20世纪80年代以来，在国家“谁造林、谁所有、谁受益”政策的激励下，民营企业和个体承包荒沙造林成为荒漠化防治的重要组织形式。据统计，仅陕西省定边县就有治沙造林大户178户，经营面积达5.24万hm²；内蒙古鄂尔多斯每户治理荒沙面积超过133 hm²的大户有300多个，其中超过330 hm²的就50多户。按理说，这些治沙劳模守着“绿色银行”，应该在当地是最富有的人，然而事实并非如此，上述治沙英雄、劳模等相继陷入了经济困境，不少人甚至背上了巨额债务。究其原因，除个人管理不善、技术落后等因素外，根本原因是森林的外部效益没有得到很好的解决。承包人多年投资植树造林，好不容易等到成材，但法律不允许种树人随意采伐、挖掘具有防风固沙等生态功能的植被。同时国家对荒漠治理的补偿也不合理，根据《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》》（国发〔2002〕10号），关于钱粮兑现问题，生态林为8年、经济林为5年、还草只有2年，荒山种树只给每亩50元的种苗费。当前的荒漠治理按规定套用荒山种树的标准，即只给每亩50元的种苗费，这与生态林8年可得钱粮1 600斤和现金160元显然有较大的差距。这些都意味着所谓“谁治理”“谁受益”实际上是有限的受益或受到限制的受益，甚至是无法受益。严格的受益条件，造成受益艰难，挫伤了当事人投资种树的积极性，于是“谁治理”“谁受益”就失去了激励作用。这就导致了沙漠化治理投入的低效，沙漠化形式依旧严峻。生态防护林产权上的缺陷使其单纯作为公益性资源被使用，生态防护林所提供的经济价值未能通过市场交换得到体现，没有给当事人带来预期收益，个人收益明显低于社会受益，防护林生产者的积极性受挫，严重影响到生态防护林可持续发展。生态防护林的市场价格与其生态服务经济效益相对价格严重偏离，只有在产权明晰的情况下，设立可交易产权，通过市场交易，由价格机制引导，资源的市场价格才会逐渐与其相对价格趋同。所以，对目前产权制度进行改革势在必行。以前关于治沙防护林更多的关注于技术因素，而对制度缺乏探讨，本文从一个全新的角度进行分析，提出市场激励式的可交易产权制度安排，希望能给予生态治理上的一些启示。

 

    （一）政府财政投入不足、地区投入不平衡

    2000年以来，我国启动实施了六大林业重点工程，中央对林业生态建设的投入稳步增长，近5年六大林业重点工程共投资1 500多亿元，年均投资就相当于1949一1999年50年的总和。同时，国家对荒漠化防治投入也大幅度增加，以政府投入为主导，其他多渠道投入为补充的多元化投资格局初步形成。例如，京津风沙源治理工程从2000年启动到2005年底，中央政府已累计直接投入81亿元专项资金，若加上退耕还林投入和地方配套资金，国家累计投入已经超过200亿元，共完成沙化土地治理任务600多万hm²，京津周边地区生态状况得到较大改善。21世纪以来，国家实行积极的财政政策，大量发行长期建设国债，加大了对生态建设的投入，荒漠化防治投入呈逐年增加趋势。但发行建设国债是在需求不足的情况下采取的阶段性政策，随着大量外资的引入和社会投资增长速度的加快，政府将逐步调减国债发行规模。如果国债发行量继续减少或一旦停止，势必影响到荒漠化防治的投入。省级及其以下政府对荒漠化投入很少多数地方几乎完全依靠中央投资从事荒漠化治理。近几年国家投入大部分集中在京津周围等具有重大影响的地区，而如甘肃河西走廊、青藏高原高寒区、三江源头、新疆和田等荒漠化仍然很严重的地区，国家投入仍显不足，荒漠化治理步伐缓慢。荒漠化防治是一项重要的公益性事业，根据公益性事业应由公共财政负担的原则，荒漠化防治应以国家公共财政投入为主，社会多渠道投入为辅，建立起国家、社会和个人一起上的多元化的、稳定的长效投资机制。[1]

