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关于中国资源型城市的可持续发展问题
演讲者:宋晓梧    时间:2006-03-09    阅读:692次   
    在从计划经济转向市场经济的过程中,由于种种原因,积累了不少问题和矛盾,导致我们很多资源型城市的可持续发展受到严重制约,资源枯竭已经成为我国经济社会发展中的一个突出问题。关于资源型城市的转型,在国际上已经形成了比较成熟的经验和理论,而对于中国这样一个发展中国家而言,这是一个新的问题,不管在经济学界,还是在实际政策操作方面,我们既缺乏理论,又缺乏政策。特别是在振兴东北的过程中,结合东北地区资源型城市的转型问题,当我们真正着手实际工作的时候,我们发现国内缺乏这方面的经济理论研究,相关的政策也不到位。
    资源型城市的可持续发展涉及到方方面面的问题,包括国有企业的改革,经济结构的调整,区域经济的发展,就业和社会保 障,生态环境,资源的勘探、开发,以及税收政策等。因此,资源型城市的可持续发展是一个非常复杂的系统工程,不论从理论研究,还是从实际操作的层面来看,难度都非常大,应引起经济理论界的关注。今天借这个机会,我想谈几个问题。
 
我国资源型城市面临的严峻形势
    国内经济学界按照采掘业产出额占工业总产出额的比重和规模,以及采掘业从业人员占全部从业人员比重和规模,初步界定全国的资源型城市共有118个,占全国城市总数的18%。近些年来,随着三分之二的矿山进入中老年期,四分之一的资源型城市面临资源枯竭,资源型城市在经济、社会和生态环境方面的问题集中显现,有的矛盾还十分尖锐,这些困难概括起来有以下几点:
    第一,经济结构单一,增长缺乏后劲。资源型城市在经济上严重依赖资源的开采和加工,资源产业在这个城市“一业独大”,比如大庆的资源产业就叫做“一柱倾天”,因此产业链条比较短,可持续发展能力比较弱,多数资源型城市的开采和加工业占工业总产值的30%以上,相当多的城市占到50%以上,比如大同市煤炭采选业和原料工业曾占全市工业总产值的80%。在资源型城市里,国有经济的比重偏大也是很好理解的,因为过去在计划经济体制下,一些资源型城市的煤炭、有色金属矿山、森林,都是由国家直接控制的,很多企业是中央直属企业。所以在这些城市里,在改革开放以后,相对东南沿海地区来说,它的非公有制经济发展比较缓慢,也缺乏活力。比如在2004年,黑龙江省双鸭山、七台山、鹤岗、大庆四个市的国有及国有控股工业企业的增加值,分别占各市的78.8%、62.9%、92%和96.6%,国有经济所占的比重远远超过江浙、广东。
    另外,国有企业改革在理论上存在一些争论,就实际情况来说,国有企业的这些问题是客观存在的。在资源型城市里,国有企业以初期产品生产为主,经济效益不高,地方经济发展直接受到资源产品价格波动的影响,难以保持长期稳定的经济增长。从现在来看,资源型城市的主要经济发展指标与全社会相比还有较大差距。以东北为例,黑龙江省鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、宜春、大兴安岭六市的人均GDP为8457元,比全省平均水平低3166元,这六市的城镇居民人均收入是5722元,比全省平均水平低957元。
