农业产业化投资操作体系

        农业产业化投资是国家财政加大对农业中小企业投资的金融策略，是国家扶持农业的一种特殊的政策——按照市场经济的规律，以国家财政资金对农业中小企业进行项目抵押贷款，没有项目企业以外的财产抵押和财政担保，国家承担给予农业中小企业贷款的部分风险和损失。

        相对于目前的国家农业投资体制，这是一种新的农业投资改革方案，是一种规模化的农业投资，是一种把国家财政农业投资的政府操作行为改变为按照市场经济的规律，由国家授权的国有银行、保险公司以及其它金融机构实现操作的行为，是一种促进农业工业化的投资方针，是把国家财政资金转变成市场经济需要的金融资本的一种质的改革。

       为实现农业产业化投资政策的落实，必须建立一套新的完整的投资管理体系。这套管理体系必须能够与现行国家金融体系接轨，必须是高效益的，必须是能够有效地促进农业中小企业发展的实用的可操作的体系。

       这个体系的最大特点是，国家承担一部分投资损失，操作机构（银行和保险公司）承担一部分损失，企业承担一部分损失，各自的责任划分清楚，分担风险和损失，减少各方的压力，增加国家农业产业化投资总量，提高国家农业投资的效率，解决农业工业化发展需要的金融资本问题。

       为了落实农业产业化投资——国家扶持农业中小企业的特殊政策，用于农业中小企业的国家财政的资金最好不要通过政府管理部门向企业划拨（无论有偿或无偿），使政府中掌握一定权力的人不能同时掌握国家的资金，避免国家的资金按照权力的意志流动而不是按照市场的需要流动，同时也避免了掌握资金的政府管理人员利用手中的权力从企业要回扣，以及企业向政府管理人员行贿，从体制上杜绝行贿受贿权钱交易的机会。
掌握资金审批权的政府管理人员，一方面负责企业贷款资格或项目可行性审批，另一方面却不负责资金使用情况的审查及责任，不负资金收回情况的审查和责任，这种体制上的弊病造成国家财政的巨大损失，加大农业中小企业获得国家财政资金的困难，增加企业融资成本。

       通过国有银行贷款给农业中小企业，按照国家扶持农业中小企业的政策操作，而不是按照国有银行自己的商业贷款原则操作，这里涉及一个国家给予国有银行特别授权的问题，即要求国有银行按照国家扶持农业中小企业的特殊贷款政策执行和操作给予中小企业的贷款，即要体现国家的政策又要体现市场的原则。

        国家财政农业投资的资金通过金融渠道——银行、保险公司或其它金融机构，按照市场经济规律进入企业。
       保险公司的介入可以帮助企业提高管理水平，监督企业经营状况，对促进中小企业管理现代化有很大的好处，同时又减少了银行贷款的风险。

        国家财政要承担的风险和损失应该有一个明确的界线，不加区别全部由国家财政承担农业产业化投资的损失也是错误的。划分分担风险界线是一个技术问题，参考一般银行农业贷款平均失误率，再根据国家政策需要制定一个新的政策性界线，这在实践中不难解决。
       超过界线部分由国家财政承担损失，但超过界线部分银行没有奖励，界线以下部分由承担损失。
参考保险公司一般农业保险的平均失误率设置新的政策性界线，超过部分由国家财政补偿，为鼓励保险公司对农业贷款保险的积极性，国家可以给予保险公司较高的补偿比例（高于一般农业保险的保险率）。

        银行失误就是企业经营的失败，是以企业破产和倾家荡产（或联保）为条件的，所以企业本身也会用最大的努力选择项目，掌握市场规律，减少风险和损失，不会给银行故意失误的机会。
经济规律使得银行和企业双方都去努力减少失误提高成功率，企业的责任与银行责任互锁，企业无法与银行勾结故意坏帐。

        贷款项目的风险由银行和保险公司评估，企业贷款前也要对贷款项目评估，双方的评估都是以市场竞争为条件的，都是要从市场中赚钱，双方的项目风险评估标准在市场经济的环境中是一致的。这里没有政府行政管理机构插手的机会，否则，造成市场经济的损失政府行政管理部门负责吗？

