长安讲坛 -> 2006年长安讲坛
十一五规划的新理念
演讲者:杨伟民    时间:2006-07-06    阅读:689次   
     非常高兴能够主讲第101期长安讲坛,这是一个很好的数字。
    为什么要讲“十一五”规划的新理念这个题目呢?首先,就像刚才王院长讲的,“十一五”规划当中确实有一些新的思想,新的观点,特别是有一些新的概念;第二,我觉得确实有必要做一些宣传,因为《“十一五”规划纲要》从开头到最后,我都是直接参与者之一,对于有些概念和思想,大家可能直接从文字上看不出来,会出现一些偏差。比如“十五”时期提出“城镇化”战略,后来我们在总结和评估的时候发现存在一些偏差,为什么会出现偏差呢?可能就是大家在理解概念和战略时有一些误解,也有很多误导。以前中央和国务院出台一个重要文件,比如说五中全会出一个建议,可能就会出现一些辅导材料。这次《纲要》出来以后,也出了一些辅导材料,我没有看到那么多,有些材料的编写者根本没有参与这个过程。比如人民出版社出版了一本辅导材料,那次我到中组部去讲课,看到有人手里拿着这个材料,既没有编者,也没有作者,就写了一个“本书编写组”,这肯定是不太正大光明的,它对《纲要》的解释可能就会起到一些误导作用。我曾经在长安论坛讲过科学发展观的问题,有很多辅导材料也对科学发展观做了解释,我看了以后觉得,如果大家真正按照那种解释去做的话,很可能会在社会上引起不好的反响。所以今天我借这个机会,把“十一五”规划的一些内容给大家串一下。
    这次《“十一五”规划纲要》中提出了很多新的概念,有些学者可能提过这些概念,但是这些概念在国务院、人大通过的文件中被正式提出来的可能不太多。比如“科学发展”、“约束性指标”,这是过去从来没有被提过,是在《纲要》中首次提出。“科学发展”在五中全会上就提过。另外,还有“社会主义新农村”、“服务经济”、“资源环境承载能力”、“主题功能区”、“城镇综合承载能力”、“人口城镇化”、“城市群”、“资源节约型社会”、“环境友好型社会”、“循环经济”、“自然生态”、“生态安全”、“有限开发”、“有序开发”、“有偿开发”、“生态修复”等等,这些看似比较零乱的一些概念,实际上反映了我们国家在发展观上的与时俱进,也反映了我们在发展的理念和理论上的一些积极的探索。当然,这些概念一时不一定能解释得很清楚,就像科学实验一样,先提出一条定律,然后去实践。科学发展观就是提出概念以后再去研究什么叫“科学发展观”,这次《纲要》当中也提出“主题功能区”,我们现在正在研究如何去丰富,如何把它落到实处。
“十一五”规划最鲜明的特点,就是贯穿了一条红线——科学发展。我个人的理解是,“十一五”规划是一个科学发展的宣言。过去我们的规划和计划是讲怎样加快发展,这次“十一五”规划最鲜明的特点,不仅仅是讲加快发展,更重要的是体现科学发展。为什么会有这样一条红线呢?回过头看,改革开放27年,我们的经济增长速度很高,年均增长9.6%,实现了快速发展,走出了一条快速发展的道路。但是,这是不是一条科学发展的道路呢?后面我会讲到这个问题,大家可以讨论。虽然增长速度很高,但是在27年中,积累的社会矛盾也比较多,有些矛盾不但没有缓解,反而还在恶化。原来有一句话,叫“发展是解决一切问题的关键”,但是后来我们发现,单纯追求GDP增长的这种发展不一定能解决问题,反而可能会加剧现存的一些问题。针对这样一些问题,党中央提出了“科学发展观”和“构建和谐社会”这两大战略思想,《纲要》把这两大战略思想具体地贯彻和落实到规划当中,落实到目标、方针、任务,包括一些重大工程和指标等各个方面。也就是说,“十一五”是这两大战略思想的一个重要载体。各地区、各部门如果要落实和贯彻“科学发展观”和“构建和谐社会”这两大战略思想,就要把这个规划实施好。
    这两个战略思想具体体现在几个主要的发展理念的变化,我讲七个方面的理念。
 
第一、体现“以人为本谋发展”的理念
    规划当中提出了很多具体内容,主要就是立足以人为本来推动发展,这是针对什么问题提出来的呢?是针对我们把发展简单地等同于GDP的增长,而不是把人的发展放到发展的内涵提出来的,我们在发展过程中过于看重物资财富的增长,而忽视了人的发展。早在制定“十五计划”的时候,我们就曾经提出来“以人为本”,当时还不叫“科学发展观”,叫“正确的发展观”。在编制“十五计划”的时候,2000年1月28号,我们在向中央建议起草组汇报“十五计划”思路时提出,“坚持以人为本的方针是发展观的转变,简单明了,易被人民接受,能起到鼓舞人心的作用。以人为本的含义是,经济和社会的发展应以人的全面发展为出发点和落脚点,使全体社会成员享有基本的社会公共服务,在注重不断满足人的物质需要的同时,注重满足人的精神需要,注重思想道德、诚信观念和社会安全建设等等。”为什么一定要提出“以人为本来推动发展”?