土地经济的体制性问题，就表层而言，一是中央、地方关系不顺，二是政府、市场关系不当。就深层而言，一是产权结构不顺，二是政府身份不当，三是政府、社会关系不妥。表层问题属于机制性障碍，可以调整中央、地方利益关系，改革政府职能加以理顺。深层问题则属于机制基础性障碍，必须调整产权结构，改革转型体制（指政治集权、经济分权体制，下同）加以解决。

  政府垄断土地市场的基本制度结构一旦确立，土地经济必然按照制度结构给定的激励约束条件运动。所有政府控制市场的能力都是有限的。政府、产权是构成机制基础的核心要素，决定市场主体的行为动机、追求目标，选择策略，及其市场性质。转型政府有权做出建立政府垄断市场的制度安排，但很难控制政府垄断市场的运行结果。20年来的土地市场化改革已经证明：尽管转型政府一直在努力控制土地市场化改革的不良预期，但却从来没有控制住土地市场非理性变量的内生运动惯性及其带来的负面绩效。土地市场化改革已经越来越远离初始预期，并与经济社会发展对土地要素配置的需求越来越不相关，并为此刺激各类市场主体突破现行土地基本制度结构给定的激励、约束条件自发演生土地制度，而社会自发演生的新土地制度，即所谓违法用地，正在逐步超越中央政府能力的控制范围。

  众所周知，土地制度是最基本的经济制度。土地资源和资产配置的方式与结果直接影响政治、经济制度运行的成本和预期。因此，本文试图以土地市场的产权、政府双垄断体制框架，分析机制基础基本结构在转型体制提供的激励、约束条件下形成、异化的机理，并探讨可供选择的治本之策。

 

 

  我国实行土地公有制，土地市场由身份二元的政府和主体二元的产权结合,并形成政府垄断市场。其改革的理论预期是：实行国有土地所有权国务院代表、使用权地方政府代理的国有土地产权实现形式是实现社会主义市场经济效率与公平相结合的最优市场均衡模式。

  政府二元身份，一指政府分为中央、地方政府，呈现二元土地权力。二指政府同时兼任行政、市场主体，呈现二元政府职能。

  二元土地权力，指中央政府代表所有权、行使市场管制权；地方政府代理使用权、行事经营权。二元土地权力必然引致中央、地方二元职能分工。即，一、人民的生存权和社会的发展权在地方，作为生存发展载体的基本生产要素土地，其审批权和收益分配权却集中在中央。二是具体经营土地市场的市场主体——地方政府，被不具体经营土地的行政主体——中央部门管制。

  二元政府职能，指政府既具公共职能，也具经营职能。二元政府职能必然模糊政府和市场的边界，将公共政府统管土地和经济人政府经营土地的职能合二为一，从而引致政府在土地市场既有政治利益，也有经济利益。

  土地公有制包括国有土地和集体土地。国有土地产权的二元主体，一是国务院代表所有权，地方政府享有使用权、经营权；二是禁止所有权商品化，实行使用权商品化。集体土地产权的二元主体，一是村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权；二是禁止所有权商品化，实行使用权村民承包经营。 

  产权二元主体的土地特征：一是所有者边界模糊。集体土地产权法律上由村集体代表，实际上县政府、镇政府、村民委员会都在代表。而真正的所有者村民，则毫无话语权。国有土地法律上由国务院代表，实际上省政府、市地政府、县政府各级都在代表。而真正的所有者全国人民，同样毫无话语权。无恒产，无信用。于是，有利大家争，无利谁也不负责。土地市场一地鸡毛。二是产权制度不公平。我国土地制度实行国有、集体两种土地所有制的产权双轨制和国有土地产权供给双轨制（指土地招标、拍卖、挂牌与协议、划拨并存的法律、政策体系）。产权双轨制有利于政府行政权和国有土地产权对社区组织和集体土地产权的无情掠夺和侵蚀，提供了政府替代市场的产权基础和内生动力。三是效率公平双缺失。计划经济时期实行无偿、无限期、无流动使用制度。正绩效是政府“一平二调”政治动员成本低；负绩效是全民守着金饭碗讨口。转型经济时期实行部分有偿、有限期、有流动使用制度。正绩效是推动低成本工业化、城市化；负绩效是政府对资源性土地资产的经济掠夺引发权力寻租和社会对抗。

  土地市场政府二元身份、产权二元主体的叠加，形成了一个供地主体——政府和一种交易产权——国有土地的非完全竞争市场——政府垄断市场。总体看，土地市场的政府垄断是政府和国有土地产权的双垄断，既与计划经济的垄断关联，又与市场经济垄断沾边；即具垄断的普遍征，又呈现转轨经济的特殊性。

  1、政治特征：政府推动土地资源向土地资本转变，行政权必然支配产权、行政规则必然支配市场规则、行政利益必然支配经济利益，从而必然引致行政权不履行公共职能，市场规则不保护市场竞争，价格信号不反映供求均衡

  政府垄断市场的冲突：一是政府执政理念分歧。土地是资源性资产，中央重视土地的资源价值，但地方却看重土地的资产价值。因此，中央、地方土地利用目标存在分歧。首先是中央主张保护耕地，而地方主张建设大量占地；其次是中央主张以人为本，要求地方确保对征地的合理补偿；而地方则主张以地生财，需要压低征地拆迁补偿成本掠夺剩余。于是，地方出于政绩、财政的考虑，挖空心思与中央争夺土地经济、政治利益。二是国家管制路径分歧。土地的管制主要是规划管制。但中央、地方土地规划管制体制存在缺陷。首先是中央和地方的规划管理权责划分不清。土地规划的权力主要集中在中央，但中央很难准确、及时掌握地方土地的需求规模、需求时间，从而导致中央规划决策不切合实际。其次是土地监管权责自相矛盾。《土地管理法》规定用地审批权和规划审批权在中央，但又明确指出‘县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查’。” 既然管理权力在中央，执法权也应该在中央。中央掌握用地审批权和规划审批权却不直接行政执法，必然引致土地执法陷入政府执法悖论。有些地方所谓的土地执法已经变成开罚款单。由于处罚形式上走过场，实际上变成共谋违法。

  政府替代市场的路径：一是呈现体制性。指来自国家法权本身（包括法律、法规与政策）。二是呈现复杂性。指行政垄断、自然垄断、市场垄断相互交织、互相依存。三是呈现排斥性。指中央、地方；政府、市场长期博弈并存。四是呈现过渡性。指政府垄断市场与市场经济不兼容，迟早要退出历史舞台；五是呈现长期性。指转轨经济的过渡性决定了解决垄断问题的长期性。（1）

  2、管制特征：土地市场是中央管制、地方经营的地方性市场。所谓财政分权，就是土地出让金在扣除中央所得等各种征地成本后归市县政府所有；所谓垂直管理，就是以省为单位的对市县国土资源局正副局长、党组成员的统一管理（其实是双重管理）；所谓政府经营，就是中央管制、市县操盘。

  一是审批管制。土地行政审批手续远比土地私有制国家为多且低效。占用基本农田的审批要从乡镇政府，依次报县级政府、地市级政府、省级政府、中央政府。行政审批的往返过程，即使没有腐败成本，并排除差旅费花销，仅以花费的时间计算，少则几个月的时间，多则1——2年。招商引资依赖政府，土地产权归属政府，赚多赚少听命政府，行政监督还是政府。于是，企业为了减少环节、缩短时间只有被迫勾兑政府违法用地。显然，审批的中央集权和市场的政府垄断不仅没有遏止土地经济运行的制度异化趋势，反而增加了土地交易成本。现在中央对土地市场的审批管制不仅包括农地转用、基本农田，而且包括土地利用规划、年度用地计划、投入产出指标、控制项目审批管制（指高耗能、高污染）等。中央实行管制、禁止的土地面积大约达到可利用土地面积的80%，权力是高度集中的。