    （二）正式规则制约，生态补偿机制缺陷

    早在1991年，国务院就下发了《关于防沙治沙工作若干政策措施意见的通知》，国家税务总局下发了《关于治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》，地方各级政府也先后出台了“谁开发、谁治理、谁受益”、“继承荒漠土地使用权”等一系列优惠政策，在造林方面沿用了“谁造谁有”的林木所有政策。这些政策的出台，使一些原本光秃秃的荒山、荒地，经过承包、租赁、购买者若干年的努力，都披上了绿装。但是，随着生态环境的恶化和社会生态意识的增强，国家却通过政策、法律等来限制私人行使自己的合法产权。根据《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发〔2002110号〕，1999年以前承包植树的行为并不能纳入到“退耕还林”补偿范围，也不属于享受荒山造林的种苗费。政府从社会福利最大化出发，为了国家生态安全就把个体治沙大户的防护林划定为生态公益林，通过法律手段对私人的防护林所有权进行限制，从而限制或禁止其进行商业性砍伐。私人只有继续管护继续投资的责任，却没有收回成本、适当获利以继续扩大再生产的权利。[2]虽然我国已经建立了森林生态效益补偿基金制度，并于近年启功了生态效益补助试点工作，然而，目前补助范围十分有限，补助对象主要集中于国有重点公益林，而对非公有制生态林的补偿，国家还没有一个明确的政策界定，这违背了市场经济体制下的公平竞争原则。国家对私人的合法权益干涉和补偿上对国有林的倾斜严重影响到私人对防护林生产的积极性，导致了沙化地区生态防护林建设的低效率，国家生态安全形势日趋严峻。

    （三）市场化程度低，经济效益未能体现

    生态防护林建设的成果能增进人们对环境的需求，也能增加其他物质资源的数量和质量，而且它也是属于用一种资源来生产另一种资源。作为资源，生态防护林具有稀缺性，所以同样面临着效益最大化的选择，从而达到资源的有效配置。在我国，政府是生态建设的主要投资者，是资源的主要供给者，是各种建设项目的主要承担者和推动者。政府在推动生态防护林的建设过程中，中央政府财政出资，林业部门受委托具体负责项目规划、投资、监督、指导、验收等，地方有关部门进行管理，防护林生产者则承担具体的生产任务。这是政府利用公共资源在生产另一种公共产品，自上而下靠的是行政权力束缚，防护林生产主要还是存在指令性计划当中，由国家统一规划，而作为参与者的生产者是没有太多的权利进行选择。在政府过多的行政干预下，生态防护林作为一种稀缺资源并没有进入到市场流通当中，市场无法对生态防护林进行评估定价，“看不见的手”无法对资源进行有效配置，生态防护林的经济效益没有得到体现。

 

    （一）环境资源的稀缺性迫切需求优化配置

     在生态经济系统中环境要素要通过人类的活动来实现。自然环境是人类生存的载体，也是生态经济系统变化、运动和发展的基础。人离不开环境而生存。但环境要素的承载力是有限的，人类经济活动不能超出环境承载力，否则，环境就会遭到破坏，反过来影响或阻碍经济发展。因此，人类必须用市场来调节经济发展与生态环境的协调关系，以促进生态经济系统和全社会的和谐发展。长期以来，环境资源(环境容量、环境承载力、生态系统的产出和服务功能)被认为是取之不尽、用之不竭的公共物品，但这只适用于对环境资源的利用没有超越其可持续能力的情况。随着人口增加经济发展，环境资源已经变得高度稀缺，而其稀缺性的迅速提高已经发展成为全球性问题，严重威胁着人类的生存和发展。

     稀缺性是经济学的根本。如果环境资源的供给是充裕的，每个人都可以随心所欲地无代价取用而不会影响到其他人对环境资源的消费，那么我们就无须对环境资源的使用做出限制和选择，也就不存在环境经济问题。但是，正是由于环境资源稀缺性的存在和稀缺程度的不断提高，当人们用有限的环境资源去满足人类的不同欲望时，就必须做出选择。而选择的过程，实质上就是环境资源的配置与利用过程。 [3]