    第二,下岗失业人员较多,就业压力大。随着一些大型矿山的破产,失业、下岗人员剧增,再加上家属,这就是一个庞大的社会群体。去年春节前后,辽宁阜新海州矿破产涉及人员26619人,再加上附属厂办大集体的职工有23425人,总共近5万人。这些下岗人员的技能比较单一,而地方吸纳就业的能力也比较弱,所以就业和再就业也面临很大的困难。    根据中国矿业联合会的统计调查,中国现在面临资源枯竭威胁的矿山有400多座,直接关系到300多万矿工的就业。根据国家人口计生委调研组去年七月的一项抽样调查,2005年辽宁省抚顺、本溪和阜新的失业率分别为31.12%、21.30%和24.68%,大大超过了全国4%的平均失业率。在这些城市里还有一种“零就业家庭”,就是在一个家庭里没有一个成员就业,过去全家人,甚至亲戚朋友都在一个矿山工作,现在矿山破产了,这个家庭就没有人就业了。在抚顺、本溪和阜新,“零就业家庭”占城镇失业家庭的比例分别为35.33%、37.04%和25.55%。这些家庭现在主要靠吃救济,也就是城镇最低生活保障线,否则的话就很难保持社会的稳定了。
    第三,居民生活困难,社会矛盾积聚。全国政协有一个“四矿问题”专题调研小组,“四矿问题”指的是矿业、矿山、矿工、矿层,根据他们的调查,矿工收入已经从各行业之首倒退为各行业之末,年人均收入仅为最高收入行业的九分之一。国家人口计生委的一项抽样调查显示,抚顺、本溪和阜新的人均月收入低于低保线的家庭所占比例分别为28.92%、21.30%和47.42%。按照国际上的标准,一个国家享受低保的人不能超过3%-5%,否则社会心理状态就会发生变化。这三个市的绝对贫困率都达到了7.25%,贫困人口多就会激发社会矛盾,这些群体对社会有一种不满情绪,反抗情绪,群体性上访事件也大幅度增加,社会稳定成为一个比较大的问题。比如抚顺市就经常发生群众围堵政府或者封桥堵路的情况,最严重的一次有三万多人把铁路堵了,省长到那去做工作的时候,在那个场合下跟他们道理也讲不通,因为他们的生活状态确实很差。我们去调研的时候,看到他们住在52、53年建的工棚,少数房屋居然是日伪时期建的,十几万人住棚户区,在抚顺的矿区,790户人共用一个公共厕所,卫生条件太差了,我们也觉得触目惊心。贫富差距加大给社会稳定也带来了隐患,在这些地方,刑事案件频发,近十年来阜新地区的刑事案件平均每天发生11次,2002年以来平均每天发生17次。
    第四,生态环境遭到破坏严重。很多矿区存在着严重的地质灾害隐患,目前全国85%的工业废弃物来自工业矿山,据不完全统计,我国金属尾矿、煤矸石的堆积已经超过50亿吨和40亿吨,并且每年以4到5亿吨的速度剧增。一些地方的煤矸石发生自燃,抚顺就发生过这种情况,煤矸石在天气炎热的时候产生一氧化碳,导致在矿区附近居住的人发生一氧化碳中毒,最近平顶山矿区还发生了一次煤矸石爆炸。有项调查显示,2001年我国发生地质灾害600余次,死亡788人,这些灾害的直接经济损失每年达一百亿元以上。
    再说森林。森林和矿不一样,森林是可再生的,但是由于我们在这方面注意得不够,过度砍伐,对环境造成了很大的破坏。过去支援全国建设,有树就砍,像宜春红松被砍伐了98%,使得小兴安岭的功能急剧下降,去年宜春发生了“7.29”特大山洪,根据专家的调查,在宜春本身是不应该爆发山洪的,因为每3333公顷的有林面积就相当于一个库容100立方米的水库,按这个比例计算,宜春地区原有300多万公顷的有林地,相当于有900多万的库容,每个可以容纳100立方米,蓄水量是9亿万吨,本来不应该发生山洪,原因就是宜春的森林总量已经由原来的4.28亿立方米下降到2.1亿立方米,其中可采林木由3.02亿立方米下降到748万立方米,这就造成了严重的山洪灾害的爆发。像大庆,由于开采石油造成森林覆盖率大幅度下降,草原退化,盐碱化沙地面积已经占总面积的84%,在一些城市地下水严重开采,出现漏洞。
