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建设“工业反哺农业,城市支持农村”的城乡税制
演讲者:许善达    时间:2006-02-23    阅读:723次   
    昨天召开了一个很重要的会议,就是“纪念废止农业税条例暨全面取消农业税座谈会”,回良玉副总理、财政部部长金人庆、国家税务总局局长谢旭人和农业部部长杜青林参加了这次会议。回良玉副总理在会议上做重要讲话,三位部长发了言。另外,全国人大财经委员会副主任刘积斌、全国政协社会与法制委员会副主任萧灼基,还有原国家统计局局长李成瑞也在做了发言。李成瑞从三、四十年代开始就一直在搞农业税的工作,参加起草了1958年通过的条例,那个条例是毛主席亲自签发的,历史上毛主席亲自签发的法律文件是不多的。李成瑞讲了一句非常经典的话——我们的“农元”打败了美元,什么意思呢?在解放战争时期,美国向蒋介石提供援助,给他飞机、大炮,而我们靠农民,老百姓推着小车把粮食送到前线,那时候叫“爱国公粮”,我们打败了美国的美元。这句话说明了在中国共产党领导的民主革命和社会主义建设过程中,农业税所做出的历史贡献。农业税的历史可以追溯到战国时期,考古学家曾经挖掘出一个碑,上面刻有“初税亩”三个字,根据历史学家的考证,这是目前所发现的最早的我国实行农业税的标记。“初税亩”就是按亩征税,为什么叫“初”呢?这涉及到我国奴隶制社会和封建社会分期的理论,中国历史上什么时候是奴隶制,什么时候是封建制呢?对此历史学家有很多的争论,有一种观点认为划分的时间是春秋战国时期,这段时间是划分奴隶社会和封建社会的一个分期,其中很重要的一个证据就是“初税亩”。为什么呢?大家知道,奴隶社会的特点是“普天之下,莫非王土”,土地和奴隶的所有权都属于皇帝,而“初税亩”是对这块土地征税,这就意味着生产关系发生了变化。如果土地是我的,由你来种,即使你是自耕农,那也是“地租”,它不叫“税”,因为人是自由的,不是奴隶;如果人是奴隶,那么人和土地都是我的,所有的农作物产品也都是我的。交地租是一种租赁关系,人是自由的,但土地所有权还是我的,要交“地租”。如果对这块土地征税,那就说明土地和人都不是我的了。只有所有权发生变化了,才会有征税的问题。因此有一派历史学家就认为,“初税亩”的实行标志着土地的所有权已经不属于皇帝,这就从奴隶制社会进入到封建社会了。“初税亩”距离今天已经有二千六百年的历史,所以中国的农业税也有二千六百年的历史了。去年人大常委会上通过了“废止农业税”的决议,从2006年1月1日开始,在中国这块土地上实行了二千六百年的农业税制被废止了。这是一个简要的历史概括,农业税在中国历史上存续的时间很长,如果深入研究的话,农业税的税种很多,它既然能存在二千六百年,就一定有它的道理,这就为我们的研究工作提供了丰富的内容。
    我今天不讲历史了,历史太长,如果大家对封建社会农业税的演变感兴趣的话,可以去看这方面的专著。我今天主要讲一下农村税费改革(从1998年开始启动)以来涉及到的几个值得研究的问题,虽然农业税已经废除了,但是这些问题对我们认识农村税费改革和把握以后的方向,还是有参考价值的。
    第一个问题,1998年启动税费改革以后,出现了一个很重要的一个问题,当时也存在一些不同意见,就是首先是把农村的“三提五统”并入农业税,这是当时税费改革的一个很重要的决策,为什么呢?因为农业税是以国家的名义征收的,但是在我们国家,除了农业税以外,地方还有很多规定,包括“三提五统”中的各种提留,而税费改革的第一步就是把“三提五统”取消,把这部分钱并入农业税。大家知道,农业税现在是8.4%的税率,其中7%是正税,1.4%就是附加,这个附加就是“三提五统”的转化。对于把“三提五统”并入农业税的做法,当时进行了很多的讨论。