当我们回过头来评价一个五年计划,或者一个年度计划的执行情况的时候,一般情况下都是看与GDP相关的指标完成的情况,但是与人的发展密切相关的问题,比如教育、就业、社会保障、减贫等等这方面的指标或者说这方面的任务完成得就不是很好,有些可能完不成。比如“十五”期间,前五年我们GDP增长了9.5%,大大超出了原来预计的7%,投入是年均增长20%,这个和GDP是相关的,财政收入年均增长18.7%。但是在这五年中,有几个数字不是特别令人满意的,比如登记失业人数年均增长7.1%,在GDP快速增长的同时,城镇登记失业也在大幅度增长。再举一个负增长的数字,比如医院和卫生院的数量、医生的数量和病床数这三个指标,这是反应我们的医疗水平和公共服务的一个重要指标,医院和卫生院的数量在最近五年以年均1.8%的速度减少,医生的数量年均减少1.4%,病床数在增加,但是增加的数量很有限,年均增长1.5%,这些和人的发展密切相关的重要指标没有GDP表现得那么好。关键的问题是,我们在发展的基本理念上,或者基本点上,出现了一些偏差,各级政府过于看重GDP增加了多少。
    如果我们过于看重物质财富,也就是说,从GDP出发来推动发展,那么现在投资拉动型的增长就是必然的结果,而我们所希望的消费拉动型的增长难以实现。从2003年下半年开始,这种增长模式一直在延续。“十五计划”提出“居民消费率到2005年提高到50%”,全社会固定资产投资率调控到35%左右,但是执行的情况怎么样呢?居民消费率由2000年的48%降到2005年的38.2%,投资率由2000年的36.5%提高到42.1%,不但没有降低,反而在提高,大大偏离预期的目标。很重要的一个原因就是,在各级政府都把发展作为执政兴国第一要务的情况下,而且在各级政府主导资源配置、行政能力很强的情况下,如果从GDP出发来推动发展,那它必然是用抓项目、上投资这些指标来推动增长。我们有31个省、市、自治区,661个城市,2800多个县,如果大家都这么做的话,最后的结果必然是这样一种投资拉动型的增长。而且相对于消费来讲,抓投资看得见、摸得着,是大家特别愿意干的事情。如果是以人为本来推动发展,仅仅从就业来讲,就要以促进就业作为出发点,情况可能会有很大的不同,在安排投资、制定政策的时候,出发点不在于这个项目能不能增加GDP,而主要看能不能增加就业。欧盟在安排资金的时候,很多程度上是看这个项目能增加多少就业,因为就业增加就意味着收入增加,也意味着GDP增加,其最终结果和我们这种投资拉动型的增长是不一样的,最后就业会显著地扩大,GDP当然也会增加。
    另外,以人为本来谋发展,可能GDP从哪个产业产生是不重要的。应该说到现在为止,我们还是比较重视产业方面的规划,要生产多少钢铁,生产多少汽车,对于数量可能不太重视了,但是从政策方面对产业还是很重视的,但是很少考虑人在什么地方,在什么空间生存和发展的发展问题。比如说扶贫,现在的思路就是怎么样把一个贫困县的经济搞上去,给它增加投入,建一些项目,这样一来这个县的GDP可能上去了,但是最终并不一定能够解决老百姓脱贫的问题。建一个大项目实际上可能拉动不了当地的就业,拉动不了当地农民的收入,虽然辖区内GDP增加了,但是人的生活不一定得到太大的改善。
    基于“以人为本”的理念,我们在规划当中,表现在发展目标和方针上,提出了一个重要的概念,就是缩小区域差距,主要是缩小城乡和不同区域之间人民享有的公共服务和生活水平的差距。如果这个问题能够解决,在人代会上形成共识的话,那是一个了不起的成就,因为各省省长、书记都在那里,大家想的怎样把当地的GDP搞上去,而不是怎样把人民享有的公共服务和生活水平搞上去,大家主要的精力都放在怎样使我的GDP排名靠前,我的GDP总量和其他地区的差距缩小。应该说,“缩小区域差距”最主要的是体现了“以人为本”的思想。
 
第二、体现“科学发展是硬道理”的理念
    原来小平同志有一句话,叫做“发展就是硬道理”,在中央建议起草组讨论的时候,我建议把“科学发展才是硬道理”把这句话写上,最后这句话没有写进去,但是五中全会的决议确实体现了这样一个思想,就是“科学发展是硬道理”这样一种理念。
    前面我讲到,我们走了一条快速增长的道路,但是这种增长的代价是非常大的。比如,我国GDP现在是2.26亿万美元,占世界经济总量的4%,如果考虑汇率升值的因素,假设汇率升值一倍,那么我国GDP总量占全世界的10%,但是我们为此消耗的资源和排放的污染,要大大地超出GDP所占的比例。我们的原煤消耗量占全世界的39.6%,二氧化硫排放量占全世界的30%左右,二氧化碳排放量占全世界的14%。也就是说,我们在实现9.6%的快速增长的过程中,发展的代价是很大的。