  二是颁证管制。国有土地的产权证书制度远比土地私有制国家复杂且低效。国有土地使用权颁证，从程序讲，从自然人、法人到国土局事业单位，从国土局事业单位到国土局，从国土局到政府办公室，从政府办公室到市县长签字，从市县长签字到政府颁证盖章，从政府颁证盖章到返回国土局，从国土局到返回事业单位，从事业单位到返回自然人、法人，层级太多。如果每道门槛停留半月、一月，至少就是1年半载；从责任讲，土地用户千家万户，不说市县长不了解情况，就连国土局长、科长也很难事必躬亲。于是，法律规定的国有土地使用权颁证的审批、签字、盖章的产权制度，就不仅成为强人所难的走过场制度，而且变成若干个权力寻租的平台。

  三是双轨管制。一是中央垄断建设用地供给，地方代理经营建设用地市场。首先是禁止集体土地进入一级市场，实行产权双轨制。其次是建立储备制度、招拍挂制度、协议出让制度、实行供给双轨制。二是政府实行“以地生财”，“以地招商”。各级政府保障建设用地供给，共享土地转用的经济利益。三是实行建设用地生产过程垄断。政府以统一征地，统一收购，统一开发、统一定价、统一出让的五统一模式，管制建设用地的供给渠道。四是实行土地市场运营所有竞争环节的垄断或事实上垄断。政府不仅官办中介机构（包括背后遥控中介机构），而且控制市场供给环节的征地、收购、储备、造地、评估、定价、交易的一切中介经营权。由于可竞争的环节，如地价评估、招标拍卖挂牌、土地储备等中介机构，和具有“自然垄断”性质的环节，如征地、行政执法、市场政策制定等，均自下而上掌握在特定的政府部门，使社会监督和外部竞争处于不利地位。（2）

  3、结构特征。结构指产权、产权；政府、产权；政府、市场；中介、市场；中央、地方相互关系给定的基本制度结构。

  首先是结构相互对立。一是就产权结构而言，作为商品的国有土地使用权和作为非商品的集体土地所有权并存市场。二是就治理结构论，将拥有国有土地所有权、制度供给权的中央政府和具有不同委托代理关系的地方各级政府并存市场。三是就管理结构而言，作为矩形管理结构的政府和作为网络管理结构的行政等级市场并存。四是就经营关系而言，没有土地所有权的地方政府经营者和作为拥有土地所有权的中央政府管制者并存。

  其次是争垄难断。一是央地权力冲突。中央对土地的集权管制引致地方处于土地制度创新的消极位置，导致中央、地方陷入机会主义博弈。二是信息冲突。国有土地产权委托代理链太长，引致作为国有土地产权法律代理人的中央管制权力依次被地方各级政府有意、无意架空。三是官商结盟。中央、地方财权和事权、审批权不对称，引致作为实际代理人的市县政府和作为中间层的省地政府联合为地方利益集团；作为市场主体的社会利益集团和作为土地市场实际经营者的地方政府联合为地方利益集团，并在企业向政府或下级政府向上级政府层次上进行商业贿赂和政治游说，争夺中央土地经济、政治利益。

 

 

  政府垄断市场始终存在的结构性冲突引致所有地方政府只要进入政府垄断市场，都会不约而同地选择土地扩张、掠夺模式，并形成诸侯割据局面。国有土地在供给双轨制下受到利益集团的宰割；集体土地在产权双轨制下受到商业利益的扼杀；社会特权阶层“搭便车”分享社会财富。政府出于自身利益需要割裂公正与效率关系的结果，土地资源很难实现公益属性。

  政府垄断土地市场的政治、经济动机，是追求政府集团本身的权力影响的最大化。地方政府在土地上有两个利益，一是政治利益，一是经济利益。政治利益涉及个人荣辱升迁，集中为政绩利益。因此，为了政治利益，地方政府需要以低地价、零地价、甚至负地价招商引资。经济利益涉及地方财政收入，直接影响政府办公经费、公务员工资福利，以及职务消费等。因此，为了经济利益地方政府需要大量征地、拆迁，并以提高地价和大量卖地的方式实现以地生财。当前以低地价、零地价、负地价去换取地方工商业税收长期的可持续现金流的假说，不能解释地方政府牺牲耕地、环境、效率与民争利的长期卖地冲动。土地使用制度20年的改革，土地出让收益数十万亿元，不可谓不丰。但至今作为社会公共品或半公共品的教育、卫生、住房、社保、分配等供给却严重短缺，不仅连征地、拆迁的补偿未见根本好转，甚至连政府间土地的代际平等和代内平等都更加扩大，地方政府公共服务的长期开支来源也并不见根本好转。当前，几乎所有土地扩张、掠夺的背后都是地方政府在遵循GDP出数字，数字出政绩，政绩出官的路径与群众争利、与中央争利、与其他地区争利，以确保政府集团本身权力影响最大化、消费支出最大化的手段换取政治市场分额、经济分额，积累任期政绩。大量事实证明，地方政府土地扩张、掠夺的政治、经济动机是追求权力影响的最大化。（3）

  政府追求权力影响最大化，首先是增加了交易成本。房地产价格形成的第一次利润指土地开发利润。一般讲，政府征用西部城市郊区集体耕地，所给农民的每亩土地补偿和安置补偿费平均不足5万元，但是一经土地市场招拍挂便升值数倍或十数倍。房地产价格形成的第二次利润指房地产开发利润。土地经过房地产开发，通常可以再形成约30-40%的房地产利润，超过社会平均利润数倍或十数倍。而土地附加值的分配，一是以出让金进入政府第二财政；二是以税金进入国库；三是以行政管理费、利息进入建设、规划、房屋、土地、教育、人防、消防、园林等等政府部门及金融机构；五是以中介服务费进入形形色色的具有行政管理职能的事业单位及其他社会中介组织。以上税费总和，已经占到房地产开发成本的60%左右。其次是异化了市场制度。政府的土地经济主义行为，必然扭曲制度供给。当前土地制度的漏洞：一是土地增殖税、所得税、营业税、评估费、招拍挂中介费，甚至房地产会计制度等等都存在很大的自由裁定空间（4）。二是现有制度，如 “勾地”、“招拍挂”大都变成政府内定开发商的工具。三是征地管理费、土地补偿费、安置补偿费、土地开发费等早已沦为土地事业单位致富的规费。四是官商勾结征地、拆迁、避税，手段五花百门。政府在征地、拆迁中同群众直接对立的现象，其实就是行政权力垄断土地资源配置的政治产物。政府在土地市场化中成为市场主体并拥有土地利益后，千方百计利用公权实现经济人利益的最大化，只能走向产权相对人利益的对立面。如果是开发商和产权相对人的征地、拆迁矛盾，那政府可以居中调停。但如果是政府同产权相对人的征地、拆迁矛盾，那法院则必然帮政府辩解。受到伤害的产权相对人不能在体制内寻求利益保护，便在体制外同政府走向对抗。