       银行和保险公司操作农业产业化投资的业务如果成功率高可以获得较多的奖励，失败了就没有奖励，这将导致银行和保险公司都自觉追求成功率，自觉避免失败，符合市场经济的规律。

       由于市场经济中银行和保险公司与企业是互相对立的两个经济实体，这种对立的关系导致企业不会故意坏帐，也不会接受银行的利诱故意坏帐，银行想坏帐吃回扣企业也不会接受。企业可以通过正常的途径经营赚钱，没有必要接受银行的回扣要求和行贿的必要。计划经济中银行与企业串通的现象是因为银行和企业都是国家的财产，产生了故意坏帐的机会和条件，在一笔贷款上银行和企业都可以吃回扣，贷款失败可以互相推脱责任，肉烂在锅里分不清是谁的责任，这种体制上的弊病导致大批国营企业贷款损失。

      希望国家为农业产业化投资制定一套新的政策，在这个新的政策出台以前的农业资金划拨方法不变，仍然按照原有的方法运作。

      短期内对国家金融体制的全面改革很难，在这里只做局部的改革，即在某个国有银行内部或某个国有保险公司内部建立一个相对独立的机构承担国家农业产业化投资的任务，让其承担双重任务，既承担国家扶持农业中小企业贷款的任务，又承担银行或保险公司本身商业贷款和商业保险的任务。

      这种机构的设置相对比较简单，成本较少，准备时间不用很长。

        国家财政承担农业风险的原则

       任何投资都有风险，国家财政承担对农业中小企业贷款——农业产业化投资的部分市场风险和部分自然灾害风险，这符合国家扶持农业的原则。任何一个国家对于农业的发展，都要承担相当部分的风险和损失。特别是经济发达的国家，这种扶持农业的政策更多，承担的风险和损失更大。
为了促进农业的发展，在很多时候，国家必须拿出许多资金对农业企业进行补贴和补偿。把国家对农业补贴和补偿的部分资金转变成对农业中小企业的贷款，增加企业的责任减少国家的负担，更有利于调动企业的积极性，是一种符合市场经济规律的金融手段，也是促进国有银行加大对农业中小企业贷款的一种方法。

        国家农业投资应该利用各种可能的金融工具减少投资风险，应该更多发挥银行和保险公司的作用，更多地采用符合市场经济规律的金融手段操作，减少政府的直接操作行为，减少管理体制造成的许多风险。

       在确定国家承担部分农业投资风险的原则上，应该确定国家承担农业投资风险的限度，应该按照市场经济的规律和社会发展的实际需要，根据我国农业发展的实际情况，根据我国金融体制的实际情况来确定这个限度。有些可以由银行和保险公司通过商业手段分担部分国家农业投资的风险，国家没有必要也不应该大包大揽。

       一般的农业投资风险由四个部分组成，第一是市场风险，第二是企业自身的风险，第三是农业自然灾害风险，第四是管理体制的风险，即项目以外的风险，这是我们的国情我们的体制决定的。

        国家农业产业化投资要承担的风险应该包括部分市场风险，大部分农业自然灾害风险，和部分的体制风险。可以研究一个国家财政承担贷款坏帐的比率，要进行科学的计算和划分。例如银行一般农业贷款的坏帐率是20％，那么20％以上部分由国家承担损失补偿。划分这个比率是一个技术问题，可以在实践中逐渐摸索调整。在银行的实际操作中，如果银行本身的管理机制比较完善，贷款坏帐率不会很高，再说还有保险公司的农业保险也可以制约企业，也可以分担一部分贷款损失。 

        获得贷款的项目企业应该承担部分市场风险，承担小部分农业自然灾害的风险和全部的企业内部造成的风险。作为项目抵押贷款，民营企业要承担的风险是以项目作为抵押，如果项目失败了，或者项目经营不善，民营企业要把自己投资创建的企业抵押给银行，或者被破产拍卖，这对民营企业来说是个很大的压力和责任。对于有些小额贷款，甚至可以要求民营企业以无限责任公司的形式借贷，即以企业法人的自家财产一同作为项目贷款的附加抵押物。联保形式在小额企业贷款中也是行之有效的办法。项目抵押贷款是对银行贷款的一种制衡，使贷款操作机构不敢不负责任地胡乱放贷，也不敢向企业索要回扣，而企业由于项目作为抵押，甚至包括私人财产也做了抵押（无限责任公司），使企业也可以有理由坚决抵抗索要回扣的行为。