   这些问题集中体现了我国的经济社会矛盾,一个是经济发展受到资源环境的制约,资源不够了,环境受到严重污染,对于资源型城市来说,这种矛盾更为突出。第二个是社会方面的矛盾,就是分配差距过大,就业困难,社会保障体系不健全,这些问题在资源型城市得到集中体现。我有一个体会,过去讲分配差距的时候,我们说不要用基尼系数来判断中国的社会状态,为什么?因为中国是二元经济,我们单独看城市和农村,基尼系数没有超过0.4,但是从全国看来看,基尼系数已经超过0.45,甚至0.47。由于中国存在二元经济的状况,农村人和城市离得比较远,所以他们和身边的人比较,觉得不太满意,不满的情绪相对小一点,但是在资源型城市,街道这边是失业的矿工,隔条街就是城市的主题公园、五星级酒店,他们对分配差距加大的切身体会很深刻,一旦有个火星,那就是干柴烈火,就要闹事。现在这个问题也为社会上一些人彻底否定改革提供了口实,因为在过去,矿工的收入水平是各行业里最高的,现在改革以后,他们却成为弱势群体,这个问题也是当前一个重大的问题,应该引起高度重视。
 
造成资源型城市诸多问题的原因
    从国外来看,资源开采完之后也面临转型的问题,包括矿工的安排等。自然资源是不可再生的,不管是社会主义国家,还是资本主义国家,这一点是共同的,但是我们的资源型城市存在的问题还有一些体制和机制方面的原因,这是我们自己的问题。我们专门有一个课题组在进行这方面的研究,对这个问题不能说已经认识很清楚了,但是也找出了一些原因,向大家介绍一下:
    第一,在计划经济体制下,直接调配与转轨时期的价格失衡使得资源型城市一直处于不利的地位,陷入畸形发展的轨道。在计划经济下,全国一盘棋,资源被国家无偿调配,经济转轨以来,资源品的价格又被压低,从资源型城市低价输出,同时制成品以高价输入,从而造成了资源型城市的双重失血,这是一个重要的原因。另外,资源型企业和城市未能形成良性互动。长期以来,矿业城市实行条块分割管理,而资源行业和企业多数以部门管理为主,不少资源型城市“先有矿,后建城”,企业级别高、规模大,政企不分,企业办社会等问题突出,比如宜春市市长至今还兼任林业局局长,是企业的总经理。对于市长来说,无非是从左口袋分到右口袋,都是他来管,但是如果在这个城市发展多种经济,民营经济、外商投资都面临着和国有企业的竞争,你的市长就是企业的经理,人家怎么竞争呢?这些问题还没有得到解决,这是我们特有的体制问题。还有企业级别高的问题,大庆市要管这些企业就很难管,因为企业的级别高。随着经济的发展以及经济体制改革进程的不断推进,中央企业有的上收,有的下放,行业分别管,企业和城市的行政管理发生变动,这些就造成了资源型城市特殊的复杂情况,这应该说是我们自己的体制和机制方面的原因。大多数资源型城市都是因为资源开采而兴起的,发展模式助长了资源型城市对不可再生资源的过分依赖,这使得城市的工业设备和人才队伍都具有很强的专业性,一旦转轨就非常困难。另外,大多数国有企业在改革的过程中,像债转股等,形成了相当严重的呆坏帐,企业的形象比较差,银行现在也不给他们贷款,这些资源型城市的发展和进一步转型所需要的资金严重匮乏,这是在计划经济向市场经济转型过程中的一个不利的因素。