因为“三提五统”在基层,过去是生产队,后来变成村,村一级的行政机构是自治组织(我国的政府机构划分成五级,中央、省、市、县、乡,到了村一级就不叫政府了,叫“村民委员会”,“村民委员会”是一个自治组织,不是政府),不是政府,可是它需要运转经费,很多地方的乡、村两级政府的运转经费里有一部分是在农业税之外向农民征集的费用,其代表就是“三提五统”。现在把“三提五统”划入农业税,这就出现了一个问题:村民委员会不是政府,那也就不能通过税收来支持其正常运作所需的经费。这个问题在当时还是有一些讨论的,后来确定的方针是清费征税,因为农村的费用太多,所以在实施农村税费改革的时候,第一步是清费,然后把政府认为应该收的,在当时必须要收的费用加到农业税上,作为农业税附加。
    回顾这段历史,有很多文章提到,农村税收负担怎么能够集中体现在农业税上,农业税7%的税率加上20%的附加,总共是8.4%,很多人仅仅关注了清费征税的数量变化,我认为这种看法对于清费征税的判断不是很准确。清税征费的真正意义在农村,或者说对农民,因为它对征税的权利进行了规范。在以前的很多农业税费中,有中央决定要收的费,有省、市、县、乡政府决定收的费,还有村长自己开会定的费,因此在税费改革以前,各级政府,包括村民委员会,都有权利让农民交钱。在比较富裕的地区,村里比较有钱,农民的费就不用交了,由村办的企业来交。但是在更多的地方,当地政府要想做什么事情都是靠农民交钱来提供经费,姑且不说这个负担是轻还是重,这样一种多级政府,包括村民委员会都有权利让农民交钱的格局是必须改革的。按照我国法律的规定,农民税的立法权是在中央启动的,但是实际的立法权是层层都有的。所以在进行农村税费改革的时候,首先要解决立法权的问题,因为主体太多,级次太低。税费改革首先面临的问题是税费负担过重,但更深层次的原因是有权利向农民要钱的主体太多,这些费从本质上说也是一种税收。如果不解决这个问题,很可能会出现中央减免农业税,而各级政府通过其他途径向农民要钱的局面,农民的负担还是无法减轻。因此首先要把立法权管起来,然后再谈减轻负担的问题,如果管不住各级政府向农民要钱这件事情,减轻农民负担是做不到的。
    所以,清费征税从表面上看是讲了税费两件事,是把费折成税,但是它的本质是剥夺了原来曾经存在的,各级政府,包括村民委员会可以自行向农民要钱的权利。税费改革启动以后,农业税7%的税率加上附加的20%,总共是8.4%,除此以外,农民不再缴纳任何税费。立法权的上收是税费改革的第一个重要的步骤,只有在中央控制了向农民征税的立法权的前提下,才能够制定出下一步税费改革的方案。农村税费改革有很多措施,做了很多事情,第一步迈得非常重要,名义上叫清费征税,本质是中央把对农民征税的立法权集中起来,除了中央规定以外,任何单位,包括省、市、县、乡政府,包括村民委员会,都不能再向农民擅自开征任何的税费。现在我们回顾1998年以来整个农村税费改革的历史,第一个最重要的步骤实际上是一个法律制度的改革,这个改革的内涵是非常深刻的。因为我们已经在相当长的时间里形成了这样一种格局,就是除了中央规定的农业税以外,很多地方政府都可以自己发文让农民交钱,有一部分是基层擅自收的,还有一部分是上级部门要办一个事情,但它没有钱,就发一个文向农民要钱,下级就根据这个文件,制定一个在它的税收范围内向农民收钱的办法。所以税费改革的第一步抓住了要害,如果不先搞清费征税的话,后面这些税费改革的方案执行起来一定会遇到征税权分散化带来的冲击。这是我自己的一个体会,就是任何税收都有一个立法权的问题,从本质上说,凡是向农民征的钱用于公共开支的都是税。所以,我觉得这是税费改革第一阶段最本质、最重要的内容。