        对中小企业贷款风险大，这是一种比较普遍的看法，但是要对这个看法进行全面分析。笔者认为，在市场经济中许多中小企业在市场竞争中发展或者破产，这是必然的是客观规律，许多银行随着中小企业的发展或者破产也发展或者破产，市场经济就是在这样的状况中发展。但是社会主义的计划经济或者国有体制很难忍受企业破产的，很难忍受银行破产。
      在当前我国的经济体制改革过程中，一般人可以忍受中小企业的破产，但是无法忍受国有银行的破产，这种市场经济的需要和体制的冲突使得国有银行很难进一步向市场经济迈进，使得大批中小企业无法得到充足的资本金，使得我国的市场经济发展不完善——经济结构问题越来越严重。特别是农业中，大批中小企业无法快速发展，致使我国的农业整体发展受到严重影响。

        还有一种观点更为有害，认为农业中小企业无关紧要，让他们自生自灭无关农业发展的大局。这是一个大错特错的观点，是非常有害的，是主观主义的，是对市场经济的否认，是政治上的极左思潮。
要知道，全世界无论发达国家还是发展中国家，中小企业都是普遍存在的，都是社会生产的主力军。特别是发达国家，资本主义早期，都是中小企业的发展才使整个社会发展。现在国际上任何一个大企业甚至超大型跨国企业，都是从小企业发展起来的。
        中小企业在市场经济中确实有许多要被淘汰，但不能因此认为中小企业没有存在的必要。
在我们的社会中确实存在一些资信不好的小企业，但是他们在市场经济的竞争中不可能存在下去不可能发展壮大。不信守承诺的企业不遵守法纪的企业，都是一些不懂得市场经济规律的人干的蠢事，或者是知法犯法想骗取一点小钱就溜之大吉的人，他们必将在市场经济的竞争中遭到淘汰。

        现实的需要是一方面我们要正视大批中小企业的发展推动市场经济的发展，要扶持和支持他们，一方面我们忍受大批中小企业不断的倒闭被淘汰，忍受给这些中小企业贷款的银行的损失。

       我们的体制如何适应这种局面呢？
       在目前我国金融体制改革中，首先要建立银行对企业的资信管理体系，无论贷款项目的市场前景有多么好，对企业资信或者法人资信的评估是最关键的。
资信体系，无论是企业资信还是法人资信，其实不用外人主观努力去建立，企业自身生存和发展的客观需要就逼迫企业自己努力去建立本身的资信，只要企业想在市场经济的竞争中生存一天，他就要维护自己的资信一天。
       任何一个小企业要想发展成大企业，都必须具有良好的企业资信和法人资信，这是市场经济自由竞争的铁律。只有传统的社会主义计划经济不需要资信，国有经济没有企业资信存在的必要。

       建立银行的资信管理体系是风险防范的非常重要的环节，是减少银行损失的有效手段。
在确定银行承担给予农业中小企业贷款的损失的同时，国家应该给予银行一定数量的补偿，帮助银行渡过向市场经济体制转变的困难，由国家承担一部分扶持农业中小企业发展造成的损失。

       中小企业资信不好主要有两个原因，一个是市场经济发育不成熟造成的，一个是官僚主义管理制度造成的。市场经济本身是不准许资信不好的企业在里面混日子的。
认识到这一点，就可以坚信，国家财政投入农业中小企业，不会出现超出市场经济规律的风险发生，不会出现大量的恶性坏帐。真正的风险不在中小企业，而在落后的管理体制。

       为了减少和尽量避免金融体制造成的风险，承担农业产业化投资任务的银行应该在银行内部根据市场经济的原则设置专门的机构和制定专门的管理规范，尽可能避免原有体制的弊病，以最大限度地完成国家农业产业化投资的任务为最高原则。