    （二）价格机制是环境资源优化配置的有效手段

    在市场经济中，价格对资源配置起了至关重要的作用。市场通过价格调节来协调整个经济中各个经济主体的决策，使消费者的购买量与厂商的产量之间保持平衡。这种平衡表明消费者与厂商各自独立做出的决策是相互一致的，这种一致性是经济体制内在的客观要求，正是在这种调节过程中，价格机制解决了微观经济学提出的“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”的资源配置问题。市场经济中，市场主体以利润最大化为目的，哪个部门商品价格上升，意味着该部门的生产者可以获得较多的利润，经济资源就会流进这个部门；反之，哪个部门商品价格下降，经济资源就会从该部门退出，流到市场价格高，利润高的部门中去。正是在价格引导下，经济资源在各部门间的流动使得社会资源得到调整，最终实现资源的合理配置。

    在市场经济不断发达的今天，人口压力与日俱增，环境资源作为一种稀缺要素，其所提供的生态服务价值是人们所迫切需要的。人们在享受环境舒适的同时应要给予提供舒适环境的市场主体以合理的价格补偿，而破坏环境的个体必然要为其所作所为付出高昂的代价。通过市场上对环境资源的定价与交易，通过价格机制作用，引导生产主体在对环境资源利用上更充满理性，减少不必要的损耗或提供更好的生态服务价值以获取更多经济利益。环境资源作为一种商品形式出现并在市场上进行交易，提升了自然资本经济价值，加速了资本的流动和生产技术的提高，可以大大提高了环境资源利用的高效率，从而达到合理配置。

    （三）环境资源经济价值与市场激励机制的结合——可交易产权制度的理论基础

    在有效的产权制度下，价格是资源配置的信号，它反映了资源的稀缺程度，利用和使用资源的决策主要是通过价格信号做出的，正是在价格机制的调节下，才实现了资源的优化配置。由于在市场中存在尚未界定清楚的权利边界，从而导致资源的市场价格与相对价格的严重偏离。外部边际成本就是资源的市场价格与相对价格之间的差值，而解决外部性问题的最有效办法，就是通过产权交易使资源的权利边界逐渐明晰，每一次产权交易都是获取新的信息的机会，而随着新的信息的获取，资源的各种潜在有用性被技能各异的人们发现，并且通过交换他们关于这些有用性的权利而实现其有用性的最大价值。每一次产权交易都使产权的权利边界更为清晰，从而使资源的市场价格与其相对价格更为接近。因此，明晰的产权是市场交易的结果，资源的合理价格也是市场交易的结果。产权制度安排是价格机制发挥正常作用的前提，只有在产权制度确立后，明确了人们可交易物品权利的边界，类型及归属问题，而且能够被有关交易者乃至社会识别和承认，交易才能够顺利进行，这样，任何希望使用这一资源的人可以以不同方式向资源所有者支付费用后获得其资源的使用权。在产权界定清楚的情况下，人们就能够利用价格机制确定如何在众多提出权利要求的人之间配置资源。如果没有建立产权制度安排，任何人都可以占有现有资源，那么，价格机制将起不了任何作用，市场交易也无法进行。

    人类对产权制度的需要是与资源稀缺程度及其要素相对价格的变化有着内在联系的，在环境资源充裕的情况下人们没有为环境资源界定产权的动力，因为无产权的资源其市场价格必然为零，而环境资源在充裕状况下其相对价格也为零，因此，在环境资源充裕的情况下，不界定其产权也不会导致其市场价格与相对价格的偏离，即不会导致外部性问题的产生。而外部性的存在是产权制度创新的源泉。从某种程度上说，产权制度演进的历史，实际上就是一个不断地外部性内在化的过程。新的产权的形成就是相互作用的人们对新的收益——成本的预期进行调整的回应。随着人口增加及经济增长，环境资源已经变得日益稀缺，其相对价格不断提高，此时环境资源的零价格制度导致了生产消费环境资源的私人边际成本与社会边际成本以及私人边际收益与社会边际收益的巨大差异，导致了环境资源的竞争性使用和环境质量的进一步降低。当环境资源的生产和消费出现了私人边际成本与社会边际成本的差异或私人边际收益与社会边际收益的差异时，就意味着环境资源的生产和消费出现了外部性问题。外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的影响并没有通过市场价格反映出来。实现帕累托最优要求私人边际净收益等于社会边际净收益，但外部性的存在意味着私人边际净收益与社会边际净收益存在差异，因而不能获得资源配置效率最优。当外部性内在化的收益即潜在外部利润大于内在化的成本时，就产生了对环境资源产权界定的强烈需求。而环境资源产权一旦明晰，就能使环境资源的相对价格在市场交易中反映出来，使环境资源的市场价格等于相对价格，从而纠正价格扭曲，使外部成本内在化，使价格机制可以发挥正常作用，从而实现市场对环境资源的优化配置。