    “十五”计划提出,GDP年均增长7%,我们最后达到9.5%,但是相对应的耕地保护和环境保护这些指标却没有完成。当时我们提出,要确保到2005年全国耕地面积不低于19.2亿亩,但是这个指标被大大地突破了。“十五”期间的高增长很大程度上是靠大量地占用土地实现的,当然,占的1亿多亩有8000多亩后来退耕还林了。实际上现在耕地只有18.3亿亩,比计划保持的19.2亿亩少了9000万亩。另外,“十五”计划提出,主要污染物排放降低10%,总理也经常讲到这个数字,但是这个指标也没有完成。现在大家都知道“十一五”规划提出主要污染物要减少10%,但是实际上“十五”计划就提出了,当时涉及到的污染物比现在还多,当时是6种,“十一五”规划只包括两种。当时提出来的主要污染物降低10%,其中化学需氧量计划从2000年的1445万吨降低到2005年的1300万吨, 2005年实际排放量是1413万吨,不但没有完成减少10%的指标,比原来还增加了。二氧化硫计划是从2000年的1995万吨降到2005年的1796万吨,结果2005年的实际排放量是2549万吨,也是大大地超过了计划。这些数字表明,尽管我们走出了一条快速发展的道路,但是发展的成本过高,主要表现在资源消耗过多、环境污染加剧。
    大家知道,“八大”的时候提出,我们现阶段的主要社会矛盾是“人民群众日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾”,要解决这一矛盾,必须发展。因此,我们的发展是为了解决社会的主要矛盾。但是长期以来的高消耗和高排放已经导致我们的资源和环境的承载能力快速下降,虽然我们要发展,要尽快解决社会的主要矛盾,但是现在资源和环境成为一个瓶颈,制约着我们更高、更快地发展。事实表明,资源环境与经济发展的矛盾已经成为经济发展的主要矛盾。关于社会的主要矛盾,文化大革命时期是阶级斗争,十一届三中全会以后改为“人民群众的物质需求同落后的生产力之间的矛盾”,那么现在经济发展的主要矛盾是什么?就是资源、环境的约束对我们加快发展,对我们解决人民的物质需求与生产力落后的主要矛盾形成了一个制约,这是了当代经济社会发展的主要矛盾,我觉得定位在经济发展当中是恰当的。
    过去小平同志有一句话,叫“不管白猫、黑猫,抓住老鼠就是好猫”,在粉碎“四人帮”,文化大革命刚刚结束的时候,国民经济处于崩溃的边缘,在当时的情况下,我们要以经济建设为中心,无论用什么办法,都要把经济搞上去。但是经过27年年均9.6%的高速发展以后,现在对于我们的发展来讲,“猫”的颜色就非常重要了,到底用什么样的方式来推动我们的发展?如果还是用一种非理性的、高消耗、高污染的方式来推动发展,资源和环境的承载能力是不够的,是难以为继的,也许我们可以再撑五年,可是再往后怎么办?我们的目标是到2050年基本实现现代化,如果把这些资源全用光了,我们以后怎么办?所以在“十一五”规划中,从产出方面提出了GDP的目标。过去制定这种发展计划的国家,一般来讲都是相对落后的国家,不仅社会主义国家要制定,资本主义国家也要制定,比如日本、韩国、我国的台湾省和法国都曾经制定过这种计划,为什么呢?就是要赶超,要把本国或本地区的经济搞上去,把GDP搞上去。我们从“四五”到“十五”,一直到“十五”才有了一些转变,制定这些计划的目的,主要也是把GDP搞上去。
    用什么样的办法能把GDP搞上去,搞得更快?“十一五”规划体现出了一个科学发展的重要理念,不仅提出GDP要实现7.5%的增长目标,而且从耕地、单位GDP能耗和污染物排放这三个方面提出了指标,并把这些指标的属性进行了重新的划分。关于GDP的增长,我们叫做预期性指标,也就是政府希望GDP能够年均增长7.5%。而对于能耗、耕地保有量和主要污染物排放,我们制定了约束性指标,把22个主要指标分成两类,一类叫预期性指标,一类叫约束性指标。预期性指标主要靠市场主体的自主行为来实现,不是政府来主导,当然这样会产生各级政府把GDP放在第一位的倾向;对于约束性指标,就像刚才我讲的,投入的能耗要降下来,耕地要保住,污染物要减下来,因为能耗是一种投入,GDP是一种产出,环境污染、污染物排放也是一种产出。所以我们既从产出方面提出了GDP的指标,也从投入和环境约束方面提出了约束性的指标,这表明我们的发展理念在发生变化,不再单纯追求GDP。什么样情况是最好的呢?如果耕地保持在18亿亩,主要污染物排放减少10%,能耗降低20%,在此基础上再实现7.5%的GDP增长率,这才叫科学发展。如果GDP大大超出,像今年1到5月份GDP增长率大大地超出计划,原来计划是8%,今年第一季度达到了10.3%,如果在此期间能耗没有下来,那么按照总书记的话来说,就不能叫“又快又好地发展”,“快”可以用GDP增长率来衡量,“好”可以用刚才我说的三个指标来衡量。