    第二,资源型城市长期缺乏“以人为本”这样一种协调、可持续发展的理念的指导,在进行资源开采的时候,采取了有水快流,有时甚至是涸泽而渔的做法,缺乏统筹安排和规划,不少资源型城市的建设也缺乏科学论证。过去以是“先生产,后生活”,“重开发,轻城市建设”这些思想作为主导的。我记得1984年我到大庆,大庆管理局副局长邀请我们写作小组去写《中国厂长学》,我到大庆看,一片一片的,蔚为壮观,条件是非常艰苦的,现在大庆市改变了一些面貌,但是下岗职工也很不满意。所以我们在基础设施和城市建设方面有大量的欠帐,对职工有大量的欠帐,不少矿工长期生活在条件恶劣的棚户区,基本生活质量都无法保障。一些地方政府和企业领导单纯追求GDP的增长,热衷于锦上添花,搞“政绩工程”,建公园,盖五星级宾馆,但是对一些本来可以解决的问题,像棚户区的饮水、公共照明等却长期拖着不办。地方政府也有他们的说法,矿区的基础设施是中央企业下放给我的,当时给我补贴的时候,没有基础设施的补贴,让地方政府拿钱垫付,企业过去赚钱的时候是中央政府的,等到企业快破产了,你下放给地方,所以地方政府也有很多意见。当然,现在中央也确实给予地方很大的支持,认帐了。
    第三,我国的价格和财税政策难以保障资源型城市的可持续发展。目前我国资源品价格扭曲,矿业企业资本不完全,不能够涵盖矿业权,有偿取得成本,环境治理成本,安全投入成本和衰退期管理成本,很多矿山的开采严重地破坏了环境、大气和水源,但是企业并不支付治理费,这部分成本没有规定在开采成本中逐年摊销,而是推给了政府,留给了社会,最后受到直接损害的是企业的矿工和他们的家属。这本来应该是企业内部承担的一个成本,现在变成了社会化的成本。现有的资源税费制度也存在一些问题,资源上交的税费地方分成较少,国家与地方的利益关系也没有能理顺,中央财政支出中用于解决因资源开采而形成的历史遗留问题的份额不足,而地方财政又捉襟见肘,对这些问题有心无力。财政转移支付制度缺乏补偿资源型城市历史欠帐的稳定渠道,造成了资源型城市长期缺乏合理补偿。我到宜春去,他们拉出一个长长的单子,说我给国家创造多少财富,当时按照平价调走多少财富,现在这个企业要破产了,资源挖空了,中央下放给我了,我怎么解决,这是一个需要进一步研究的问题。
    总之,在传统增长模式和体制下,由于资源开采留下了很多欠帐,自身又尚未形成可持续发展的内生力量,这就属于资源已经枯竭或者濒临枯竭的城市。而资源还没有枯竭,还处在稳定增长期的城市,由于缺乏有效的制度机制保障,近年来为了攀比政绩,地方政府拼资源,上GDP,创政绩,不少民营企业在这种廉价资源的条件下,盲目追逐高额利润,这又会重蹈覆辙,沿袭和加速了资源型城市对资源和环境的破坏。这个问题我觉得应该引起高度重视,经济学家们对应该多做一些这方面的研究。
 
发达国家促进资源型城市可持续发展的主要措施
    去年我带队到德国和法国进行考察,原来我有个想法,就是和国外的资源型城市相比,我们的资源型城市有特殊性,我们的资源型企业是国有企业,而发达国家的资源型企业是自营企业,这是不同的,但是经过考察,我发现这个判断不完全准确。像法国兰斯煤矿,它就是一个100%的国有企业,它在企业办社会,对富余人员的处理等很多问题上和我们相似。比如企业办社会,我们办的都有他们也办,另外他们还办教堂,有29座教堂的所有权是属于企业的,教堂旁边的墓地也是企业的。以前我对这个情况不了解,看来还是要多走一走,看一看,多受一些启发。当然,德国鲁尔地区的资源企业是私营企业,情况不完全一样。通过考察,我们认为有这么几条经验是值得考虑的:
