者和微小企业，都急需获得适合的金融服务，包括股本融资和小额信贷融资。

    2005年以来，中国政府对小额信贷给予了更多的关注。第一，农信社的改革正在有序推进，全国获得农信社小额信用贷款和联保贷款的农户，到2005年9月末达到7134万户，占我国2.2亿农户总数的32.31%，如果考虑到这2.2亿农户中有实际贷款需求的大约为1.2亿农户，那么农信社小额贷款实际上满足了农户贷款需求的60%。第二，中国银监会2005年7月发布《银行开展小企业贷款业务指导意见》，通过引导银行业金融机构建立利率风险定价机制、有效的激励约束机制和违约信息通报机制等“六项机制”来推进小企业金融服务。许多银行先后成立了专门的小企业贷款管理部门。比如，工商银行和农业银行在试点地区设立小企业信贷专业部门，浦东发展银行、民生银行和光大银行专门组建中小客户部或中小企业服务中心，一些城市商业银行和农村商业银行也成立了专业部门或团队。此外，国家开发银行也以特殊方式参与其中，已和台州市商业银行签署了关于微小企业贷款试点工作的战略合作协议。根据中国银监会的最新统计数据，截至2005年末，中国主要银行业金融机构的小企业贷款余额已达到2.68万亿元，比当年初增加2057.36亿元。第三，在我国原有的大概300个由非政府组织主导的小额信贷项目的基础上，有5个省在试点推动“商业性小额信贷组织试点”工作，目前正在顺利进行。2005年底，两家由私人资本投资的小额信贷机构已经获准在山西平遥成立并开始发放贷款，更多的机构也即将在其它试点地区成立。

    但截至目前，小额信贷的发展状况仍然难以满足社会经济发展的要求。为了促进中西部落后地区和广大农村的经济增长，并将这些地区的低收入人口纳入经济整体发展的轨道，使他们能够分享到经济增长带来的好处，中国的小额信贷还需要发挥更多的作用。我们面临的挑战是多方面的，比如中国的信贷市场细分不够，机构设置与风险控制要求不相适应，以及社会信用环境和法制环境不尽完善等。所以，为推进小额信贷的健康发展，我们应为之创造更好的社会环境。

    一、发展为个体生产者和微小企业服务的小额信贷应以区域性金融机构为主体

    个体生产者和微小企业的生产稳定性较弱，财务制度不健全，面向他们的征信工作也往往难以标准化，这使得信贷人员与客户的零距离接触变得至关重要，因而面向这类客户的小额信贷就成了一项劳动密集型的工作。中国目前成功的小额信贷借贷活动，无不与信贷员本人的勤奋敬业及其与客户建立的良好服务关系有关。江苏省宿迁市泗阳县农业银行有一位信贷员，16年来先后发放农户贷款6000多万元，上万笔，无一笔坏账，靠的是他走村窜户了解每一家农户。台州市商业银行贷款质量优良，依靠的是客户经理“脚勤”来获得“软信息”，他们说：“只要老客户一进门，我们基本能说出他今天来银行的目的；只要客户一提出贷款要求，我们也基本能即时答复贷与不贷或贷多贷少。以至客户往往开玩笑说，你们台州市商业银行的客户经理会看相”。

    全国性的大银行直接进入小额信贷领域开展零售业务，就会面临高昂的风险控制成本和交易成本。一方面，大银行会发现他们并不了解这些微小的、也显得不那么正规的客户的风险状况，加上这些客户可能无力提供足够的合规的抵押物或担保品，这样大银行在处理贷前的“逆向选择”和贷后的“道德风险”问题时便会遭遇困境；另一方面，分别与数量众多的微小客户单独谈判，需要付出高昂的交易成本，而这些客户的金融服务需求，可能还没有复杂到可以为银行带来范围经济好处的程度。所以，大银行直接操作小额信贷并无任何技术优势。

    从多个角度上，中国经济发展都具有不平衡性。多层次的经济发展水平和复杂的经济结构，需要多层次的金融机构为之服务。因此，各种金融机构应根据成本效益原则和各自的比较优势，对信贷市场进行细分，准确地定位其主要目标市场和发展战略。与全国性的大银行不同，区域性金融机构在面向个体生产者和微小企业的小额信贷领域具有比较优势。他们在处理信息和交易成本问题的时候，除了具有更多的先天秉赋之外，还可以诉诸一些正规金融机构无法采取的变通方法。区域金融机构位于社区之内，他们的经理往往更加了解社区内潜在小额信贷客户的风险特征，同时可以借助客户拥有的某种“社会资产”而不仅仅是经济资产，来控制信贷风险，或者可能诉诸一些非正式的担保或抵押替代，而这些对于大银行来说都是很难实现的。所以，发展为个体生产者和微小企业服务的小额信贷，应该以发展区域性金融机构和社区金融机构为主。