    后来准备在全国试点,在确定试点地区的时候有一个过程,中央开始想组织六、七个省进行试点,因为税制改革、财政改革都关系到利益的变动,需要测算,经过测算,当时面临一个什么问题呢?就是很多地方改不动,改革的压力很大,超出了我们的估计。本来中央准备在很多地方试点,而且在财政上也安排了预算进行支持,但是很多省份觉得这项改革有困难,地方财政承受不了。从清费征税这个阶段来看,减少了很多的费,农民负担减轻了,但是花钱单位的资金来源就没有了,这里就面临着一个很大的矛盾。大家知道,花钱的单位、花钱的人和他要办的事情,这里面是非常复杂的。有的人是属于国家正式编制的,财政要给他钱,还有很多人,他们本来是应该交税的,现在变成吃税的。最近河南在税费改革的时候,从乡镇机构清理出若干吃空饷的人,单位根本没有这个人,但是有人假借这个名义去领钱。所以当时在测算的时候就发现,把这些费清掉以后,很多原来领钱的人就无钱可领,原来要办事的机构就没有钱去办事。很多地方政府在测算以后觉得,我这个地方没有那么多钱,清费征税对农民有好处,可是我原来领钱的人怎么办?我以前要办的事情怎么办?农民的负担减轻了,我拿什么来支持政府的运转呢?当时在试点的问题上,有些地方就提出了这样的困难。我们搞税费改革是因为农民负担过重,但是重到什么程度?农民到底他承担了多少税费?这些钱都花到什么地方去了?在税费改革以前,我们知道农民的负担很重,但是究竟有多大的量,谁也不知道,因为没有统计,农民交的很多费是统计不上来的,但是一旦要清费征税了,原来花钱的单位就提出来,你这个钱要是不给我了,我的人员工资从哪来?我的工作还干不干了?这个问题反映出我们对于农民负担的总量的估计是不够的。
    在这种情况下,安徽省下决心主动承担了农村税费改革的试点工作。在安徽召开的全国税费改革试点会议上,中央财政决定对安徽的试点工作给予支持,拨经费,最后决定的数额要大于原来的估计,给了十几亿。为什么?因为没有统计上来的东西太多,一算帐就发现了,以前没想到有这么多,现在要减轻农民负担,你就得有钱的来源。我觉得,这段过程给了我们一个很重要的启示,就是在税费改革启动之前,农民承担的负担超过了很多政府部门的估计,也超过了很多经济学家在进行调研之后得出的判断。所以中央财政拿的钱比原来预想的要多,即使这样,在税费改革中间还是出现了一些意想不到的困难,在安徽的试点就出现了一个困难,什么困难呢?农民不是交得少了吗,地方政府把原来这笔钱里用于农村教育的那部分给砍了,有一段时间在安徽省的个别地方就出现了教师工资短缺的现象。对于这个现象,我认为说明了两个问题。第一个问题,刚才说了,就是我们对于农民总的负担估计不足,这个预算不够。第二个问题,为什么你要先砍教育经费呢?农民负担减轻以后,交的钱少了,中央补了钱,还是不够,这是客观情况,在资金短缺的情况下,应该把钱花在什么地方?可能该砍的地方砍得还不够,不该砍的给砍了。所以在这个问题出现以后,中央又专门拨了几十亿用于农村基础教育。税费改革背后引发的内容是非常丰富的,但不能因为税费改革而让农村的教育受到损害,这是不合乎税费改革的初衷的,农村基础教育应该加强,而不是减弱。所以中央又采取措施,专门拨经费来解决农村基础教育经费不足的问题,实际上这些钱还没拨够,以后还要陆续拨。这就说明了一个问题,在税费改革以后,农民的负担减轻了,在收入减少的情况下,地方政府要调整支出结构。所以税费改革面临的问题,远远要比农民负担从一百降到九十这种数量的调整要深刻得多,丰富得多。这就预示着农村税费改革势必对整个农村的工作都会产生影响,我们要调整我们各方面的工作来适应这样一种转换。