    在经济过程中，稀缺的生态要素导致竞争性使用，这就提出了以价格杠杆调节供求关系的要求。因为当资源的稀缺性显现出来后，生态要素的价值如果不能反映在价格机制中，就意味着在市场经济的竞争体系中将出现对它们的滥用，由于这种滥用会导致微观成本的降低，人们就会变本加厉地滥用生态要素，直接导致外部不经济性。因此，充分利用市场的价格激励机制对生态要素进行定位势在必行。利用市场的价格激励机制解决生态经济的外部不经济性问题，要求市场价格反映生态经济的客观规律，把生态要素的价值包括进去。也就是说，“经济方式的根本性转变要求市场信号有个基本的转变，也就是要求它们转变成尊重可维系生态永久不衰的那些法则的信号” [4]。使市场价格反映生态要素的价值，是解决生态经济外部不经济性的一个关键性要求，而要保证这一关键性要求的实现，就要界定清晰的、可通过市场自由转让的环境资源产权，并从根本上建立环境资源产权制度。如果资源的财产权是可交易的，并受到政府保障，其所有权人可获得全部利益并负担全部成本，其所有权人在决策时就会权衡其环境资源的使用方案，比较边际成本与边际利益。因为产权所有者在交易转让时，不仅要考虑其自身利益，而且必须考虑别人愿意支付的价值。同时，在市场的激励作用下，获利的动机会促使所有权人设计出销售环境价值的新方法，会激励其发挥企业家的创新精神，去改进其资源使用方案，并选择最有利的方案。总之，首先是要设定资源的产权，再对有关的具体资源通过价格激励机制发挥作用。如果权利不能度量，不能监督，不能在市场上销售，就很少有相互交换的可能性，那么价格的激励机制即使包含了生态要素的价值，也无法避免生态经济的外部不经济性。[5]

    市场激励机制实际上就是价格机制。价格制度使市场交易中的度量成本大为降低。价格为消费者提供充分而简明的信息，使他们有能力比较和计算出总投入和总产出。如果没有价格信息将主观的价值转变为客观的量度，就很难比较不同资源使用的价格。另外，价格能以利润和损失的大小来衡量经营的效率。市场条件下私人部门要负担获取信息的成本，但通过价格激励机制，他们就可能由于作出正确的选择而获得全部利益，当然也可能由于作出不正确的选择而承担全部损失。总之，以价格为形式的信息，使监督成本和利润由于个人消化，加上竞争对代理人的纪律约束等因素，都大大降低了监督和衡量的成本。但是在市场运行过程中，有时候单单靠个人之间界定和执行产权，信息成本是很高的，主要原因是对于某些市场行为，私人部门不具有政府部门的强制性权力，导致衡量和监督生产这些货物的个人间契约的成本过高。在这种情况下，通过政府来维护资源和环境的价值就非常必要了。另外，由于市场调节以当前利益的最大化为导向，其调节机制不具有向未来延伸的能力，因此，在这种情况下，还要求政府扮演平衡代际利益的角色，通过政府来维护资源和环境的价值。

    利用市场激励机制建立生态经济，在经济层面上，需要建立环境资源产权制度；在政治层面上，需要政府以强制力保障产权的自由转让；在伦理层面上，需要确立生态价值观。这三者之间并行不悖，而且缺一不可。

 

    生态防护林可交易产权制度主要涉及到防护林生产者、政府、市场这三方面因素，就要正确处理产权界定、产权登记、产权保护、产权运营与管理之间的辩证关系。在这里，产权明晰是基础和前提，产权界定、登记是手段，产权制度、法律是依据和保障，产权运营与管理是途径，通过交易实现生态经济价值才是目的。因此，建立生态防护林可交易产权制度在宏观上应以产权为核心，以制度为重点；在微观上抓产权运营，重点在于运营的经营理念。