    二、创造适度竞争的金融环境，改善金融服务，降低服务费用

    为提高县域经济和农村金融服务的质量，我们应鼓励创造适度竞争的金融环境。在工行、中行、建行等大商业银行出于成本和风险控制考虑，而逐步减少在县域经济的分支机构时，农业银行和农发行必须坚持为农业发展服务的方向，并通过改革尽快建立适应农业经济发展的组织结构和运行机制。为减少大商业银行机构调整的震动和增强对县域经济的服务，我们应鼓励各大商业银行对现有的县域机构进行重组，也应鼓励民间资本参与金融机构重组。同时，应为在县域内新设具有独立法人资格的金融机构创造宽松的政策条件。

在中国县域和广大的农村，信用社已成为重要的金融服务提供者，我们必须深化农村信用社的改革，坚持信用社改革为农业经济和农民服务的方向。改革中除了注重重塑农村信用社有效的的内部约束即合理的法人治理结构以外，还应该对农信社经营的外部约束，也就是市场竞争和可能的兼并活动，给予适当的重视。我们建议对农村信用社传统的“一乡一社”制度进行改革，放开农信社跨区经营和相互竞争，同时打破区域内只允许设立一家信用社的限制，适度鼓励新机构的设立才能激发农信社为农村经济服务的活力。

我们应通过税收政策引导各类金融机构为农村提供金融服务，将资金输往农村，推进农业经济现代化和农村城镇化的步伐。

    三、合理引导民间金融，为正规金融发展创造良好的社会环境

    长久以来，民间融资都是一种客观存在。如果只是用自己的资金从事借贷活动，并遵守国家有关法规对利率的限定，那么民间融资就不会对社会经济秩序造成危害，相反它成了正规金融有益的补充，而且可以充当社会金融需求的显示器。从以往的经验看，凡是民间金融出现问题的，往往都是有人未经许可，非法从事公众融资活动所导致的。我认为，防止社会金融混乱的良策是建立疏导和严惩并重的治理机制。

    正常的民间金融往往依托于亲缘和社区关系的制约，有较低的征信成本和较强的失信惩戒力，因而效率较高，但金额一般较小。出于对公民财产运用权的尊重和公民之间缔结合约自主权的尊重，民间金融应是一种法律范围内的正常现象。但民间融资有时也会被一些不法之人利用，为保护公众的利益，政府对民间融资给予引导和规范是非常必要的。像南非有《高利贷豁免法》，他们虽然对高利贷有惩戒之规，但那些经过登记的小额放贷行为却可以不受“高利贷法”的限制。让民间融资公开化，既有利于对借贷双方利益的维护，更便于借款人积累信用走向正规融资。

    在中国信用环境尚不健全的形势下，通过地方政府制定规则，在合同法的约束下利用个人征信系统，允许个人或专门的公司用自有资本从事小额放贷可能是引导民间融资逐步走向规范的现实选择。给公民以融资的便利，降低从事合法金融活动的门槛，才能从源头上减小人们从事非法金融活动的概率，也才能更有效地打击不法分子的犯罪行为。

    2004年的中央1号文件就要求“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”。2005年中央1号文件已经明确“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。而2006年中央1号文件则进一步指出“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”实际上，连续三年的一号文件，都是要求在农村金融体系中鼓励制度创新，而近两年则明确了小额信贷作为一种适当的金融创新应该予以大力发展。当然，小额信贷组织不会成为农村金融的重要组成部分，但它的确是激活农村金融的催化剂。政府的职责是维持社会经济秩序，在尊重公民经济自主权的同时，让他们对自己行为的后果负责。公民把资金交给第三者集合起来运用，政府有责任提示风险并对接受资金者进行审慎性监督，这正是金融监管部门的职责所在。但对于拟议中的小额贷款公司，我们不允许他吸收公众存款，而是只能运用来自有限几个股东的自有资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务，而与资金运用相关的风险，要由小额贷款公司的股东和资金批发机构来承担。这样，即使运作失败，也不会给社会带来外部危害。而一个运作良好的小额贷款公司，将会赢得社会的信任，他的融资渠道最终也可望逐步拓宽，或为设立某种新的金融机构创造条件。为规范贷款行为，我们建议由中央或地方制定《放债人管理规定》，由工商部门对放债机构进行注册管理，由个人信贷登记系统进行放债登记并对借贷双方进行基本的金融知识培训，由法院对借贷合同的纠纷进行裁决。

    规范民间借贷行为，可以将全社会变成一个金融大学，在这所大学中，公众的风险意识和信用水平会逐步得以提高，而那些有志于从事金融服务活动的人们，也会从中得到历练。我们期待着中国社会能在这一问题上达成共识。

 

    (本文系吴晓灵2006年3月在“亚太地区小额信贷论坛”上发表的演讲)