  政府垄断市场培育的利益集团，包括政府，以及相关企业、事业、社会中介及其背后的权势阶层。土地价格持续上涨，不是征地成本和房屋建筑安装成本的大幅上涨,而是政府税费、中介服务费的大幅上涨。紧张的土地供求关系，则是政府、学者、商人组成的利益集团联合操纵的结果。政府操纵市场的手法是利用公权暗箱作业。利益集团操纵市场的手法是构建官商联盟。政府垄断市场基本不能提供土地督察制度正常运行所需要的体制。（5）赢家通吃的土地市场，使中央政府矫正土地市场的既得利益格局，远比解决地方政府单一的利益冲动更为复杂、艰巨、困难。

  一是政府、百姓争相以地生财。我国土地面积960万平方公里，但可用土地不多，建设用地更少，可用做资产转变的土地更少。正因为建设用地稀缺，因此，土地可以卖上好价钱。转型社会，拥有或实际拥有土地所有权的各级政府是需要钱的。因此都不约而同地挤上“以地生财”的独木桥了。拥有国有土地使用权的城市居民和拥有集体土地所有权的农民也都是需要钱的。因此也都挤上“以地生财”的独木桥了。独木桥本身就很窄，政府和群众于是你争我夺，有利大家争抢，无利大家不管。

  二是政府、中介拼命搭车收费。土地税费政出多门，中介服务收费多达数十家。中央埋怨地方大肆卖地，而作为具体经营土地的地方则害怕中央的利益瓜分和行政审批程序。政府埋怨开发商谋取暴利，而开放商则担忧政府的土地增殖税、契税、印花税、营业税（还有教育附加和城市附加）、所得税等开发土地的第一次摊派，以及城市配套费、防蚁费、墙改费、人防费、消防费、绿化费、监察费、招标代理费、建筑放线费等报批管理费、施工图审查费、地勘费、营业税（如果转让）、所得税（如果转让）等开发房地产的第二次摊派和土地使用税、房屋、土地分别的评估、测量、颁证、招拍挂、房地产营销、房地产转让税等对房地产用户的第三次摊派。由于附加在房地产上的税费比土地私有制国家多得多，中央借审批收地方的税费，地方就“以租代征”等予以躲避，或以商业贿赂降低费用；政府埋怨群众在征地、拆迁中刁难，农民和城市居民则怨政府借机 “抢人”，并以命相争。

  三是政府、社会低效利用土地。建设用地一直处于高投入低产出的状况。但 “以地生财”的执政理念却始终驱动地方政府牺牲耕地、林地、草地、湿地换发展。当中央不批准地方的土地扩张计划的时候，地方就以违法用地来满足自己掠夺式的土地需求。长期以来，地方政府的土地违法一直处于高发状态。但在很多情况下，经济社会的土地需求矛盾并不是因有效需求不足而产生的。当前的主要问题：一是粗放经营和过度利用并存；二是土地供不应求与土地浪费并存。1996年国际统计数据表明，我国平均每公顷土地GDP产出值为7148.616万元，世界平均每公顷土地GDP产出值为17726.67万元，我国相当于世界的40.3%。土地供给的投入产出效益和世界对比之低，只有在土地国有或公有制国家能见到。（6）

  中央以土地所有者和最高行政管理者身份控制地方，地方以土地经营者和实际管理者身份反制中央，利益博弈已经持续20年。当前，圈地运动呈现加速态势：1985至1991年；1991至1997年相隔7年，1998至2004年相隔6年，而2004至2006年相隔1年半。

  解决土地市场的诸侯割据，共经历四次土地制度创新。第一次始于1986年中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》。土地的集中统一管理和分级限额审批体制结束了计划经济多头管理、混乱无序、低效利用土地的状况。但政府统管土地的行政职能被政府垄断市场的经营职能异化。第二次始于1988年修宪。土地管理法（修订本）、国务院55号令、房地产管理法，在维持中央、地方分级限额审批原则的基础上，构建起国务院代表国有土地产权，委托市、县政府经营，实行土地出让金按比例分配的政府垄断市场制度框架。但尽管土地市场化改革开辟了地方基础设施建设资金的来源，却由于经济分权和政治集权并存的国情而始终利弊共存。其表现是：地方政府赖交中央土地出让金分成，为政绩工程、形象工程超前花费土地出让金，大量从事越权批地、违法用地。地方土地“第二财政”的确立，加剧了地方政府的经济人化。第三次始于1997年中共中央11号文件。为了应对“21世纪谁来养活中国”的国际质疑，中央一是上收地方的土地利用规划、建设用地审批权、有偿使用费标准审批权，实行省以下垂直管理。二是实行耕地占补平衡，收取耕地开发费，耕地占用税、新增建设用地有偿使用费。三是建立招拍挂市场。四是修订刑法，新增土地违法刑事责任。但这次中央、地方利益分配的改革仍然没有根本改变现行利益博弈格局。新的管制失灵引致违法用地再创新高。第四次始于2004——2006年国务院28和31号文件。固定资产投资增速过快，造成工业用地低成本过度扩张和地方“以租代征”违法用地，从而冲击了中央政策底线。但中央建立土地监察制度，上收地方政府土地审批权、财权、事权的土地调控政策的做法，却并不一定可行。

  形成土地市场诸侯割据的原因，一是土地利益存在根本冲突。应该不应该保护耕地，合理利用土地，各个利益群体并非只有一个答案。地方想的是“无工不富”，应该牺牲耕地换取任期发展。而中央想的是“无粮不稳”，必须保护耕地，实现可持续发展。无粮不稳，无工不富的矛盾，反映出中央、地方在处理吃饭和建设用地需求上的认识错位。中央与地方的土地利用目标、政府与产权相对人的土地经济目标南辕北撤，只能引致冲突不断。于是，中央、地方、产权相对人的利益博弈转化为地方强权对弱势民众的掠夺，从而引致弱势民众寻求中央对地方权力的政治制约。当前确实没有找到自觉保护耕地、合理利用土地的利益驱动机制平衡矛盾。二是土地信息存在传递矛盾。就中央、地方而言，中央、省、地市、县、乡镇的信息传递链太长，即使是彼此不弄虚作假，5个行政环节信息传递的衰减，甚至变异也是较为严重的。因此，一方面，中央不能准确、及时把握市场一线情况，从而及早调控，以制止土地违法蔓延的态势。另一方面，地方则有足够的时间进行上有政策下有对策的反调控准备，以掌握中央、地方博弈的主动权。就政府、产权相对人而言，所有公共信息都控制在政府手中。只要政府不发布信息，产权相对人就蒙在鼓里。如果政府制造虚假信息，那必然引致强权在征地、拆迁中掠夺弱势群体。因此，中央和地方；政府和产权相对人之间的机会主义博弈始终剪不断、理还乱。三是土地监管存在结构障碍。在经济分权体制下，地方用地行为的背后基本都是政府主要领导同志的政治寻租或经济寻利。地方国土部门监督地方土地违法维护的是中央的利益，而自己头上的帽子和职工工资福利却是地方给的。地方国土部门不敢、不能向地方执法，甚至只能默许、帮助地方违法。同级国土部门没有权力有效制约同级政府的土地违法行为，就不能依法保护基本农田、保障建设供给、维护人民合法权益。以惊动中央的江苏铁本事件为例，一开始确实吓退了很多官员，但土地史上如此严重的政府土地违法案件，到头来只处分了一个国土资源厅副厅长。如此监管体制，不可能真正解决深层矛盾。因此，土地年年执法，年年违法成为历史永久的伤痛。中央管制权力的弱化，则引致中央部门转而回避土地调控的基本矛盾，以拿耕地保护说事强化部门权力，牟取部门利益。