    第一,国家设立专门机构,负责资源型城市的转型工作。我们去考察的时候,包括德国、瑞典、法国,他们都是充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,而我们是以政府主导,政府在这方面发挥的作用可能大一些。但是对资源枯竭城市的调节,如果单纯依靠市场,那是一个相当漫长的过程,比如德国鲁尔区,60年代之前它就已经出现这个问题,到60年代政府才开始着手处理这个问题,到现在也40年了。法国是1963年成立了由政府和十多个部门组成的“矿区重组部级小组”,这个机构类似于我们的“振兴东北地区等老工业基地办公室”,它是十多个部门,我们是27个部门。目前这个“矿区重组部级小组”已经并入了“国家领土整治与地区行政组”,挂靠法国内政部,这一点也和我们的情况类似,我们的国务院振兴东北办就是挂靠国家发改委。它的署长直接对总理负责,我们国务院振兴东北办直接对振兴东北领导小组负责,直接对温家宝总理负责。当然,法国1963年就成立了这个机构,我们是2004年才成立的,要晚得多。因此,不是完全由市场进行调解,而是要成立一个专门的政府负责机构,政府在其中发挥很大的作用。
    第二,把解决就业等问题放在突出位置。我们在转型的过程中,当然也考虑就业、社会保障等问题,但是往往是等问题闹大了才研究保障问题。上届政府朱总理提出,要把社会保障放在重要位置,就是因为东北的下岗职工拿不到养老金,把铁道都给堵了,全国养老金当时是700多个亿,为什么发不出去?因为没有实行全国统筹,无法调拨,后来是建立保险制度。另外,要支持就业,把这个问题放在突出位置。在就业保障、区域规划以及新上项目这三个方面,我们的排序和德国、法国有一些区别。我们说要搞好资源型专项整治,有三个重大问题要解决:第一个,要有新项目,老的工业不行了,结构调整得有新项目;第二个,区域的调整,包括区域布局、产业结构的调整;第三个,下岗职工再就业工作和社会保障工作。我们是按这个顺序,而在法国、德国,他们首先考虑的是这个地区的社会稳定、就业和保障问题,其次再考虑整个区域调整,第三是考虑上一些什么项目,顺序不一样。当时在和他们交流的时候,法国领土整治与行动署的一个高级顾问博韦说过一句话,这句话对我有所启发,他说“我们如果不管三七二十一,把下面的职工放在一边,我任何工作都做不了,工会马上就会组织大游行,就连极右的政府都不敢无视工人的这种权益”。我们可能在顺序上的考虑和他们有一些差异。
    第三,出台一系列实施政策,建立稳定的资金渠道。德国对煤炭工业采取一系列的优惠政策,给予价格补贴、税收优惠、投资补贴、环保资助研究和发展等等这些项目;法国在1984年由政府出资成立了“工业化基金”,从1990年到2000年的十年之间,每年由政府财政提供1500万欧元,帮助矿区改善基础设施和发展高新技术,另外法国政府还组建了矿区再工业化基金,作为国家支持转型地区的资金渠道。最近我和几个资源型城市的领导就这个问题进行了交流,他们特别感兴趣,说我们现在就是有好的项目拿不到钱,国家得给一些支持,包括国债投资。银行把国家风险分为四大地区:第一个地区叫“高增长,低风险”,是江浙、上海一带,金融增长快,风险小;第二个地区是“高增长,高风险”,是广东一带,增长也快,但是贷款有可能不还;第三个地区是“低增长,低风险”,就是西部地区,增长缓慢,但是信用还不错,欠了钱会还;第四个地区就是东北地区,“低增长,高风险”,增长缓慢,欠了钱还不还,所以银行不给东北地区贷款。我把法国的经验告诉这些资源型城市的领导以后,他们特别感兴趣,说咱们是不是也由政府出点钱,搞一个股份制基金,从国外也找点钱,解决资源型城市转型所需要的资金。当然,这个问题需要进一步的研究。