 把指标分成预期性指标和约束性指标,这有利于今后各级政府建立正确的政绩考核,或者说绩效评估的机制。最近统计局、发改委和能源办公布了各地区的单位GDP能耗,我们要做的是,把五年当中各地区的单位GDP能耗、主要污染物的排放和耕地保有量分解落实到各省、自治区、直辖市。不知道大家注意到没有,各地区制定的“十一五”期间的增长速度都高于7.5%,最低的一个省份是8.5%,比全国的数字还要高1个百分点,其他地区制定的计划都在9%以上,有的甚至是13%。但是,在提到能耗的时候,大多数地区提出的指标和国家的差不多,是20%,个别地区提的是20%以上,吉林是30%,内蒙是25%,但是确实也有很多地区提出的能耗指标降低了全国的平均水平。关于耕地保有量,很多地区没有提。关于主要污染物的排放总量%,有的地区在它的规划中没有提,或者提的不是10%。
    这反映了什么问题?反映了各地区在规划的层面上,和国家“十一五”规划纲要相比,还没有走上科学发展的道路,在它们的发展当中,加快发展的基调比科学发展的基调更强一点,这是我个人的看法。为什么我们要把这些指标分解到各地区呢?比如说原来有的地区实际上是提高了,有的地区提出要降低15%,我分一个指标给你,最后检查和评价你是不是真正科学地发展,就看这几个指标完成的情况。如果分解的指标都完成了,在此基础上,经济增长速度能快则快,这时候我们才能够说这个地区的发展是“又快又好的发展”,是一种科学发展。反过来,如果一个地区的GDP大大地超出了指标,而那三个指标都没有完成,我个人的看法是,它没有很好地贯彻和落实科学发展观,还是简单地追求加快发展。
     总之,我们从过去的以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心,这是我们国家发展观,或者说发展的理念和实践上的一个飞跃。现在,我们从发展再到科学发展,应该说,这又是一次理论和实践上的飞跃。
 
第三、体现“更加注重社会公平”的理念
    更加注重社会公平,构建和谐社会,这也是党中央提出一个新的战略思想。当前,我个人认为主要应该解决社会不公的问题,特别是公共产品、公共服务分配不公的问题。刚才我讲到,我们国家的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾,人民群众的需求分为两部分,一部分是个人的消费品,或者叫私人物品,这一部分应该说都可以得到满足,只要你有钱,什么都可以买得到;另外一部分是公共物品,这不是你有钱就可以买得到的,包括教育、医疗,当然这些教育和医疗还要细分,但是总的来讲都属于公共物品。为什么农民的生活水平要比城市人落后呢?像长三角、珠三角的很多农民,他们的收入可能比在座的收入要高得多,但是为什么他们的生活水平不高呢?很重要一个原因,就是他们对公共产品的需求得不到满足,所以农村的落后主要也反映在农村的基础设施和公共服务设施供给不足,难以满足农民的需要。现在我们说的“上学难”、“看病难”也反映了公共产品,或者叫做准公共产品的数量不足和质量不高。说到公平,我觉得首先应该是机会的公平,而不是分配结果的平均主义,而机会的公平首先取决于公共服务分配是否公平。在任何国家的一定时期,政府提供的公共产品,现在有一个词叫“基本公共服务”,就是能够提供公共服务的数量和质量是有限的,那就看你怎样分配。
    比如教育,教育是这次规划中争议比较大的问题,特别是教育经费达到4%的指标,我们找教育部、财政部协调,后来朱之鑫副主任去协调,最后马凯主任亲自去协调,才确定下来,逐步达到4%的目标。教育界的一些人说一定要把教育搞上去,他们要求发展教育的心情确实是可以理解的,但是如果实现“到2010年,财政性教育经费占GDP的4%”,那就意味着在当年全国的新增财政收入中,有三分之一要用于教育。所以,最后确定的目标是,逐步达到4%,这个决策是总理来做的,为什么做出这么一个决策,而没有说一定要达到呢?因为确实很难平衡,总理要办的事很多,要考虑新农村建设、就业、社会保障、医疗等一系列问题,如果把蛋糕的三分之一都切给了教育,别的就要砍掉,或者加的很少。所以,最终的表述是,“逐步达到4%”,也没有说时间,等于是留了一个活话。在人代会期间,这个提法遭到了很多教育界人士的反对,在对规划纲要进行表决的时候,有50票反对,其中可能有很多是来自教育界的,因为这个指标明显地触犯了他们的利益。即使达到4%,还会有如何分配公共产品的问题,大体上是一种什么情况?现在财政性教育经费,小学大概是三分之一,中等教育占三分之一,高等教育占三分之一,用于技工教育的比例是0.4%。这几年高校扩招很快,用于高等教育的经费增长也比较快,高于其他阶段教育,这就有一个公共服务怎么分配的问题。改革开放20多年,深圳特区也建立20多年了,有人说,深圳的第二代农民工已经出现了。对一个农民来讲,如果你的父亲是一个农民工,你在当地享受不到良好的职业教育,像技工教育、职业教育,如果要自己掏钱,他没有能力去买那个公共产品的话,他就只能初中毕业就去打工。