        为最有效地落实国家农业产业化投资的政策，国家无需制定贷款企业的标准，无需农业中小企业的认定标准。由执行国家农业产业化投资任务的银行根据市场情况自行决定贷款的对象、贷款数额、贷款期限和贷款利息。

        最大的风险往往出现在国家农业投资的操作过程中，这是我们国家的政府管理体制、经济体制和金融体制的弊病造成。如果仔细分析近几年国有银行坏帐的情况就可以看出，大多数坏帐都是出现在国营企业的贷款问题里。
        项目的市场分析不科学不全面不专业，项目建设还没有完工就已经成为被市场淘汰的项目，这是其一。由于国营企业的管理问题造成大量银行坏帐，银行从来不对国营企业的管理机制进行审查评估，这是其二。银行根据当地政府的命令给国营企业贷款，而政府官员没有对项目的市场情况做专业的分析，这是其三。银行与国营企业内外勾结，行贿受贿吃回扣，体制的弊病给违法行为造成机会，等等。
        如果从制度上从操作规范上严格管理承担国家农业产业化贷款的银行，银行的利益、企业的利益和市场竞争的客观性，使得银行与企业的利益互锁，就杜绝了金融体制许多弊病，使得故意违法的机会成本非常高，而正常的获利一般大于违法获利，就可以大大减少来自于管理体制自身的风险，大大提高贷款的成功率。
有些人往往看不清这一点，认为国家财政的权力不能下放到基层银行，对基层银行的风险控制能力不相信，甚至对基层的管理人员不信任。这些人认为增加政府的行政管理层次可以减少国家财政的损失。
        事实证明，政府管理越多，对贷款风险控制的能力越少。管理层次越少，管理责任越明确，管理程序中出现的风险就越少。政府管理多成本也非常大，大大减少国家财政投资的效益。

        建议农业产业化投资的国家财政政策只设两个管理层次，一个是国家一级，一个是基层银行一级。国家有关部门会同银行共同制定详细的管理规范和制度，执行贷款决策的部门直接下放到基层银行。国家可以成立象国务院扶贫办，国家西部办一样，成立一个农业中小企业贷款办。可以把扶贫办和西部办的部分业务集中到农业中小企业贷款办，或者叫农业产业化办、农业工业化办都可以，专门负责制定国家农业产业化投资的操作规范。

        这样做虽然增加了一个管理机构，但是减少了许多管理部门对这个业务的干涉和插手，可以大大减少管理环节造成的管理成本和浪费，特别是许多政府部门的截留和挪用，总的国家财政成本会大大减少，国家农业投资的效益将大大提高。

        对于农业中小企业来说，国家用于农业产业化投资的财政资金，在实际操作上是通过专门的银行机构对农业中小企业进行项目抵押贷款。如果中小企业的项目运行出现问题或者一定的困难，贷款机构——银行，可以根据市场情况决定终止项目法人的权力，更换项目法人，或者宣布项目破产，以最大限度地减少国家的损失。该由企业承担的风险由企业承担，必须与项目贷款的其它风险划分清楚，不能把企业应该承担的责任推给国家财政承担。在这个过程中，只要没有政府管理机构的插手，而且双方都会努力去减小风险，风险是容易区分的，责任是相对透明的，过程是便于监督的。

        要确保国家农业产业化投资的政策能够有效的运行，必须建立完善的银行操作机制。针对国有银行体制上的弊病，新机构要建立完善的符合市场经济需要的贷款机制，特别是贷款回收机制，内部奖惩机制，确保贷款效益，确保国家财政资金的回收和执行这个任务的银行贷款业务的正常收入。
新机制要解决两个关键环节，即责任人的确定和奖励的落实。责任人应该是一个人，只有一个人有决策权，其它专业人员只有一票否决权，专业人员不投否决票，即专业审查通过，责任人才能决定是否通过。专业人员没有弃权的权力，只有否决权——专业否决权。决策权不能由多人分担，多人负担就是谁也不负责。
应该明确对责任人的奖励，不能同一个机构的所有人都来分享这个奖励，这是平均主义，是不符合市场经济规律的。应该适当加大对责任人的奖励，用奖励鼓励责任人提高工作业绩降低失误率，用奖励政策降低故意违法的机会成本。
        其它参与人员的奖励也应该分级明确规定，防止平均主义降低责任人的责任心。