    第四,努力营造良好的环境,吸引外来投资,大力整治环境。德国鲁尔地区把矿山变成博物馆,去参观的人可以看看20年代、30年代、40年代,这个矿山工人的生活是怎么样的,衣服是怎么挂的,矿井多深,怎么下矿山。法国在煤炭地区为外商投资提供一些优惠的税收政策,有一个很有意思的例子,法国卢浮宫有很多展品没有展出来,因为展厅不够,他们就把原来的煤矸石矿区进行清理以后,建成一个“卢浮宫分馆”,图纸已经设计出来了,这样就把未来当地的经济带动起来了。当时跟我一起去考察的有辽宁阜新市的副市长,他马上提出,赶紧向国务院建议在我们阜新建立“故宫分馆”。也就是说,对于这些地区,政府不仅仅是依靠市场进行调解,而是做了大量的工作,成立专门机构。尽管经过了40多年的改造,这些地方的人均生活水平仍然低于法国平均水平。当然,按中国的标准,这些工人的生活水平已经很高了,因为法国的发展水平比我国高得多。
    第五,利用法律的手段,规范矿区的复垦。德国矿区规定,矿区业主必须对矿区复垦提出具体可行的措施,预留复垦专项基金,其数量由复垦的业务量来决定,一般要占企业年利润的3%,必须对因开矿所占有的森林、草地等面积异地恢复。《矿山法》也对开发和复垦提出了严格的环保保准和质量要求,由于采取了这些措施,目前已复垦的耕地、草地、森林和人工湖是非常不错的。在这方面我们应该吸取别国的经验。
    第六,要建立和培养一支从事资源型城市工作的专门队伍。经济发展到一定阶段,在进行转型的时候,会遇到一些问题,特别是资源型城市的可持续发展问题,要处理这些问题,就需要建立一支专门的队伍。法国在大学里就设置了这样的专业,学生要学习三方面的知识,包括就业、保障等。我们的大学在专业人才培养方面还没有什么举措,这个问题刚刚起步,各方面都比较薄弱。
    刚才向大家介绍了一些国外的经验,在实际调查当中,我们感觉到有很多好的经验是值得学习的。我们这项工作的起步比较晚,专门的调查也不多,我也看了一些国外的材料,比如鲁尔地区的改造等,但是真正进行深入地研究,包括法律的制定,相关政策的制定,政府起什么作用,市场起什么作用,原有企业承担什么责任,这些内容都没有,对于要搞政策设计的人来说,这些还远远不够。
 
对于资源型城市可持续发展的政策建议
    刚才谈到了很多问题,下一步是如何解决这些问题,国务院也给我们派了一个任务,就是研究资源型城市可持续发展的政策措施,我们也提了一些建议,目前这个问题还在继续研究和探讨。我们提出这么几条建议,希望引起学术界的关注,对这些方面加以论证:
    第一,  建立健全资源型城市可持续发展的长效机制
    借鉴国内外已有的经验,建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制是促进资源型城市可发展的一个根本保障。对资源开发进行补偿,应该在资源开采的不同阶段,遵循市场规律,采取法律的和必要的行政措施,引导和规范市场的不同主体合理地开发资源,并且要承担资源开采对于生态环境保护与修复的责任。对于衰退产业进行援助,应该支持资源开采进入中后期的城市大力发展接续替代产业,合理转移剩余的生产能力,促进下岗失业人员实现再就业,培训贫困人口解决企业历史遗留问题,保障资源产业平稳退出和资源型城市的经济社会可持续发展。
    实施资源开发补偿和衰退产业援助,对于不同发展阶段的资源型城市,在程序取向上应该有所区别。一是对于原中央国有资源型企业形成的历史问题,以及资源已经接近枯竭的城市,国家应该给予必要的资金和政策支持,来解决这些城市的历史欠帐。二是对于资源开采仍处于稳产和增产期的城市,要坚持走市场化的道路,建立符合市场规律的资源价格形成机制,从根本上解决生态环境保护、基础设施发展、接续替代产业发展和资源产业退出、转产以及下岗人员安置问题,要更多地利用市场机制。把这些城市分成两类,原来国家拿走的,现在应该给予补偿,对于现在资源和开采处于上升期的,要坚持走市场化的道路,同时要建立一系列的财税政策。