相反,在发达地区,有钱就能够拥有良好的义务教育、高中阶段的教育,最后肯定能够上大学,这意味着什么?我个人的观点是,这是对自己的一种投资,当然有很多人不同意这种观点。过去我们可能搞平均主义,搞原子弹的不如卖茶鸡蛋的,但是现在不一样了,现在上了硕士、博士就意味着未来的高收入。为什么香港大学现在来国内招生,把本来可以进北大、清华的优秀学生都吸引去了?就是因为人家就业好,虽然现在投入很高,一年的学费是12万,但是未来预期也很好,未来的收入很高,所以学生宁愿不上北大、清华,而要上香港大学。如果我们的教育和公共服务更多地向高等教育倾斜,用于博士的教育经费比用于硕士的要高,这就表明我们的钱是用来锦上添花,而不是用来雪里送炭的,这就会带来一个问题——出现所谓的待机不公。一个人生在农村,是农民工的子女,你的第二代可能还是逃不脱这样一个命运,只能子承父业,你爹是打工的,你也是打工的。为什么我们的城市化、城镇化难以实现?虽然有一点几亿的农村人口到城市打工,但是最后他们很难定居,这当然有政策和体制的因素,但是还有一个很重要的因素,就是这些人的素质,或者说他们的技能决定了他们的低收入,这种低收入在北京市无法生存的,最终他们只能回到农村去,这是一个很大的不公。
    还有一个不公,就是区域之间的不公。现在大量的中西部地区的劳动力进入发达地区务工,由于他们不能够把自己的家属带到打工地,带来了什么问题呢?就是所谓的“劳动人口和赡养人口的空间分离”,一个人在广东打工,他的孩子还在四川,这个人把他创造的税收和GDP都留在了当地,本来应该享受当地政府提供的公共服务,但是他和他的家属享受不到。特别是在发达地区,流动人口、打工人口创造了GDP,创造了税收,但是政府没有向他们提供公共服务。像北京、上海、广州,都有能力给公务员涨工资,说大一点,按照过去的说法,用马克思的话,这就是一种剥削,但是现在咱们不说这个词。说小一点,像著名的江苏华西村,中央电视台宣传华西村是建设社会主义新农村的典范,华西村当地只有900多人,在那里务工的有三万多人,当地人都盖别墅、买汽车,他们完全有能力为这三万多人提供公共服务,但是他们没有提供,实际上他们占用了那些外来务工人员创造的税收。这是区域发展不协调的实质,也是一种社会不公。
    “更加注重社会公平”,这不是“十一五”规划纲要提出来的,是中央五中全会就提出来的,这是一个具有转折意义的重要思想。过去我们改革的指导思想是怎样更好地发挥市场配置资源的基础性作用,以企业改革为中心环节,给企业放权让利,企业可以不交利润,“放水养鱼”,这在当时的历史条件下是正确的,因为当时改革的最主要的矛盾在国有企业。但是改革进行到现在,如果全方位地思考改革的最终目标,是不是只有让市场发挥配置资源的基础性作用,这一条?我觉得可能不是。如果更全面地来考虑改革的话,我们不仅仅要发挥市场配置资源的基础性作用,提高经济效益,提高经济增长速度,还应该建立一种政府、企业和社会组织(比如大学、医院等非盈利性机构)共同发挥应有作用的制度安排,这应该成为我们改革的最终目标。因为我们要发挥市场配置资源的基础性作用,以企业为中间环节,这解决了一个企业,一个市场主体的问题,而没有解决政府和教育、医疗、卫生等社会组织的这些问题。现在有一句话,“教育改革使越来越多的人上不起学,医疗改革使越来越多的人看不起病,住房改革使越来越多的人买不起房,企业改革使收入差距越来越大”,国有垄断企业如果不交红利的话,它就可以给自己的员工提供更多的福利。对于这些问题,我们要反思改革的指导思想和指导原则是不是存在一定的偏差。
    在提出“更加注重社会公平”这个理念之后,我觉得改革的思想也要丰富。上次开会的时候,我也谈到这个思想,马凯主任说这个问题确实需要深入研究,改革的指导思想要丰富,不仅要把科学发展观和构建和谐社会作为推动发展的一个指导思想,也要作为推动改革的一些指导思想,也要把“更加注重社会公平”作为改革的一个重要原则。改革的目的不仅仅是发挥市场配置资源的基础性作用,还应该是建立一个和谐的社会,这是改革的最终指导思想的话,在这次规划纲要当中也体现了很多“更加注重社会公平”的内容。
 
    第四、体现“统筹城乡发展”的理念
    现在中央提出建设社会主义新农村,但是这并不意味着不要推进城市化了。现在好像把建设新农村作为解决“三农”问题的唯一途径,电视、广播都在讲,地方政府的一些所作所为,还有一些领导的讲话,都给人以这种感觉。当然,这确实是解决“三农”问题的一个新招,过去在比较早的时候,建设新农村是作为“三农”问题当中的一个小标题出现的,提到大标题以后,给人们带来一种误解,好像建设新农村是解决中国的“三农”问题(或者说是“四农”问题,原来我提过,中国现在还存在一个农地的问题,这是导致“三农”问题越来越严重的一个更深刻的问题,所以与其说“三农”,不如说“四农”更恰当)的唯一途径。