         国家应该要求银行必须完成农业产业化项目贷款数量指标，即用政策手段要求执行农业产业化投资任务的银行必须按年度完成一定量的任务指标，确保对农业中小企业的国家农业产业化投资的总额。在实际执行的过程中，随着银行对农业中小企业贷款业务的不断扩大，银行贷款的成功率将会越来越高，国家财政的负担会相对减少。可以说，农业产业化投资政策是一种过渡手段，是促进国有银行加大对农业中小企业贷款的手段，也是促进银行体制改革的一种手段。

        对单个项目贷款额度的增加和贷款项目数量的增加都会增加贷款的总额度。在开始阶段应该采取贷款额度逐渐增加的策略，制定可操作的贷款条件，如第一根据贷款企业的固定资产总额，第二根据企业项目的市场潜力、市场竞争力和市场风险，第三根据企业法人的市场经济实际经验和资信程度等因素确定贷款额度、贷款期限和贷款利息率。

         无论国家承担多少扶持中小企业贷款的风险和损失，操作银行也必须按照市场经济的规律制定贷款规则，要根据项目的风险程度调整贷款的利息率。操作银行制定的规则一旦确定，任何政府部门和任何人都不得干预规则的执行。
        为慎重起见，应该建立3～5年的试验期限。如果成功，国家加大授予这个银行承担国家农业产业化投资的任务，加大银行贷款比例，加大对责任人的奖励比例。在一定的时期内，一部分中小企业做大了，银行的经验增加了，贷款成功率增加了，银行对中小企业的贷款积极性起来了，大部分转变为银行的商业贷款，国家农业产业化投资政策得以实现。

       减少国家财政承担风险和损失的最困难环节是管理机构的建立和管理机制的建立。目前我国国有银行的管理机构过分庞大，在国有银行内部建立一个新的操作机构，将会涉及到原有机构的权力分配和利益分配问题，这需要中央下决心制定硬性的规范，要求承担这个任务的国有银行必须执行。绝对没有必要再建立新的政策性银行，或者国营的农业投资公司。

        新管理机制的建立主要在贷款回收的机制和责任人的奖励机制方面。贷款回收机制涉及专业分工负责的问题，分工尽量明确，责任一定具体到人。制定较高的奖励政策不但可以鼓励责任人的工作积极性，还可以避免责任人吃回扣。有了较高的奖励，责任人就没有必要拿回扣了，至少可以使大多数责任人不愿意干违法的事情。

        我们体制中的弊病——平均主义是高奖励政策的最大瓶颈，也是我们经济体制和政治体制中最难解决的问题。责任分明，就是承认权力存在和差别存在，奖励政策——也是劳动所得，是对权力的客观承认，是权力存在的物质基础。
       把责任和奖励割裂，把责任和权力分散，是平均主义的思想体系。这是国家农业产业化投资的最大风险所在。

        市场经济没有百分之百成功，控制风险不等于没有风险，银行进入市场经济必须承担市场风险，必须承担损失。正常的失误率合理的损失，银行完全可以承担，超过一定界线的损失由国家财政承担。
把国家农业产业化投资的权力直接下放给银行的最大好处是，减少政府部门参与管理环节——这是无法监督的环节，无法确定责任的环节，大大增加管理成本的环节。同时银行对农业中小企业贷款的风险处于一个透明的环境中，处于可以监督的环境中，处于一个可控制的环境中，这就增加了银行贷款业务的成功率，减少国家财政的负担。

        正视农业中小企业在市场经济中生存、发展与倒闭的现实，控制和承担农业产业化投资风险，以市场经济的手段推进农业中小企业的发展，在这个过程中逐渐实现国家金融体制的改革。