  政府垄断土地市场，一是政府监管严重缺位。二是地方权力集体无意识。地方党委、人大、政府、政协、纪委班子集体决策土地扩张、掠夺，作为权力机关的人大可以监督政府，但不能监督党委。作为执法机关的法院、检察院，有权根据土地法、刑法、房地产管理法追究土地违法者法律责任，但不能追究领导自己的党委领导人和解决行政经费的政府领导人的土地违法行为。作为行政监督的监察、国土厅局，可以依据相关条例监督政府土地违法行为，但不能监督给自己帽子、经费的政府领导人的土地违法行为。地方权力不能被制衡的直接后果，就是世界上最严格的土地管理制度在地方基本上没有执法主体，从而引致法律在地方形同虚设。于是,法律空置下的中央宏观调控最终变成中央、地方；政府、市场博弈的零和游戏。

  首先是宪法不能落实。2004年十届人大二次会议修订宪法后的第10条规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。修改前的原文是“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”两权比较，其重要之处在于法律开始对国家征用土地行政行为的“公共利益”的征收行为加以严格限制。但宪法修正案通过3年多来，最高法院和国土资源部却至今没有明确界定“公共利益”的定义和程序，致使“征收”和“征用”在司法实践中被政府、产权相对人、法院为我所用。当前，一是几乎所有的征地仍然是以政府作为行政主体和市场主体，二是几乎所有的征地方式仍然是征收而不区分公益和非公益，从而引致修订后的宪法仍然很难保障被征地拆迁公民的财产权利。这一反常现象的背后，无疑是中央、部门、地方之间的利益博弈难以达致最终均衡的结果。

  其次是刑法不能落实。1997年八届人大五次会议修订的刑法增加的228、342、410条已经规定了土地非法转让、倒卖；乱占滥用耕地；国家机关工作人员非法批准征地、低价出让国有土地使用权等的刑事责任。1999年《人民检察院直接受理立案侦察案件立案标准的规定（试行）》和2000年《最高人民法院审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》进一步完善了司法准备。但法律面对地方政府的土地违法案件却缩手无策，以至迄今没能惩罚一个以身试法的地方政府。

再次是法规不能落实。闲置土地两年收回早在1999年国土资源部5号令《闲置土地处置办法》中就做出明确的界定和处罚规定。但就这么简单的问题，仍然在各地执行不通。因此，给房地产开发商年复一年地囤集居奇土地谋取暴利的可乘之机。

  中央土地调控遭到包括地方政府在内的各种利益集团越来越顽强的反调控，在历史上并非仅2004-2006年一次。但中央管制制度的失灵却必然削弱中央治理的威权，并引发市场动荡。

  政府失灵的表现：一是土地调控成效不大。中央对土地的高压管制从来没有真正刹住土地违法案件高发的势头。中央政令被地方视同一纸空文就是政府失灵的表现。2004至2006年18个月的调控，尽管中央利用国家威权的作用在短期内遏止了地方的某些公开冲动，但由于被迫进行的地方政策调整并非来自其内生的制度激励和制约，因此总是在中央的压力减轻后便立即出现强大的地方反弹。至今各地房价总体还是在不断攀升，地方建设用地大体还是在暗渡陈仓，相当地方土地违法行为依然在“发展有理”论中化解。所谓依法用地审批的闸门关住了实际用地的闸门没有管住，其本质就是中央用地闸门与地方需求实际严重脱节引致的地方非法打开中央闸门的央地冲突。

  二是土地腐败屡禁不住。政府以行政、市场双重主体身份经营公地，容易产生以政府法人为主体的集团腐败。政府土地腐败租金的特征，一是大都不是由个人分享，而是由权力集团共享，或表现为行政机关的各种福利，或表现为一届政府的政绩工程、形象工程，甚至是部门、小团体的权力租金；二是国家权力和非国家权力对政府法人为主体的集团腐败无能为力。如果说任何工业化、城市化的国家都经历过土地资源向土地资本的无序转化，那土地私有制国家以个人或集团名义通过掠夺、兼并土地的“获得不正义”，不仅在一定程度上还受到超越性、自主性、中立性政府的监督，而且大都还用到资本的再积累、再生产方面，从而在本质上变成了国家的财富沉淀在国家的话，那转型国家权势阶层以“不正义”手段获得的土地财富，不仅难有超越性、自主性、中立性政府的监管，而且往往以国家招商引资等优惠政策的名义合法进行，并总是把非法获得的土地管制租金的大部分浪费在机关福利、政绩工程、形象工程、冗员体制而很少用于资本的再积累、再生产，并作为国家财富沉淀在国家上，从而必然引发公平、正义的反抗。（7）

  市场动荡的表现：一是征用拆迁掠夺弱势群体。我国“以公有制为主体多种所有制共同发展”的产权制度，还没能保护集体土地产权。农民这群弱势群体对国有土地和集体土地的不平等待遇、对地方政府假以公益需要征地剥夺级差地租，一直表示不满。为了争取土地产权权利，农民上访案件有增无减，且从未间断。在计划经济体制条件下，地方政府曾经采用高压手段弹压农民的不满，并因而掩盖了激烈的社会冲突，在表面上维持了社会稳定。但在市场经济条件下，面对工业化和城市化对建设用地的强大压力，面对集体土地所有者代表的法律混乱，面对自己作为土地所有者权利人地租的流失，农村乡镇、村政府、集体经济组织和农民个体必然要对集体土地所有权的失落做出各种反弹，从而引致社会矛盾越来越表面化、尖锐化。上访告状和非法流转是农民渲泄不满的两个侧面；城郊结合部和公路两旁违法用地现象是矛盾汇集的火山口；农村较普遍的乱占滥用耕地和闲置土地则是泄愤点。每当农民不能从集体土地的增殖收益中获得富裕而城市政府，甚至权贵阶层却能从出卖农地中得到好处的时候，每当部分农民和乡镇企业需要离乡离土发展或重组产权而又得不到政府准许的时候，集体土地产权权益冲突就又尖锐起来，而且成为一种社会动荡因素。

 二是政府权贵垄断市场暴利。当前，社会成本的涨幅远大于生产成本。政府垄断市场的土地资源供给缺乏产权主体竞争，土地资源需求缺乏有效选择余地，已经引致土地招拍挂本身的市场价格不能按经济的真正水平和质量移动均衡点，以调整资源分布结构的区域、区位和产业的数量、质量。但政府和权贵集团为了追逐更多的地租，不仅结盟暗箱操作土地招拍挂，而且串通扭曲土地供给、城市规划、招商引资、房地产发展等土地公共政策，并以散布紧张的土地供求价格信号方式助推房地产价格上涨，实现政府和权贵集团各的政治、经济暴利。当前，土地市场化改革已经引致土地成本大幅攀升，从而引致房价、地价自2003年以来翻了几倍。土地的生产成本包括：征地补偿；安置补偿；建筑物、附作物补偿；土地开发成本；耕地造地成本。其增加是合理的，也是可接受的。土地的社会成本包括：出让金、新增建设用地有偿使用费等税费；政府运行费用；资源低效利用和资产流失损失费用；治理被破坏的土地生态环境费用；政府政绩工程、形象工程费用，以及各种征用、拆迁、颁证、交易、公证等中介环节手续费用。其增加则并非都是合理的，可接受的。