    我再讲一个例子,就是征收农业税的支出。农村的税收很多,北京市的一位同志跟我讲,北京市那年大概收了六千多万的农业税,而且已经减掉很多了,这六千多万还不完全是农民自己交的,有一部分是企业代交的。另外,征收的成本也很高,达到上千万。有的统计数字说,全国负责农业税征收的人员有二十多万,农业税总共才几百亿,有二十多万人去收,如果现在农业税不收了,这些人怎么办?这些人有的是国家正式干部,有的是协税员,还有临时工,情况非常复杂,有的工作了十几年,甚至二十年,现在让他们都回家,这件事情不是那么容易的。
后来是省委书记调动,回良玉同志(时任安徽省省委书记)调到江苏省任省委书记,在当时只有一个试点(安徽)的情况下,江苏省主动向中央提出,在江苏进行试点,随后在江苏召开了全国农村税费改革会议。根据江苏省的测算,全省农业税费是80亿,第一步准备砍掉一半,也就是40亿,其中15%(6亿)由中央财政负担,剩下的30多亿由江苏省财政负担,包括省级财政和市级财政。在江苏进行农村税费改革试点的效果非常好,在试点期间,在减轻农民负担的问题上显示出很好的效果,试点地区的农民反映非常好,虽然出现了一些问题,但是从总体上来讲,安徽、江苏的农民对于税费改革是非常欢迎的。这又是一个过程
    在这两个省的试点取得了很好的成效以后,开始在全国范围内试点,中央制定了一个方案,即实行“1850”政策,也就是说,什么地方补助100%,什么地方补助80%,什么地方补助50%,什么地方不补助,由地方财政自行解决。由此,全国开始全面地推行农村税费改革试点。在这个试点方案中,中央对于减轻负担的进度作了规定,什么时候减到多少,在这个规定的后面加了一句话,这句话也是经过反复讨论才加上去的,就是“有条件的地方可以自行减征或免征农业税”。我刚才说了,北京市的同志告诉我,北京每年只有几千万的农业税款,但是征收费用也高达上千万,他们希望把农业税免了,但是不敢,因为征收农业税是国家立法确定的,他们怎么能免了?发达地区也有这个想法,就是能不能把农业税全部免除,立法权以前集中在中央,地方对于能否免除农业税不太明确。这个规定就明确地提出“有条件的地方可以自行减征或免征农业税”,有的地方并没有废止农业税,但是把税率降到0,因为征收农业税的条例是中央制定的,地方无权废止,但是中央授权地方可以减征或免征。对于发达地区的领导,以及欠发达地区的、对于减轻农民负担很有积极性的领导,这条规定解放他们的手脚,只要我有钱,我就可以减。有了这条规定之后,很多省份开始减征或免征农业税。大家不要小看这句话,这句话代表了一个信号,什么信号呢?那时候中央文件规定,农业税改革是要每年逐步减少,因为地方财政和中央财政是有限的,没有能力在一年内就把农业税减免的问题都解决了,因为不收农业税,就要有其他的资金来源。但是当时有个疑问,就是将来农业税是全部废除,还是留一点?对此也有不同意见。当时我主管国家税务总局的农税局,在讨论的时候,有一种主张认为农业税要全部免除,认为这个税种已经不符合目前我国经济发展的需要。还有一种看法认为,“皇粮国税”不能全免,哪怕只有百分之一、二,那也得交,农民必须交税,如果“皇粮国税”都不要了,一定会引起很多的问题,包括农村的管理等。所以“允许有条件的地方减征或免征农业税”这句话最重要的在于发出了这样一个信号——允许免征,这就说明将来的方向是免征。但对于这个问题,确实当时也存在很多不同意见。中农办农村组局长唐仁健写一本书,叫做《“皇粮国税”的终结》,他原来是学农业经济的,过去我们读研究生的时候互相都很熟悉。他在这本书里就记载了这段讨论,就是关于农村税费改革的目标是全部免征农业税,还是长期保留农业税的讨论。对于这个问题确实是有争论的。