         贷款机构的设置

         落实国家农业产业化投资政策的最佳方式是，国家财政的资金通过银行贷款的形式运作，利用银行现有的在各地的分支机构进行操作。
        国有银行在各地都有分行支行等机构，有些银行如农业银行对农业项目贷款也有一定的经验。在国有银行内部设立相对独立的机构，操作国家财政对农业中小企业的专项贷款，新机构的建立相对简单，需要增加的硬件投资相对较少。新机构主要增加市场分析的专业人才，现代企业管理方面的专业人才等，需要增加的专业人才数量不多，成本不大。而这个成本可以摊在以后贷款利息中。新的管理机制的设立（相对于目前的管理机制而言）重点在贷款回收、风险控制等方面，相对于传统银行管理机制来说有一些变化，但变化不大，银行系统比较熟悉业务，只是要求管理更具体更详细。
       强化银行风险控制的机构，增加银行的风险控制成本，是新机构建立的关键环节。
       最好不要再新建立什么专业银行或者政策银行，或者投资公司，也不要让哪个政府部门来执行或者参与这个任务。

       传统计划经济体制下的国有银行是根据国家的命令给国有企业贷款，只有贷款项目的社会经济的可行性审批，没有贷款项目的回收风险的控制机制，没有或者缺少市场风险的审查和评估，缺少对企业资信的控制机制。

        在新的管理机构内，一定要责权利明确规范，建立领导人负责制。不要搞集体负责制和党委参与业务，要搞业务领导人负责制。这个机构内部要专业分工负责，把操作贷款的机构分成几个专业部门，如市场评估部，企业管理机制审查部，企业资信审查部，贷款回收控制部等。各个部门的领导人有一票否决权，项目批准权是机构最高责任人一个人的权力。
       具体执行部门实现二级审批制度，不要多级审批！审批层次越多责任越难以划分，管理成本越大风险越大。

       对承担这个任务的机构负责人要按照市场经济的原则挑选，要按照市场经济原则确定给予负责人的责任、权力和义务。对于这个负责人来说其责任是巨大的，关系到国家的任务能否很好的落实，一定要慎重挑选，一定要敢于授予权力，一定要打破平均主义的陈规陋习，建立新的管理机制。

       要重视对企业法人的审查，这也是传统银行管理体制中没有的环节。企业法人是否具有市场经济的确实经历，企业法人对市场经济认识的深度，驾驭市场经济的能力和承担市场风险的能力。企业法人的资信与贷款项目成功与否有着直接的关系。

      从管理机制方面加强改进，才能很好地把国家财政农业产业化投资的任务与银行的贷款业务结合起来，这是国家农业产业化投资政策能否落实的关键的环节。

       这种机制的设置是对现行体制的一个突破，一种改革，一种创新，只有这样才能确保国家农业产业化投资的任务顺利完成。避免政府部门层层审批的复杂程序，避免多人干预造成的互相推脱责任。减少审批程序，便于抓住市场机遇，便于提高国家财政的效率，是这种机制的目标。

       国家要给执行这个任务的银行下达每年度必须完成的贷款额度。因为这是一种特殊的任务，不是一般的银行贷款业务。

      作为参与市场竞争的农业中小企业的贷款，国家应该制定一定的贷款利息。这个利息可以比较抵，例如作为二年以上的固定资产贷款，年利息可以在2％～4％之间。这个利息收入国家财政可以不用收回，把这个利息收入留给执行这个任务的操作机构作为管理成本和工资补贴，一部分作为个人成绩奖励，另一部分作为银行的管理收入。

       贷款成功要多奖励责任人，要提高奖励比例，如0.5~1% 。不要害怕负责具体操作的责任人多拿奖金，收入差别加大也应该容忍。责任人获得的奖励再多也比管理体制中造成的损失要小。加大对国家机关——银行工作人员的奖励，是我国经济体制改革，也是我国政治体制改革中最最难过的门槛——平均主义。
      对每个责任人的放贷额度要有一定的限制，例如每个责任人最多2亿额度。一个人最多可以获得200万元的奖励（成功收回贷款后），这样可以从制度上鼓励责任人提高工作业绩，减少责任人通过违法的手段获得个人利益的空间。