 三是利益集团左右房地产业。政府垄断市场并不是政府主要领导人个人能够垄断的市场，其职能是逐一分解到房屋、土地、建设、规划、工商、银行、公安等等不同行政主管部门及其事业单位的。县级政府背后有地市、省、中央政府；县级部门、事业单位背后有地市、省、中央部门、事业单位。各级政府、部门、事业单位背后有各种类型的开发商联盟。正是这些盘根错节的利益集团制衡了中央调控政策发挥作用，助推了房地产价格恶性上涨。近三四年房地产价格翻了几倍，按理行政主管部门应该承担责任。但建设部门和房地产商说，地价的上涨是商品房价格上升的罪魁祸首，招拍挂政策就是土地平均价格暴涨的根源。而国土资源部门则说，地价不会直接导致房价上升，房价上涨才是地价逐步上升的驱动力。公说公有理，婆说婆有理的背后正是他们的利益博弈。

 

 

  地方政府土地扩张的逆向选择现象，与其说是土地市场化改革的必然症痛，不如说是社会没有相对超越的政府、相对完善的产权、相对发育的市场的结果。（8）转型体制对政府、产权、市场关系的两难选择，引致土地市场总是陷入中央集权国家通常发生的经济周期性波动调整。正如诺斯在《对政治和经济的历史发展的交易成本分析》中所言，政府垄断市场存在带规律性的政治、经济、产权深层原因。（9）

  地方政府财政状况一直紧张。一是财政支出强劲而供给短缺。在财政收入不足以保证支出的条件下，政府充当经济人解决财政缺口就成为必然的选择。二是政府土地市场经济主义欲望强烈而转型土地市场有效制度监督明显不足。改革开放以来在官场滋生的经济主义，已经成为主流意识形态，并和传统官本位价值观结盟。官贵必然民轻，政府要优先获取自身利益，便会毫无顾忌地利用公权掠夺弱势群体增加政府财政收入。（10）

  土地“两权分离”和“一支笔”理论，是在20世纪80年代改革开放初期的环境中应运而生的。两权分离理论的依据是马克思主义地租理论；核心是分离土地所有权和土地使用权。两权分离理论奠定了公有制土地使用权商品化的制度基础。所谓“一支笔”，指市县政府一把手审批卖地，使用卖地收入。“一支笔”理论的依据是委托代理理论；核心是国有土地所有权由国务院代表，使用权委托市县政府垄断经营，并由中央、地方共享地租。（明确提出建立垄断市场是1992年珠海会议的事）

  诺斯认为：政治规则和经济规则的因果关系是双向的。（11）政府陷入身份悖论，首先是改变了政府行为准则。一是公共权力留恋市场。政府追逐土地市场的政治、经济利益，干预土地经济的投入、产出的结果，必然剥夺市场主体的土地使用权的选择自由，从而酿成商依附官而存在。二是政府寻租土地产权权利。公共领域寻租理论指出：任何一项权利都不是完全界定了的，没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里。政府既是公共政策的制定者又是公共政策的执行者，既是经济活动的组织者又是土地市场的牟利主体的特殊身份，必然引致政府将自己的主要精力放在寻找公有制土地中大量存在的过去没有界定的土地产权权利，并在自己垄断的土地市场里无所顾忌地通过各种内部交易去变现这种权利，从而最终改变了土地经济的游戏规则，酿成劣币驱逐良币。（12）三是政府集团争权夺利。现行土地制度没有适当的机制均衡中央、地方、部门的经济利益。（13）于是，地方政府或中央部门利用转型体制信息传递、决策方式、权力运行的缺陷，以机会主义方式“用活政策”，实现部门或地方利益最大化。但既要为民服务又要与民争利的双向目标却陷政府于身份悖论之中。

  其次是扭曲了权力配置结构。市场经济是通过信息传递将成千上万的各不相同的经济活动汇集一起，并依靠价格和市场体系协调个人和企业经济活动，以解决生产什么、如何生产、为谁生产等基本经济问题。因此，一是交易成本相对最低；二是政府不可能在市场扮演经济角色。（14）但在政府垄断市场，政府却是经济的始作俑者。政府经营土地，一是要把各级国土资源管理行政运行费用以各种方式转嫁给土地市场。二是要以管制、干预和摊牌等计划经济手段体现政府的权力和意志。土地制度的核心是财权、审批权等权力。因此，政府垄断市场所有博弈的目标和归宿都集中在财权、审批权大小的争夺上。但转型体制对权力的界定从来不是来自自下而上的社会自发演生或科学的集体决策界定，而是来自自上而下少数精英或部门的事前安排。也因此，涉及财权、审批权的权力大小的安排，首先满足的必然是中央的制度诉求，其次才是地方的制度需要。但不科学配置财权、审批权的权力，必然带来管制矛盾。

  首先是中央管理欲望与管理能力不能对称。中央的制度选择必然面对无法直接管理由5级政权管辖的960万平方公里国土面积的技术性难题。于是，土地制度权力的安排便只能在确保中央控制的前提下，再逐级分解包括执法监督权在内的许多办事权给地方政府，直至形成中央控制、地方办事的行政格局。有权的可能不办事、办事的可能没有权的土地制度权力格局，必然引致地方与上争利、与民争利、与其他区域争利。

  其次是中央调控目标与调控能力不对称。“乱审批项目”、“乱占乱用土地”的地区完成资本原始积累史，而循规蹈矩、不越雷池的地区越来越沦为经济、社会落后地区。这种不听话的发了财，听话的吃了亏的发展逻辑，必然鼓励地方和中央进行错位博弈（15）。作为利益主体的中央部门不仅有自己的土地利益，而且有自己的特殊地位。于是引致他们常常搭调控的“便车”“塞私货”，并以非理性手段和不切实际的预期“规范”地方政府，从而迫使地方政府启动地方效用价值函数变通中央部门的“规范”。但土地违法案件一般都是量大、面广，涉及的领导位高。因此，拥有法律起草权、解释权、裁量权等筹码的中央部门，不可能把所有违法的地方政府领导人都绳之以法。如果地方政府能够以巨额的交易成本换取中央部门的制度网开一面，那逃脱处罚的地方政府没有理由不感激中央部门。但权力运作到这个份上，社会很难有公平、正义可言了。

  产权悖论，一指作为国有土地所有权代理人的政府可以掠夺作为国有土地所有者全民的土地经济利益；二指法律上的由国务院代表的国有土地产权总是可以变成事实上的无主土地产权。土地产权边界清晰的重要意义，在于边界清晰的产权与决策者的利益休戚相关，能够驱动决策者在决策中慎之又慎，从而有利于市场主体在各自利益最大化的博弈中实现市场和投资者的信息对称，促成社会稀缺资源达到最佳配置状态。(16)但在政府垄断市场体制下，国有土地产权的拥有，土地经济制度的形成、土地经济运行的过程、土地经济变量的作用及相互运动都主要由职能二元型的政府决定，并在实际经济运行中由职能二元型的政府实施着超级垄断，从而引致具有外部性的行政权经营具有外部性的国有土地产权的客体实在性、主体虚拟性特征。由于真正的所有者被市场边沿化，市场主体各自的利益博弈不仅不可能实现市场信息对称，而且也不可能实现社会稀缺资源的最优配置。

  人人都是所有者，等于没有所有者。作为国有土地产权代理人的政府，承担的是无需对任何产权个人负责的很难量化考核业绩的土地资产行政责任。一方面以国家财力为后盾管理或经营着的国有土地资产，有公共财政为后盾，无须担心经营亏损。另一方面管理或经营着的是事实上的无主产权，激励机制不是人格化的，作为监督主体的全民不能行使监督权利。再一方面政府可以随时机会主义地决定增加转让物的权利强度，甚至是转让制度本身，从而弥补经营亏损。因此，政府对赢利多少的选择，不是按照市场规律追逐，而是按照政治利益决定经济利益的原则选择，也就是按寻租理论配置资源。