    关于建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,我们认为有以下几个方面是非常重要的:一是对于法律法规政策措施中已经提出的依法补偿和衰退产业援助方面的规定,应该严格地落实,对于缺乏相应内容和内容不健全的,要尽快地增补和完善;二是加快资源价格改革步伐,完善价格形成机制,科学合理地确定资源成本费用核算框架,把资源开采环境治理形态修复、企业退出和转产都要列入资源型企业的成本开支范围,不能把这些成本将来都推给国家、社会,要通过建立资源开发补偿保证金制度和资源开采衰退转产期等途径,使企业承担资源开采补偿和自我援助的主要责任;三是健全公共财政体制和监管体制,明确各级政府在资源开发补偿和衰退产业援助中应负的责任。
    第二,要抓住当前资源型城市可持续发展中的关键领域。
    第一是要大力发展接续替代产业,发展接续替代产业很难找出一个普遍的办法,各个资源型城市都依次去执行。最早我们在阜新试点,想从阜新试点中总结一套经验,然后推广到各个资源型城市,后来一看阜新主要是煤炭,大庆是石油,宜春是森林,各自有不同的特点。因此,发展接续替代产业必须坚持,本着“一行一策”,不同行业有不同的政策,同时对于资源已经枯竭的、没有完全枯竭但是资源开发已经呈下降趋势的,以及处于上升趋势的城市,要有不同的政策导向。 对于资源已经濒临枯竭的城市,国家项目要给予更多的支持,中央预算内要拨一部分资金给予支持。另外,政策性银行和其他金融机构也应该积极为资源型城市提供转移服务,国家在进行生产力布局的时候,也应当考虑向资源型城市倾斜。像法国的洛林和兰斯地区,国家就在那里新建了一个雪铁龙的工厂,吸收了当地的劳动力。
    第二,着力解决和就业和贫困等社会问题。现在我们已经搞了东北的社会保障试点,应该说,最低生活保障线和国有企业职工的社会保障问题基本上解决了,现在突出的问题是厂办大集体的社会保障问题还没有解决。我们过去搞社会保障的时候,是以国有企业为中间环节开展的,重点是国有企业,其实厂办大集体也是国有企业办的,但他不是厂的职工,所以就没有纳入到社会保障里面来,养老没有考虑,医疗没有考虑,现在企业职工的社会保障问题解决以后,厂办大集体的问题就比较突出了。刚才我提到抚顺地区的棚户区的居民,有70%是厂办大集体的职工和他们的家属,他们现在很困难,因为没有享受到一些下岗再就业的医疗政策,养老金也没有享受到,所以他们就更加困难。现在我们正在考虑进一步解决资源型城市厂办大集体的问题,国家已经有了政策,目前先在几个大城市搞试点,就是哈尔滨、长春、沈阳、大连,我们要求在资源型城市里面也增加个试点,目前正在跟省里交换意见,原来想放到阜新,后来辽宁省提出,阜新这几年因为搞试点,给了一些项目,是不是可以考虑放到抚顺,我们是同意的,但这项工作是由省里决定。确定试点城市之后,尽快把厂办大集体的问题解决一下,资源型城市的社会保障、贫困问题也会由此得到较大缓解,当然还有很多具体的内容,包括促进就业、转岗培训、教育的问题等政策建议,时间原因就不展开谈了。
    第三个要着重抓的是加强环境整治和生态保护。现在国家已经着手做了很多工作,从2002年开始,国家率先对东北地区的15个原国有重点煤矿的采煤沉陷区进行治理,目前已经累计安排中央投资41亿元,初见成效,新的采煤沉陷区迁出去以后,盖的房子是很漂亮的。但是总体而言,我们国家还有很多废弃的矿坑和开采遗迹都没有得到及时治理,不仅是资金上存在缺口,对于灾害还存在认识上的不足和治理欠缺,要加强基础研究和理论研究,组织多学科专家联合会诊,形成一套科学、合理、经济、高效,符合中国国情的治理技术路线,在这方面国家应该加大治理的投入,防止严重的次生地质灾害发生。