        机构设置专业化，操作程序规范化，操作过程透明化，管理成本最小化，贷款效益最大化，是国家农业产业化投资的操作机构设置原则。

        支持农业保险业

        为了提高国家财政用于农业产业化投资的资金使用效率，可以通过农业保险的形式来减轻国家承担的部分损失，同时调动保险公司的积极性，为更多的商业银行的农业贷款提供保险业务，为民间的农业投资和海外的农业投资提供保险，这也是国家农业产业化投资政策的一个重要的组成部分，也是国家财政用于农业产业化投资的一种非常重要的有效的形式和投资渠道。
 
       通过国家财政对保险公司的农业风险的保险业务给予部分补贴和补偿，也是目前我国农业保险业急需解决的任务。承担促进农业产业化发展造成的部分损失应该是国家的责任，加大对农业保险业的补贴是这个原则的具体体现，其作用是非常巨大的。许多地方的经验已经证实，如果国家财政能够给予农业保险的业务一些财政支持，将极大地促进保险公司的积极性，将吸引更多的工商资本投资农业。

       国家财政资金可以通过两个渠道进入农业保险业，一个是在贷款时，把保险费用作为企业经营成本计算进贷款总额里，一个是国家财政拨款给农业保险公司专门用于农业保险的补偿。这样保险公司承保农业险的积极性就高了。增加对农业项目的保险对民间和海外农业投资都有极大的促进作用，可以起到四两拨千斤的作用，这是非常重要的一种金融手段。

        国家财政资金用于农业保险，一方面可以减轻银行农业贷款的风险，监督银行贷款业务的执行情况，一方面可以帮助中小企业提高管理水平，监督中小企业的经营状况，在使用的过程中起到互相监督互相促进的作用。从某种角度讲，通过农业保险的形式增加国家农业投资是一个高效益的方式，是一个提高国家财政效益，减少管理成本，减少风险的一种非常有效的手段。 

        国家承担的部分风险和保险公司承担的风险是有区别的，必须制定严格的规范。不能把保险公司应该承担的责任都推给国家承担，也不能让承担国家农业产业化投资任务的保险公司损失太大，这个界线必须划分清楚，也完全可以划分清楚。
 
        保险公司对国家农业产业化投资的银行贷款进行保险，必须建立一整套风险分类、风险系数、损失评估和补偿数额等风险控制体系。凡是做过农业保险业务的保险公司都比较熟悉这个体系，这里的问题是，如何把国家财政对农业产业化投资的保险与保险公司对农业项目贷款的保险业务结合起来，能够实现三方共赢，减少国家财政的负担，增加国家财政的使用效率，这需要国家财政管理部门与保险公司共同研究制定。

        为体现国家财政扶持农业政策原则，国家财政支出部分资金用于保险公司的农业保险的损失补偿是一个必须落实的原则问题。但是如何落实的好，使国家财政资金更有效发挥作用，能够更有力的促进农业产业化的发展，就是要区别保险业务中的农业风险和市场风险。

       自然灾害造成的农业损失是比较普遍的也是比较严重的，而恰恰是这部分的损失是一般保险公司难以承担的，这就是近年来许多保险公司撤出农业保险业务的原因。从原则上讲，这种损失应该由国家财政来承担。实际上每次发生的大的自然灾害都是由国家给予救灾款，这是国家扶持农业的基本政策决定的。
把部分国家农业救灾资金转变为农业保险赔付，国家财政并没有增加支出，但是同一笔钱通过保险公司金融杠杆的作用却发挥了更多更大的作用。

        对自然灾害造成的农业损失应该科学地制定一个系数体系，在什么程度下由国家财政资金补偿，在什么程度下由保险公司承担责任，应该有一个具体的界线，以便保险公司在实际操作中便于执行。

        如何确定国家财政承担的农业保险中的损失补偿比例是一个技术性的问题，可以由国家财政管理机构与保险公司具体协商确定。基本原则是，国家财政主要承担由自然灾害导致的比较大的损失，市场风险、经营风险和部分农业风险还是应该由保险公司来承担。这样可以防止保险公司出现不负责任的现象，又可以提高保险公司的积极性。