  公有土地成为转型社会的唐僧肉，供特权阶层分享的原因，一是权力在经常争夺边界不清晰的国有土地产权代理权。地方政府认为，国有土地全民所有，就等于国务院所有；而国务院所有就等于地方政府所有。因此，不仅可以凭借国有所有权代理人身份在土地市场与民争利，而且可以凭借行政主体身份在征用土地中大肆掠夺集体土地所有权和国有土地使用权。二是权力容易垄断具有排他性的国有土地产权。转型国家的国有土地产权只能由政府代理，并必然形成政府垄断市场，收取垄断租金。但国有土地产权的边界不清晰和排他性，必然引致政府经济人对资产性利益的争夺和资源性责任的放弃。实践证明，科斯1960年《社会成本问题》中提出的“交易先于产权”的论断，只适用于成熟市场经济国家推行公有产权市场化改革。转型国家由于政府自身经济人化引致了社会缺乏相应超越的政府，因此市场不可能在国有土地产权开始交易时就能够自然解决产权界定的问题。（17）

  市场发挥配置土地资源基础性作用的决定条件，是机制基础，而不是机制。政府垄断市场机制基础的本质是政府对市场实行制度管制。任何外部力量如果强制在政府垄断市场输入某种市场机制，则必然遭其或明或暗的体制排斥，甚至限制。显然，不完成机制基础本身的市场化改革，不可能科学整合资源，实现分配的公平正义。

政府所签订的土地出让合约是特权合约。作为垄断者的政府为了政绩等短期利益，常常受政府利益驱动玩弄特权合约，从而实现干预土地市场的供给和需求的目的。价格作为市场信号，本该通过市场主体的竞争产生，但政府却利用特权合约规定的行政审批和双轨制机制操纵。价格信号不能反映市场供求关系，引致市场不仅不能有效调节资源配置，还可能误导资源配置，以至造成权势掠夺、囤集居奇、炒买炒卖。

  特权合约必然加剧市场冲突的原因：一是特权合约决策变量很不确定。作为履约主体的政府，不仅管理层级机构比市场繁多，反馈、处理经济信息比市场迟钝，而且政府公共决策的方式容易滋生官僚主义，甚至政府主导市场博弈的本身已经暗藏地方、部门私利。二是特权合约的产权结构很不公平。集体土地的二等产权法律地位设计，本质上源自政府特权合约的政治、经济需要。土地产权双轨制和供给双轨制的产权框架就是政府替代市场的产权基础和内生动力。计划经济向市场经济转型，是在国有土地市场扩张与政府从竞争性经济领域有选择的退出并存的条件下进行的。这种特权合约帮助了行政权和国有土地产权对社区组织和集体土地产权的征地掠夺和侵蚀。三是特权合约缺乏成本约束机制。在经济分权和政治集权并存的条件下，中央和地方重新划分事权和责任强化了地方掌握地方国有资源的权力，但集权政治却缺乏行之有效的政府体制和激励约束机制规范地方政府的公共行为。政府垄断市场的核心是政治或经济的利益。为了自身的政治或经济利益，地方政府经营土地常常不仅不考虑投入产出成本，甚至还以主观意志扭曲成本。比如，或禁止集体土地参与市场竞争，强制低价征用集体土地，满足经济需求；或制定各种各样的低地价、零地价、负地价等优惠政策改变土地供给，满足政治需求。正如约翰.斯图亚特.穆勒所言：“生产成本如不影响供给，则不会影响竞争价格”。四是特权合约助长官商勾结。政府主导的投资体制；金融体制；土地产权、供给双轨制蕴藏投机机会，有利官商勾结。在进取型、保护型、掠夺型政府并存的条件下，政府、部门领导人的知识结构和个人素质禀赋存在差异。于是，不同类型的政府经济人有的便在市场进行政治寻租，有的则在市场进行经济寻利。但囤集居奇、待价而沽、倒买倒卖、将国家的骨头熬国家的油的土地市场化，必然陷入权贵资本主义的泥沼，并演生出伪市场化改革。（18）

 

 

  土地制度的供给，不仅必须适应经济社会发展对制度的需求，而且必须和包括政治、经济、社会、产权制度在内的整个制度系统充分耦合。否则，不仅很难成为有效率的公平的制度，而且很可能增加各种交易成本。（19）转型国家试图跨越资本主义市场私有制发展阶段而直接建立国有土地市场，必然引致政治、经济改革的两难选择。为了降低了改革成本，转型国家却偏好选择政治集权、经济分权的转型体制。但转型体制尽管可以避免激进式改革的政治动荡，却必然形成政治、经济先后改革的结构性矛盾，以至形成转型经济社会长期的体制摩擦，甚至冲突。这也正是内地引进香港土地模式后，出现的问题却比香港本土还多的原因。

  作为软实力的意识形态理论创新对经济社会转型而言，不仅至关重要，而且应该先行一步。但世界上并没有社会主义计划经济国家向社会主义市场经济国家转型的历史经验。为了减少一个大国意识形态转型及其实践的政治风险，改革唯一所能采纳的方案就是一先经济、后政治，二走一步看一步。传统意识形态却很难解释经济改革经常出现的新情况新问题，于是传统执政理念和新经济政策的左右之争从来无法停止，并引致传统政治体制对新经济政策的打压。

  结构冲突首先来自新旧政治经济秩序的更替。计划经济是公有主义，一是国家垄断，形成中央计划经济；二是公有产权垄断，形成社会公有经济。市场经济是私有经济，一是鼓励竞争，二是明晰产权。转型国家在处理如何创新公有制土地的实现形式，重构土地市场机制基础的中央、地方；政府、市场关系等重大理论问题上，不可避免地会发生计划经济与市场经济不同改革取向的冲突。其次来自改革成本的支付方式。封闭的国门打开后，各种经济理论进入我国。但在兼收并蓄的过程中，政府重视了学习市场经济的自由竞争等激励约束机制，但却从既往重视社会公平的计划经济主义滑向经济效率优先的市场经济主义。转型经济一切向钱看，不仅资本不讲道德，就连政府也不讲追求财富的公平正义。具体讲，转型体制选择的国有土地所有权、使用权分离；中央政府委托地方政府代理经营的实现形式，尽管维护了传统社会主义理论的某些公有原则，但毕竟没有真正解决人人都是所有者的土地等于没有所有者的产权外部性问题。于是，政府垄断市场就为政府的市场经济主义提供寻租的平台，并帮助政府替代市场谋取自身利益。而各级政府一旦在土地市场拥有各自的政治、经济利益，就不得不在集团内部引发政府之间对作为无主产权的国有土地利益的争夺和侵吞，在集团外部引发行政权和国有土地产权对社区组织和集体土地产权的征地掠夺和侵蚀。

  财政联邦主义理论提出，彻底的分权和地区之间的竞争可以实现帕累托最优。但我国国情决定不能彻底分权。转型体制以渐进式改革最大限度地减少了国家转型的政治风险，但形成了政治集权制约经济分权的结构性矛盾。转型体制以经济建设为中心的诉求在某种程度上促成了集权政治结构从自我封闭转向社会开放，从而逐步容纳了新旧不同利益集团或群体，并帮助执政党顺应经济分权改革调整政治管治方式，从而释放出部分事权、决策权缓和了与经济分权的改革冲突，并将中央政府培养成垂直管制者、地方政府培养成实际上的地区所有者或政治企业家。但地方政府在被经济分权培育为新的创新主体参与政府间竞争的同时，（20）却又被政治集权培育为市场主体，并按照经济人的思维垄断土地市场，和中央政府分享土地利益。