    （一）、明晰产权、设立生态防护林环境经营权

    当前生态防护林种植户本应拥有的是防护林的林木所有权，而土地的所有权归属与国家或集体所有。但国家对生态防护林的砍伐提出限制，不允许砍伐，这是对防护林生产者林木所有权的一种侵犯；同时生态防护林不仅作为一般木材而具有实体经济价值存在，更重要的是它所提供给社会的生态服务价值，因为国家对其所有权的限制，使得其作为带公益性的公共产品而存在，在国家低廉的补偿机制下或完全没有任何补偿的情况下，各种用益权主体可以自由享用而不必支付任何代价。国家既不能给予防护林生产者林木完整的所有权，又不能对生产者合理的补偿，生态防护林的价值未能充分体现，生产者利益受损，这严重地损害了生产者的种林护林积极性、主动性，也导致了国家生态防护林政策的低效率，造成了“年年治沙不见树、黄沙漫天飞”的尴尬局面。所以国家要从生态安全角度和生产者利益保护角度对生态防护林产权重新界定是非常必要的。产权作为权利束，不仅包括所有权还包括其他各种权利。国家出于生态安全角度既然不能给予生产者完整的所有权，就应该提供可交易的其他权利使得生产者在市场经济条件下对其所拥有的资源进行理性分配选择，以获取预期利益。应当设立可交易的生态防护林环境经营权许可证制度。生态防护林环境经营权是基于林木所有权基础上的，是与林木使用权结合，由国家进行限定的可交易的经营权利。它所体现的是生态服务价值和经济价值的有机结合，国家不允许私人砍伐其所拥有的防护林林木，可按市场价格机制对其进行采购再出资委托私人进行维护赋予其环境经营权或私人基于其林木所有权基础上应当享有环境经营权，环境经营权的价值应是国家根据防护林的生态服务经济价值而给予的长期补偿，经营者在获取经营权利的同时也要承担经营义务，即本着诚实信用原则履行经营义务并承担未尽责履行产生的赔偿责任。该经营权应经国家许可，由有关行政部门进行登记许可；并可在特定的交易场所进行交易。

    （二）价格机制的确立

    在市场经济条件下，价格是资源作为商品的相对稀缺性的信号和度量，是供给与需求的综合反映。当某种资源能满足消费者的某种要求，即可以对消费者产生效用时，就导致了对这种资源的需求。市场中的商品交换实际上是产权的交换，权利束常常附着在一种有形的物品或服务上，但是，正是权利的价值决定了所交换的物品的价值。在其他情况不变时，任何物品的价格都取决于交易中所包含的权利束。生态防护林所有权的不完整性决定了其经济价格应通过其环境经营权来体现，正是由防护林经营的收益与环境经营权市场可交易性使得其市场价格与实际价格相趋同，生产与消费中成本与收益、权利与义务、行为与结果日渐一致，环境资源得到合理配置。

    由于防护林的公益性使得各种用益权主体在使用其生态服务的同时并不需直接支付报酬，因此应由由征税强权的政府担负起生态补偿的责任，通过政府对防护林生产者以合理的价格补偿，实现防护林的生态经济价值。价格作为商品的价值的表现形式，只有通过商品在市场交易中才能体现，政府与防护林生产者就防护林交易的博弈应尽可能建立在相对公平的市场条件下。这也就是生态防护林生态经济效益实现的过程，生态经济效益的具体表述如下[6]：

    生态经济效益（EEE）= × × ×=

    政府应当根据不同地区的生活条件进行该地区防护林的生态经济价值评价进而设定环境经营权收益，从而设定每亩防护林的年收益值，由政府提供资金补偿；同时还应具体制定每亩防护林的收购价，以方便政府在生产者无法维系防护林继续生产经营时导致地区生态安全受到威胁而对防护林的进行收购，同时这也是对生产者利益的一种保护。而生态防护林的生产者可根据政府制定的环境经营权收益、防护林的收购价与自己的劳动生产能力结合判断自己的成本与收益，从而决定是否进行生产与维护或转让其经营权。新的个人或企业也可利用自身技术、管理上的优势降低生产成本进入交易市场购买经营权进行生产。