        国家的救灾款不可能全部投入到保险公司里，但是可以使用其中的一部分作为投资，预先投入保险公司，利用保险公司的业务特点，调动保险公司的积极性，可以加大国家救灾款的使用效率，使国家财政的资金带动更多的金融资本投资我国农业，带动更多的保险公司投入农业保险的业务。

       凡是获得国家农业产业化贷款的农业中小企业都由保险公司给予配套的农业保险，贷款企业本身只需要支付保险费用，而由国家财政支付部分风险赔付金，分担保险公司的风险压力和风险损失。

       加大国家财政对农业保险的支持，利用多种金融工具实现国家农业产业化投资的政策，投资效益会更好。

        实现国家财政资金质的转变

        准确地讲，农业产业化就是农业工业化。农业产业化投资是现行农业投资体制的一种变革方式，是国家财政管理的一种改革方式。其目的是推进计划经济金融体制向市场经济的金融体制改革，使国家财政资金在实际的操作过程中完成质的变化，成为市场经济需要的金融资本，解决农业生产资料与金融资本结合的问题——这是提高农业生产力的关键环节，是推动农业工业化发展的关键环节。
       农业工业化现阶段的需求就是解决农业企业——其中绝大多数是民营的中小企业所需要的金融资本问题。把国家财政资金与可以创造市场利润的农业企业结合，与农业生产资料结合，使国家财政资金成为金融资本，实现质的转变。

       改变财政拨款政府审批的传统方式，按照市场经济的规律把国家财政资金落实到农业中小企业头上。无论是通过银行的转贷款，通过对农业保险的补偿投资，还是通过其它方法实现加大国家财政对农业中小企业的扶持，都是一种讲求市场经济效益的做法，是对现有农业投资体制的一种改革。

       在西方资本主义国家里这个转变不是由国家操作的，是市场自发形成的。在我们国家，由于国家机器掌握着金融机构，绝大多数银行都属于国家所有，部分民营的银行也是在国家的准许下成立的，所以国家财政资金转变成市场经济所需要的金融资本就必须由国家来操作落实。

        在农业工业化的发展过程中必然要有许多中小企业由于市场竞争的原因被市场淘汰，造成一些贷款和投资的损失。在资本主义国家，资本是市场上形成的，私人资本投资农业追逐市场效益，成功和失败都是私人的事情，是市场经济本身必须承受也能够承担的，市场经济正是在许许多多的成功与失败中发展成熟的。市场经济不会对银行的失败、倒闭和破产大惊小怪。
        既然国有银行不能承担太大的损失，不能倒闭和破产，那就让国家财政直接承担这个损失。把扶持农业中小企业造成的损失公开化。
       农业产业化投资用的是国家财政的钱——也只能是国家财政的钱，国家在做决策时必须正视投资损失问题，必须正视许多中小企业破产倒闭的现象，必须准许和承担一定的损失。但是一定要相信，损失和成功是共存的，我国的农业工业化是在市场经济竞争环境中实现的，国家承担农业工业化造成的损失是市场经济的需要。

       家庭经营的规模化发展是家庭经济向小企业发展的一个过程，是农业工业化的一个部分。国家财政在推动农业工业化的同时，不能停止对现有家庭经济的支持。

        国家财政资金通过国家银行的转贷款，和通过保险公司的部分损失补偿，实现国家增加农业总投资的目标。这样做不但避免了大量国家财政资金通过政府各级管理部门审批造成的浪费，同时这也是一种体制改革的短平快的策略，比对整个金融体制进行全面的改造要容易实现，影响面小，牵涉面小，进行局部的改变，而这个改变又是特别急需的。

        注重转变过程的操作程序，要确保国家财政资金向金融资本的转变，银行操作机构的改革和操作程序的改革是最重要的环节。对于国家财政金融机构来说，建立和完善贷款回收机制和责任人的负责制是最关键的环节。
        农业产业化投资体系是一种从上而下制定的操作体系，由中央首先确定这个原则——农业产业化投资的原则，制定一套切实可行的、操作成本低的、效益高的操作体系。

        建立农业产业化投资操作体系的最大特点是：从观念上调整对农业中小企业的看法，具体操作要按照市场经济的规律来实现的操作体系。

中国经济体制改革研究会管理科学研究所
        2005-9-20