  1、中央、地方关系不顺。转型体制没有解决如何适当配置中央、地方的权力与资源，实现中央权威与地方自治实现适度统一的理论与实践问题。保持国家重大政令的适度统一，本是单一制政体国家的政治优势，但幅员辽阔、机构庞大、民族多元、差异悬殊的我国国情却导致了不同地区间中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，并成为全国诸多政治、经济问题得不到有效解决的体制根源。

  中央治理权重过大的表现：一是中央、地方财权、事权、审批权不对称。中央权力配置体制重视了对土地的控制，忽视了与地方土地审批权、财权和事权的对称。中央国土资源部门在上收土地财权、审批权的同时，其他中央部门却在不断下放事权，引致地方事权总量不减反增。二是中央、地方土地权利租金的分配不公。中央财政的集中度已达60%，省市级财政占30%，而供养人员占公务员比例67%的县乡两级财政却只占全国财政的20%。地方既然不能和中央共享改革红利，也就很难与中央共担改革风险。于是,地方以机会主义博弈突破中央控制取得制度垄断租金的模式，就成为地方与中央博弈的重要路径，从而形成全国地方对中央的博弈。（21）

  地方错位博弈的路径：一是中央改革提供了“上有政策、下有对策”的博弈空间。中央制度创新的改革试验，总是在为地方提供争权的体制空间。一般讲，对于涉及全国的重大制度创新，中央总是授权地方先行“试验”。而获得中央授权“试验”的特区，则实际上处于相对“模糊产权”和“预算软约束”的中央制度环境，并因而独享全社会的制度创新垄断租金。因此，争夺中央制度创新的试验权便成为各地争夺中央潜在制度创新利润，牟取地方利益的大好机会。（22）1987年，沿边沿海获得过中央出让土地制度的优先试验权，并以“以地生财”获取的大量土地垄断租金营造了有利于经济发展的良好环境。2000年，西部大开发却不仅不能继续沿用沿边沿海的“以地生财”政策，而且还更多地承担了耕地占补平衡的法律义务。为此，西部政府只得违规推动土地资源向土地资本的转变。但中央究竟能在多大程度上容忍西部的利益博弈，除了取决于西部的谈判能力外，还取决于中央从中获得的收益是否大于维持管制的成本。当中央认为经营城市土地的成本大于土地可持续利用的收益时，就不会容忍或追认西部追求土地利润所从事的土地资本转变活动。于是，经营城市的政策选择便演变为中央、地方 ‘有令不行，有禁不止’的政治博弈。二是国家治理层级结构提供了地方机会主义博弈平台。土地市场是地方性市场。地方一是利用中央、地方信息不对称牟利，一是利用国有资产委托代理权和中央博弈牟利。其原因在于中央政府委托代理制的中央、省、地市、县、乡镇五级信息传递链条过长，客观上总是造成公众不能有效监督地方政府而地方政府却有足够的能力控制辖区“私人信息”误导中央决策，从而推动地方政府代理人机会主义的“自我强化”。

  2、政府、市场关系不当。政府垄断市场经营土地是伪命题。由此引致政府、市场缺乏规范性的治理关系。

  一是政府市场越位。作为行政主体的政府担任市场主体，是一种越位行为。在现代混合经济中政府的主要职能：一是提高经济效率；二是改善收入分配；三是通过宏观经济政策稳定经济；四是执行国际经济政策。（23）构建不当的政府、市场关系则只能异化政府的公共选择，从而将政府之间的竞争引导为非公共服务能力的竞争。斯密提出的“看不见的手”，重在治理政府失灵。其强调：一、产权是重要的。只有产权与决策者的利益休戚相关时，决策者才会把利润和企业的扩张放在首位，并在做出决策时慎之又慎；二、自由交易是重要的。每一个投资者会根据自己的利益和自己掌握的信息，做出自己最佳的市场判断，并在和市场的相互博弈过程中实现社会稀缺资源的最佳配置；三、人的理性是有限的。市场信息不仅量大而且瞬息万变，集中决策往往不能保证最佳的资源分配。凯恩斯提出政府积极的货币政策和财政政策有助于保持一个较高的产出和就业水平，重在补充自由市场理论，治理国内市场失灵。李斯特提出国家的经济发展离不开作为这个国家的政府的战略和政策引导的国家理论，则重在修正自由市场理论，治理国际市场失灵。经济总是在国家、政府、市场之间进行结构平衡，绝对化国家、政府与市场的关系则会导向极端的政策选择，从而仍然重现市场失灵或政府失灵。我国在公共选择中则过分强调了政府替代市场的作用，而忽视了发挥市场配置资源的基础性作用。政府以行政主体资格同时兼任市场主体资格的制度设计的本身，就不是为了应对发展自由市场经济可能出现的市场失灵，而是为了帮助政府垄断市场牟取各自代理利益。因此没有防止市场失灵，还导致政府失灵。国土资源部执法监察局局长张新宝曾说“中央政令在一些地方成为一纸空文”，算是一语中的。（24）

  二是各级政府市场边界混乱。政府是大概念， 包括中央、地市、县乡五级。因此引致各级政府在市场的边界模糊，从而造成各级政府履行行政管制与市场经营的不协调。土地市场名曰政府垄断市场，但具体经营土地的地方政府，却被不具体经营土地的中央部门管制着。彼此的市场立场、经济利益不同，长期争斗，互相牵制。尽管法律规定国务院是国有土地产权主体，但土地市场权力实际是在市县政府手中。因此，法律上的国有土地产权利益往往被地方政府及其部门、社会各种利益群体、不同层级的国有企业、事业分割；理论上的政府高度垄断被事实上的多头管地、多头市场替代。政府垄断法权徒具形式的结果，政府垄断市场长期陷入中央集权国家通常发生的中央、地方管制权力收放博弈的制度轮回怪圈。（25）

  政府垄断土地市场的实践证明：政府公权一旦与国有土地产权结盟并组建为委托代理产权结构时，政府的过分市场权力不仅必然培育出地方政府这个利益主体，成为破坏以讨价还价为基础的公平交易市场规则的市场力量，而且成为背离，甚至放弃公共服务职能和中央博弈的地方政治力量。从长期看，行政、市场双主体的政府垄断竞争，本质上很难有进步意义可言。

  3、政府、社会关系不妥。市场改革、政府改革和社会改革相辅相成。离开了政府改革，市场改革、社会改革没有方向。离开了社会改革、市场改革，政府改革没有压力。但我国在转型体制决定下，政府改革、市场改革和社会改革却没有同步进行。因此，尽管推动政府转变职能多年，但地方政府却依然在土地市场错位、越位、缺位行使公共权力。当前，社会改革滞后引致的强势政府、弱势社会、垄断市场的结构冲突，已经成为土地市场长期混乱的原因之一。