    如果把建设新农村作为统领解决“三农”问题的途径和办法,而不去推进城市化,不去减少农民,那么“三农”问题还是解决不了。因为建设社会主义新农村毕竟是建设农村,我们最终的目标不是要建设一个社会主义新农村,让农村人口都留在农村,不让他们出来,如果这样的话,我们是实现不了现代化的,而且也解决不了“三农”问题。中央见习小组到韩国去学习,对于韩国的新农村所取得的成绩,我们有一个共同的感觉,那就是韩国的农村没有人,人都跑到城市里去了,所以它的新农村建设才能取得成就。所以,不要一提到建设新农村,就好像只是向国家要钱。前一段我去调研,开了一个农民座谈会,我感觉大家对建设新农村的期望过高,好像中央政府要拿多少钱出来,那是不可能的。前天政协开第14次常委会,很多常委也讲,农村的很多地方已经没有人了,你建设什么新农村?建设的主体是谁?人都流动出去了,农村只剩下老人和孩子,建设的主体都没有了,有些地方根本不具备生存条件,你给它通水、通电,通完了以后怎么样呢?就是一种浪费。
    我再讲一个观点,不管是建设新农村、推进城镇化,还是解决贫困问题,解决生态恢复的问题,我们都要从下一代人考虑,现在的做法过于急功近利,只考虑当代人,没有为下一代人考虑。日本为什么能够实现城市化,他们一代人就实现了城市化,他们的机制和我们有什么不同?他们是大郎在家务农,二郎、三郎进城打工,和我们不同的是,二郎、三郎带着孩子进城以后,即使二郎、三郎不具备就业的技能,在城市里待不下去,最后回到农村,但是他们的子女不会回到农村,这一代人都留在城里了,这一代人的城市化问题解决了。韩国的情况也是如此。我们国家的情况是,具有劳动能力的人进城打工,而他们的子女还留在农村,如果继续实行这样一种机制的话,我们的城市化永远是一种不健全、不健康的城市化。虽然我们的总人口有43%是城市人口,看起来好像城市化的速度很快,但是这里包括了1.4亿居住和工作在城市的农民工,当然也有一部分人带着家属,举家外迁,大概有3000多万。这些人的政治权利没有保障,他们没有选举权,北京就有800万外地人口,他们没有选举权;从教育、医疗、失业保障、工伤保险等方面来看,他们和城市居民还有很大的差别,他们不是真正意义上的市民。因此,我们要从下一代人考虑,考虑怎样使得下一代人具备劳动技能,能够在城市定居,首先要发展教育,主要是职业教育,而不是让下一代人都去上大学。
 
第五、体现“服务业也是产业”的理念
    过去我们没有服务业的概念,都叫“第三产业”,国家计委(现为发改委)设立了一个服务业工作领导小组,我是办公室主任,这个办公室的前身叫“第三产业办公室”,原来很多人不同意把第三产业改成服务业,但是时间长了,叫习惯了,大家也都接受了。按照标准的分类应该叫服务业,但是过去大家没有这个概念,我们以工业、农业为基础,工业为主导,这是很早以前的方针了;我们有“四个现代化”,工业、农业都有现代化,服务业没有现代化。但是现在大家越来越认识到,现在的这种高消耗、高污染的增长方式,是和我们以工业为主,过于追求工业增长,特别是过于追求重化工业的增长是有很大关系的。大家都不重视服务业的发展,有“工业强省”、“农业大省”的口号,但是没有一个省、市提出“要把服务业搞上去”。在开始制定“十五计划”的时候,北京和上海也试图把服务业放在第一位,但是过了一段时间以后,转回去又开始搞工业。如果大城市搞工业的话,其他地区的工业肯定搞不了,因为外资进入之后,首先要看上海,上海的条件最好,如果外资都挤在上海,外资是不可能进入昆山、苏州、杭州这些城市的。为什么安徽的外资一直上不去,就是因为还不到马鞍山就被人截掉了。
    大家都搞工业,服务业没有人搞。有一些传统的认识,过去我在长安论坛讲服务业的时候也谈到了,实际上这些问题到现在还没有解决,比如过于看重服务业某些领域中的意识形态的属性,比如社会福利的属性,比如宏观调控工具的属性。像银行,我们把它看作是一种宏观调控工具,既然是工具,我肯定要牢牢把握,对别人是不能放开的。像文化,它是一种意识形态,新闻出版、广播影视都带有意识形态的属性,服务业本来就应该有这样一种产业,是专门为人的思想服务的产业,你如果过于看重它的这种意识形态的属性,这个产业肯定是放不开的。还有一些行业具有社会公益性,比如教育,过去我也讲过,教育可以不要产业化,但是任何一个国家、政府,它在一定的时期内能够提供的公共服务肯定是有限的。原来我跟教育界的人开玩笑说,胎教是教育,可不可以由政府提供?怀孕了都去政府那要钱,你给我进行胎教,博士后也是教育,是不是也要由政府全部包下来,所以教育部的领导和一些大学校长都提出“坚决抵制教育产业化”的口号。
    所以一定要细分,分出来哪些是我们现在能做到的,在目前这个阶段,我们要把教育经费重点放在什么地方,如果都放在大学,放在博士、硕士上,他们拿到钱上了博士、硕士,就业后得到了高收入,而有的人连义务教育都享受不了,两年就辍学了,这种教育肯定是不公的。这是《纲要》中体现的“服务业也是产业”的理念。
 