    第四,加大对资源勘探的投入,强化资源开采调控。辽源市也是资源型城市转型的试点城市,昨天辽源市的赵书记还找我谈这个问题。他说,这些年来资源的勘探能力弱了,可能有很多地下的资源没有勘探出来,我们的地质勘探工作是严重萎缩。据统计,2000年我国用于地质勘探的岩心钻探工作量仅是1975年的2%,新发现的矿产仅为1927年的27%,我们的勘探在吃老本,有人说这是“市场经济吃计划经济的老本”。这些年来为什么勘探工作没有很大进展呢?因为现在国家不给予支持,它走市场化是很难的,探头打下去可能什么都没有,打多少口井也不一定能找到油。怎样加大这方面的工作力度,这是一个重要的问题。大庆就加大了勘探力度,虽然没找到油,但是找到气了,那也很好,为进一步的发展提供了强有力的资源支撑。所以,在商业性勘探市场还没有形成的状况下,国家地勘投入的比重又大幅度下降,这方面应该加强,尽量地延续现有矿业企业的生命。
资源型城市可持续发展的财税政策
    第一,就资源型城市而言,他们希望实行“税收增量返还”的政策,即以某一年度为基准,在今后的数年内,将试点城市上交中央和省的税收增量部分通过转移支付的形式,按照一定的比例返还给这个城市,他们认为这种做法可以极大地调动积极性,因为他干得多,留得就多,这些钱专项用于解决历史遗留问题。这种做法行不行,现在还需要研究,我们问了一些省、地的财税部门,他们都说可行,但是国家财政部门认为,还需要进一步的研究,这个政策现在没有定下来。还有一个欠税的问题,就是对于资源型城市过去的欠税,现在怎样免掉,这个问题也在进一步研究当中,相关政策还没有出台。
    第二,建立企业资源开发补偿保障金制度。这是资源开发补偿制度的一个重要内容,借鉴国内省市已有的一些做法,我们初步的设想是这么几个要点:一是新建矿山,依据矿山建有年限、现有矿山剩余寿命来确定分年预提保障金的金额,企业将当年实际发生的矿山环境治理费用列入成本,冲减预提费用;二是保障金及其利息属于矿山企业所有,由各地人民政府和企业在银行设立共同帐户存储,共同监管,专款专用,采矿权人完成当年的矿山治理和矿山复垦任务以后,保障金及利息退还采矿权人,采矿权人拒不治理,或者是治理不力的,由当地政府按有关约定将保障金转为治理费用组织治理。
    第三,尽快建立资源产业衰退期转产资金制度。这项制度也很重要,实施资源产业衰退期转产资金制度是衰退产业援助机制的一个重要内容,资源开采业都有走向衰退的一天,企业应该在成长和成熟期就为转产和关闭做好准备,我国的《煤炭法》明确规定,国家建立煤矿,企业建立煤矿衰老期制度,但是有些并没有落实,应该把这一制度从煤炭的开采企业扩展到所有资源开采企业中去,尽快落实。像国际上的海上石油品平台,当时建造石油平台的时候,就得预留一笔将来用于拆石油平台的钱,不能说海上的石油开采完了,你就把水泥和铁架子留在海上,这对环境就造成了破坏。
    由于时间的原因,一些具体的政策设计我就不说了。总之,资源型城市的可持续发展是我国工业化进程中不可回避的一个重大问题,根据国外的历史经验来看,这是一项长期的、艰巨的任务。法国和德国成立了专门的机构来从事这项工作,已经40多年了,有的国家要通过长达七、八十年的时间才能实行转型,因此我们对这个问题要有一个长期准备。我们的政府要在借鉴国外经验的基础上,采取更强有力的政策措施,这样才能够在较短的时间内,在解决这些问题方面取得一些明显的成效。