    我曾经主持一个课题组做过一项研究,我们的观点是要全部免除农业税,因为当时这个问题还在讨论,我还有一个官方的身份,所以不好随便发表观点。后来我们在国家发改委的杂志上发表了我们的报告,报告的署名是课题组,但是在下边有一行小字,说这个课题组的主持人是许某人,课题组的成员是哪些人。认识的人一看,这些人都是在税务局搞政策研究的,所以那个问题倒没有什么保密,但是在当时,这篇文章发表出来的调子是很低的。后来中国农经协会开会评奖,我们这篇论文还被评了个一等奖。因此在对这个问题的认识上,在一段时间里有不同的观点,最后国务院还是给了一个很明确的信号,就是要免征。这个信号是足够清晰的,所以后来北京、上海这些城市,包括其他一些省份的城市,把它们管辖范围内的农业税给免了。后来报纸上开始发布消息,截止到目前为止,已经有多少个省份已经免征农业税了,有多少个省里面的市免除农业税了,这个统计数字过几个月就会增加。徐光春到河南当省委书记,在上任不久就做出了若干重大决策,有一个决策就是在河南全省免除农业税。去年有一个统计数字,到2005年,在全国除了三个省还会保留一些农业税并逐步免除之外,其他省份基本上都免了。所以当时在争论的时候,我们说,不要去争论这件事情,我们隔一段时间就公布一个进度,就把这个信息在全国通报,如果画个地图的话,免除农业税的地方越来越大,不免的地方越来越小。因此,中国的农业税要不要保留一部分?这也是在税费改革里经历了一番讨论的问题。
    还有一个问题,农业税免了以后,农民还有没有税负?有人提出,农业税免了,农民都不交税了,农民的税收负担问题已经解决了。我主持课题组进行研究之后认为,这种观点是不符合实际的。我们提出,在免除农业税以后,实际上农民还承担着若干种税,主要的有这么几种:一个是和城里人一样,农民购买消费品要交税,像买衣服、电视都要交税;第二个,农民进行非农业的生产经营活动,比如开饭店、搞长途运输,都要交税,这和城里人也没有什么区别。核心的问题是,农民从事农业生产还有没有税负?我们认为,农民从事农业生产是不用交税了,但是还承担着税收。交税和承担税收是两个概念,交税是我把税款交到税务局,而承担税收,就像刚才我说的,你买一件衣服,虽然没有到税务局交税,但是卖衣服的人要从你买衣服的钱里面拿出一部分来交到税务局,这部分钱就是你买衣服所付的税款,这就叫做承担税收。我们认为,农民从事农业生产经营活动也承担税款,就是农民购买生产资料里面所含的增值税,包括机器、化肥等各种生产资料,都要交增值税。关于增值税,免税和零税率是不一样的。增值税免税,就是说你不交税了,但是在你购买的原材料里含有税款,这是由你是承担的。而增值税零税率,就是我卖东西不交税,我买东西里面所含的税款你还得退给我。在欧洲,像英国、法国,它们的农产品增值税是零税率,所以英国的农民卖东西不交税,每年把他买东西的那些发票都放在一起,年底写个报告报到税务局,税务局审核之后,把税退给农民。所以根据研究我们得出一个重要结论,就是农民现在从事农业生产,尽管他们没有去交税,但是仍然承担着税收。这个结论是非常重要的。
    换句话说,政府有进一步给农民减轻税收负担的空间。农民购买消费品的税是不能减的,和城里人一样,从事工商业经营活动也一样,不管是农民老板,还是城市老板,只要你做工商业生意,你都要交税。但是我们认为,农民从事农业生产所承担的税款还有进一步减免的空间,这是一个发展方向。现在发达国家争论的一个很重要的问题,除了农民的零税率以外,本国政府还给农民很多补贴,美国没有增值税,所以根本就不存在零税率的问题,美国也是给农业补贴。欧洲和美国在WTO争论的一个主要内容,就是双方都指责对方给农民的补贴太多,你补得太多了,东西都卖到我这来了,你要减少补贴。我们国家现在也给了农民很多补贴,包括粮种补贴等,但是我认为税费改革仍然没有停止,还有进一步给农民减轻税收负担的空间。在免除农业税以后,要不要继续减轻农民的税收负担?对于这样一个问题,我们在2005年搞了一个研究报告,提出了我们的意见。这个问题也是今后继续深化税费改革需要考虑的一个问题。
    以上就是我在经历税费改革过程中的一些体会,一些想法,向大家做一个介绍,有不对的地方欢迎大家批评。谢谢!