第六、体现“空间均衡”的理念
    我们在宏观调控中,或者经济调节中,关心两个均衡:一个是总量均衡,就是总供给与总需求的关系,所谓的经济是否过热,主要也是看总量,进行总量管理。第二个,发展中国家还会关注产业均衡,关注产业结构是不是合理。在我们国家的宏观调控当中,产业的结构问题占有很大的比重。过去,像日本和其他后进国家,它们很重视产业均衡,发达国家有的产业,我也要有,我要跟上你,最后超过你,实现进口替代。但是,我觉得大家都不太重视一个问题——空间均衡,就是在什么样的一些空间里面积聚经济,积聚人口,积聚产业。我们现在出现的这些问题,比如城乡和区域发展不协调,地下水超采产生的地面沉降(中国有世界上两大地下漏斗区,一个是华北,一个是长江三角),超载放牧带来的草原沙化,山地、林地、湿地过度开发带来的石漠化和水土流失,滥设开发区带来的资源锐减,资源跨区域的大规模调动(南水北调、西气东输),这都表明了我们的空间失衡问题已经十分严重,空间开发失衡导致最大的后果,就是使越来越多的国土成为不适宜人生存的空间。
    在1979年到1981年,有一个县曾经是全国人均收入最高的县,它是以牧业为主,那时候没有长三角、珠三角这些以工业为主的县。1979年的时候,这个的牲畜存栏是67万头,人均拥有115头牛和羊,很富裕。但是现在变成什么样了?到2004年,全县牲畜的存栏量降到了24万头,人均占有量只有19头,这个县也成为全国最贫困的10个县之一。这个县过去还叫“千湖之县”,有4077个湖泊,现在其中的2800个小湖泊已经干枯了,原因何在?就是超载放牧使草地变成了沙漠,湖泊也干枯了,其根本原因就是经济的发展超出了它的资源和环境承载能力,现在内蒙古有很多这样的地区。
    出现空间开发失衡的很重要的一个原因,就是我们在思想深处没有树立“空间均衡”的理念。当然《纲要》没有提“空间均衡”这个词,但是体现了这种思想,特别是“主题功能区”的提出主要就是体现了空间均衡的理念。什么叫空间均衡呢?就是要促进人口与经济的分布在各个区域的均衡,而且要和当地的资源和环境承载能力相适应,树立空间均衡的原则,构建主题功能区。这次《纲要》中提出构建优化开发、重点开发、限制开发、重点开发四大类主题功能区,其目的就是要实现空间均衡。我国的国土面积和美国、加拿大没法比,大家知道日本的国土面积很狭小,但是如果在中国960万平方公里的范围内,去掉高寒缺氧的青藏高原,去掉水土流失的黄土高原,去掉175万平方公里的沙漠化地区,再去掉大概30多万的石漠化地区,中国人均占有的平原面积和日本实际上是差不多的。所以,在这种空间很不宽裕的情况下,要做好规划,构建主体功能区。未来我们的人口大概是15亿多,不会超过16亿,几十万亿的GDP,2743亿立方米的水资源,如何把它们均衡地分布在960万平方公里的国土上?这需要考虑
     刚才我讲了,空间均衡就是人口与经济的分布在各个区域中间的均衡,现在大家都在说缩小区域差距,究竟什么是差距?我在看到文件的时候,觉得大家没有深入研究缩小发展差距背后的含义是什么,是两个省之间GDP总量的差距吗?广东的GDP是西藏的83倍,这个差距在“十五”的时候是76倍,现在差距扩大了,要想缩小这种差距,代价是什么呢?是资源和环境的破坏。那么什么样的差距是能缩小的呢?人均GDP的差距是能缩小的。在“十五”以前,在第五次人口普查之前,我们在计算人均GDP的时候是不考虑外地人口的,现在国家统计局已经完全改变了过去的做法,把常住人口作为统计人均GDP的基数。如果不考虑外地人口来计算人均GDP的话,深圳的人均GDP很高,达到人均多少美元,要实现现代化了,但是把外地人口加上以后,人均GDP就下来。比如“十五”期间,在北京、上海、天津、广东、浙江这些地区,人均地区生产总值的增长都要低于它的总量增长,这就意味着分子和分母变化的速度不一样,作为分母的人口的增长速度更快。差距最大的是北京,差7.8个百分点,它的总量增长是22.4%,但是人均GDP的增长只有14.6%,就是因为把统计口径变了,外来人口统计在当地了,居住半年以上的人口统计在北京市了,所以人均GDP比原来少多了。如果把外地人口算进去以后,北京、上海的人均GDP要减少20%,相反,内蒙、安徽、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州这些地区的人均GDP的增长速度都快于总量的增长速度,因为人口净流出了,这就意味着这两个区域的人均GDP的差距缩小了。所以,要看这五年来地区差距是扩大还是缩小了,一定要说清楚到底什么是差距,总量的差距永远也不会缩小。举一个极端的例子,“十五”期间,上海和贵州人均GDP的差距由2000年的12.9倍降到现在的9.9倍,2000年的时候上海的GDP是贵州的12.9倍,将近13倍,现在差距在缩小。在任何国家都是这样,什么地方经济发展,人就集中在什么地方,日本有60%的人口集中在三大都市圈,65%的GDP也在这三大都市圈产生,其他地区没有。美国的GDP也是集中在三大都市圈,美国的那些欠发达的地区,也就是没有实现现代化那些地区,它的城市化的比率是多少?47%,相当于我们再过5年以后的水平,但是你不能说美国的那些地区没有现代化,它也现代化了。