    （三）产权交易制度

    生态防护林可交易产权制度涉及到的市场主体有地方政府、生态防护林生产者、意欲购买环境经营权其他主体。在整个博弈过程中，政府具有交易信息上的优势和生态防护林所带来的正外部性及其所具有的公益性、所有权的不完整性都决定其市场价格应由政府发挥主导作用，由政府提供平衡代际利益，根据市场对生态服务需求与林木的经济价值决定防护林最低保护价格。政府通过建立产权交易制度，提供生态防护林生产者产权交易平台，既对防护林生产者就其防护林经济价值实现提供保障也通过交易迫使资源流入高利润部门从而提高资源利用率，达到资源的合理配置。产权交易制度应有以下几个具体制度构成：

    1、环境经营权许可制度。这是环境经营权分配的制度安排，政府通过推行生态防护林政策，提供环境经营权，由环境治理地的农户免费直接享有，并经有关行政部门登记备案。该农户应当进行生态防护林生产，如其不经营则应对环境经营权进行转让。其他个人或企业只能通过特定的交易场所购买获取。

    2、政府采购制度。通过政府采购，把部分种植户不愿继续生产与维护或不能维持经营的生态防护林收归国家所有，然后再通过环境经营权拍卖让与有高造林技术、优秀管理能力的私人或企业，由其经营，提高资源利用率，合理配置资源。政府收购制度应带有保护性，即生态林生产者向政府提出出让请求后，政府应基于生态安全角度在合理的期限内以当地制定的生态防护林最低收购价进行购买，这既维护了生态服务的可持续性也同时维护生产者最低利益。

    3、环境经营权转让制度。主要是提供给国家与私人、个人与个人之间、企业与企业之间、个人与企业之间关于生态防护林产权交易的制度。原享有生态防护林经营权主体可以通过特定的交易市场上进行自由交易，出让其环境经营权，其与买主的交易应在有关行政部门备案并进行所有权凭证更换登记。

    （四）法律保障

    制度的建立与实施离不开法律的保障，可交易产权制度所涉及的法律是非常广泛的。所以有必要对相关法律进行修改，主要是针对各种具体产权的设定、转让，以及制度实施的各种维护规则等等。市场经济是法治经济，权利只能通过法律得到保障，法律给予产权的保护，推动交易的有序进行，进而才能真正推进产权制度的改革，确立真正可行的可交易产权制度。沙漠化治理要从战略角度出发，制定相关的产权保障与产权交易法律法规，把治理主体推向市场，利用价格杠杆作用，通过市场选择，合理配置资源，提高资源利用率。

 

    生态环境的治理涉及到的不仅是技术上的因素，更重要的是制度因素，制度安排就像一把双刃剑，既可提高资源配置的合理性也可破坏资源配置的效率。合适的制度可以激励与保护生产者，也可以满足消费者的合理要求，达到资源配置的高效率。生态防护林可交易产权制度是一种市场激励式的产权制度，既保护了国家的生态安全利益，同时大大激发了生产者的积极性与主动性，提高了资源利用率。设立生态防护林可交易产权制度是对沙漠化治理的新的思考，文章里虽然也提到了一些新的对策，但对生态价值价格机制实现与交易制度安排上尚缺完善思考，也希望以后能有更好的弥补。和谐的生态环境是和谐社会的重要组成部分，这需要大家共同努力进行维护，在生产与消费中进行更多理性的思考。

 

 

[1]、彭继平 赵廷宁 高志海：论制约我国荒漠化防治的若干问题[J], 中国水土保持, 2006 ,4:1-2

[2]、杨卫军，韦苇：论荒漠治理的制度安排[J]，新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)，2005,33(1): 2

[3]、马中  蓝虹：产权、价格、外部性与环境资源市场配置 [J]，价格理论与实践，2003,5:24

[4]、[美]莱斯特·R·布朗 ：生态经济 [M] ，林自新等译，北京：东方出版 社，2002:90

[5]、费平 卢风：生态经济与市场激励机制 [J]，常德师范学院学报(社会科学版)，2003, 28(40):70-71

[6]、Herman E. Daly. Eological economics and the ecology of economics: essays in criticism. Cheltenham, Glos； Northamp-ton, MA: E. Elgar, 1999:11一23