  政府主导模式，就是在强政府、弱社会、大市场的历史产物。转型国家政府替代市场尽管有其合理性，但理性的土地市场既需要地租更需要和谐的政府、产权关系。由于我国政治权力和企业权力缺乏社会的有效制约，政府主导却往往演变为权力和利益的交换或结合，并导致土地市场恶性竞争。布坎南早就指出政府有时候也会追求自己的利益，而不会完全按照公共利益行事。因此，成熟市场经济国家把维护公平的职责交给政府，实现效率的任务交给市场，监管政府、市场理的责任交给社会，以构建制衡的政府、市场、社会结构将地方政府间竞争引导为改善服务、营造环境的公共品生产竞争，从而解决政府不完全按照公共利益行事的问题。但我国转型体制的经济分权历来就只在企业和政府或政府内部进行,至今不仅缺乏有效的国家权力的监督，更缺乏非国家权力的监督。于是集公平、效率、监管于一体的地方政府，总是将以经济建设为中心的政府间竞争异化为争夺项目、投资、贷款、土地的GDP竞争。

  社会力量在改革中长期缺位的结果，一是导致地方政府各自为政。转型体制难以制衡权力寻租和降低监管成本，地方势力必然坐大。因此，其政府主导模式最终成为强化地方机会主义垄断土地市场的策略组合。当单一制政体国家的政府分化为各自为政的多个政府利益集团后，首先演生出中央、地方的地租博弈，其次推动了地方间土地扩张之类的无序竞争，从而异化了中央的宏观调控政策。二是导致地方政府误导经济增长。地方政府这样深度介入地租，必然扭曲国家土地制度的公平与效率关系。当政府主导，变成政府扮演利益主体；政府竞争，变成政府地租竞争的时候，地方政府必然错误解读、传递中央构建和谐社会、科学发展的政治信号，并按照自己的利益偏好去追求经济的大冒险、大冒进。

  社会改革滞后的实践表明，关注效率的政府并没有很好实现自己为企业搭建发挥作用平台的初始预期，相反，到是重视选票的政府可能更能重视公共服务，更能持续推动地区经济的成长，并最终为本地居民和企业提供更好的投资环境和社会福利。

 

 

  土地制度创新是以政治、经济体制的调整为切入点的复杂系统工程。“权力制衡”的理论指出，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。（26）因此，保证政府最大限度地不偏离公共行政目标的制度选择，就是并进推行政府、市场、社会改革，构建政治、经济、社会的制衡结构。其总原则是：以稳步推进政治体制、经济体制和产权制度改革；重构央地、地地利益博弈机制；改变转型体制给定的激励、约束条件为切入点，按照经济调节、市场监管、公共管理、社会服务的政府职能，调整中央、地方财权、事权、审批权不对称的关系；创新中央、地方；政府、市场土地关系；确立土地制度的公平正义目标，构建产权明晰、经营灵活、交易快捷、费用较低、政府维护公平、市场实现效率的社会主义土地市场。

  坚持推动制度的公平正义原则，是国有土地产权实现形式创新的理论指导。建立民主政治体制，是国有土地产权实现形式创新的政治基础。一是改革土地财政体制。地方政府的公共转型必须以保证地方政权生存、公共事业进步的需求为前提。滞后调整土地财政体制，不仅不能确保政府担负起领导和谐社会建设的责任，而且可能造成经济陷入更为严重的发展悖论。二是改革权力监管体制。实现从行政权力监管行政权力、中央政府监管地方政府的监管结构向国家权力和非国家权力共同监管的结构转变，首先是科学界定中央、地方权利、权力、权责，其次是民主监督所有的权力运作，再次是构建以中央间接监管、属地国家权力和非国家权力直接监管的地方监管体系。三是建立公共财政体制。以公共财政为切入点，最大限度地减少行政层次、行政环节，行政人员，以降低行政成本，提高行政效率，促进政府依法、民主、科学决策，从根本上推动政府职能转变。四是重构委托代理关系。改变现行国有土地产权国务院代表、委托地方政府经营的代理关系，实行人大代表、属地人大委托、社会代理经营的土地制度。五是彻底分离政府行政、市场双主体身份。政府职能必须与土地经营的政绩目标脱钩，政府不再以土地所有者身份进行招商引资等商业性洽谈和其他的土地经营商业活动。

  垄断市场是地价持续上涨的体制原因。竞争市场是建设土地市场的经济基础。结束政府垄断是实现市场公平、正义的政治前提。一是改革土地出让金分配和使用的制度安排，建立和强化土地公共财政管理，从制度上消除各级政府、部门“以地生财”的经济动因。二是在用途管制的前提下开放集体土地市场，保护集体土地所有权、承包权、经营权，鼓励国有、集体土地市场竞争和自由交易，实现国有、集体两种土地产权的政治、经济平等。三是合并房地产管理部门、整顿中介机构、规范中介收费，减少政府税费，给国有土地使用权流通释放出更好的自由交易的环境。

  土地所有制之争应该从主义回归到方法。可供选择的产权政策不以推行土地私有化为前提，应以构建多元土地产权作为切入点。按照土地公益性质和建设用地使用单位的行政管辖权，实行国有土地所有权各级政府分级所有；按照粮食、经济安全中央管制的原则，上收基本农田规划、变更权；按照调动中央、地方两个积极性的原则，均衡中央、地方的审批权、财权和事权；按照尽可能明晰集体土地产权的原则，赋予农民集体土地永佃或永业权，按照“物权”释放继承权、抵押权和处置权、收益权，并纳入私有财产保护范畴。

1、周绍朋 论深化垄断行业改革 中国经济时报 2006-12-25

2、曾永昌 论土地市场的政府垄断 社会科学研究 2002年4期

3、王进 中国市场化改革中的地方政府是一个什么样的政府 中国改革论坛 2006-7-4

4、曾永昌 论土地市场的政府垄断 社会科学研究 2002年4期

5、易宪容 国内房地产市场将发生根本性转变 中国经济时报 2006-8-16

6、毕宝德 柴强 李玲 土地经济学 中国人民大学出版社 2001

7、钟伟 腐败和管制的黑色沉沦 中国改革论坛 2006-11-4

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9、埃瑞克••G•菲吕博顿 鲁道夫•瑞切特 新制度经济学 上海财经大学出版社 1998

10、曾永昌 公共品生产的体制逻辑、发展误区和改革趋势 社会科学研究 2006年2期

11、埃瑞克•G•菲吕博顿 鲁道夫•瑞切特 新制度经济学 上海财经大学出版社 1998

12、巴塞尔 产权的经济分析 上海:上海三联书店,上海人民出版社,1997

13、2、曾永昌 试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果 中国农村研究 2006-9-23

14、保罗.萨缪尔森、威廉.D.诺德豪斯：经济学（中译本）.北京.华夏发展出版社

15、周天勇 对中国经济深层次问题的分析 中国经济时报 2006-7-13

16、李义平 经济学百年 天津人民出版社 2002

17、约翰·伊特韦尔，默里·米尔盖特等新帕尔格雷夫经济学大辞典（第一卷） 经济科学出版社，1992

18、赵晓：为什么资源越丰富的地方百姓生活越贫穷 中国改革论坛 2006-7-2

    19、曾永昌 论国有土地产权的框架 社会科学研究 2003年4期

20、杨瑞龙 从地方政府的视角揭示渐进式改革成功的奥秘 南方日报 2006-4-20

21、曾永昌 试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果中国经济五十人论坛 2006-10-23

22、李军杰 周卫峰 地方政府主导辖区经济增长的均衡模型香港中文大学文章选刊 2005-8-31

23、保罗·萨缪尔森 威廉·诺德豪斯 经济学 华夏出版社 2002

24、张新宝：国土部盯紧各地造城运动严查土地违法 2006年06月24日 南方网

25、曾永昌 论土地市场的政府垄断 社会科学研究 2002年4期

26、孟德斯鸠 论法的精神 商务印书馆 1982年