要衡量差距,指标是非常重要的。经济学家经常用基尼系数来衡量这个差距,我不反对用基尼系数来衡量,但是在衡量GDP总量的时候,实际上是抽象掉了各个地区的自然条件因素,或者说资源和环境承载能力,所以像我中国这样的大国,它的基尼系数肯定就要大,为什么?因为我们有青藏高原,有青海、西藏这样一些不适宜积聚经济和人口的区域,你把这些区域加进去以后,抽象掉自然条件以后,基尼系数肯定会很高。
    另外还有一个失衡,就是人口分布、经济分布与资源与环境开始失衡,主要是水资源。淮河以北地区的水资源占全国水资源总量的19.5%,人口占全国的46.5%,GDP占全国的45.2%,人口和GDP的差距不大,是均衡的,但是水资源和经济、人口是失衡的。为什么要搞南水北调?就是要解决水资源与人口和经济失衡的问题。但是这里边的问题也很多,道理很简单,全国有661个城市,其中400个城市缺水,110个城市严重缺水,如果对于缺水的城市,有两条出路,第一是引水,第二是超采地下水。长期超采地下水会形成严重的后果,鸡西把煤采空以后,地面沉降,国家花几百亿去治理这个地区,这是不可取的,实际上我们每年都要超采30多亿立方米以上的水。还有就是调水,但是如果400多个城市都要调水的话,要占用多少耕地?比高速公路网还要密集。对一个小的区域来讲,到底是引导人去到那个地区布局,还是给他引水,这需要考虑,因为水资源也是非常有限的。
    因此,宏观调控必须确立空间均衡的原则,在促进总量增长、结构均衡的基础上,在宏观调控中引入空间均衡的理念,划分四类主题功能区,这件事我们正在研究。
  
第七、体现“尊重自然”的理念
    我们提倡“以人为本”,但是也要和自然结合起来,所以这次《纲要》中有一个新的概念——资源和环境承载能力。发展经济是可以的,把它作为执政兴国的第一要务也是可以的,但是必须在资源和环境可承载的基础上来发展,《纲要》特别提出了“要从源头上来保护环境”的这样一种理念,比如规定哪些区域是限制开发区,那些限制开发区最终的定位成为中国的生态功能区。到2050年我们实现现代化的时候,大家可以看一看,验证一下,我们的经济一定是集中在几个,或者十几个主要的区域,而大多数国土承担着生态和环境的功能,当然农业也是创造环境的一种功能。如果一个区域到处都是水泥地面,没有一点绿色,那么这个区域环境肯定是不好的。为什么美国人和欧洲人从原来的大城市跑到郊区去居住,他们是为了追求舒适的环境,但是我们不能走那样一条道路。
 
    最后一个规划比较实施的理念,这几年在学界有一个观点——没有必要再搞规划了。我觉得,这要看规划的内容是什么,我们确实不应该再去规划生产多少钢铁、汽车,在哪些地方生产钢铁,在哪些地方生产汽车,不应该在这里地方搞规划。但是规划一个重要功能是什么呢?就是不仅要加快发展,同时也要“管理发展”(这是我创造的词,不一定准确)。我们要管理企业,管理经济,也要管理我们的发展,要从未来30年、50年的角度来考虑我们的经济、人口、资源区怎样布局,所以可能会牺牲现在的一些增长,比如在某些地区限制开发区就会限制这个地区的经济增长。像长江三江源地区,如果在那个地方创造GDP,这就意味着长江、黄河的水会越来越少,我们赖以生存的母亲河最终就要干枯,它影响的是我们整个中华民族,对我们今后的发展会产生重大的影响,所以那个地方就不能让它发展。如果它还把发展作为执政兴国第一要务的话,那就要赋予发展一个新的含义——环境保护,而不是增加GDP,增加GDP就意味着对生态环境的破坏。
    从管理发展的角度来讲,规划必须实施、必须执行,这次提出约束性指标、限制开发区等等,实际上就是管理发展,让发展的过程能够持续,在各个区域之间能够更均衡,更长远地走下去,体现了这样一种思想。所以从这个意义上来讲,规划编制了以后必须实施,我们的领导也特别强调,规划一定要去落实,只有这样,科学发展观和构建和谐社会才能在相当程度上得到贯彻。
 
  
                                  中国经济50人论坛秘书处
                              根据录音整理未经本人审阅            
                                           2006710