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对中国积极劳动力市场政策执行效果的评估
演讲者:杨宜勇(论坛特邀专家、国家发改委经济研究所副所长)    时间:2006-09-07    阅读:712次   
    

谢谢主持人的介绍,非常感谢大家来参加这个讲座。我今天演讲的题目叫做“我国积极劳动力市场政策的评估”,这也是近两年我完成的世界银行的一个课题项目,我觉得非常有意义,也得到了一些收获,向大家汇报一下。

 

首先,我想介绍一个概念——劳动力市场政策。劳动力市场的政策至少应该包括以下几个方面:

第一,劳动力市场供给调节政策。比如我们经常用的一个指标——劳动力参与率,其分母是劳动年龄人口,分子是经济活动人口,即有多少就业人口,多少失业人口,失业人口指的是“有就业愿望而不能就业的人”,这些都是经济活动人口。中国的劳动力参与率水平在计划经济时期在全世界是最高的,搞市场经济以后,随着人们的生活水平由饥饿到温饱,由总体小康向全面小康迈进,劳动力参与率水平有所下降,但是就我们的经济发展程度(人均GDP达到1400美元)而言,依然是偏高的。这说明中国有好劳动的传统,劳动力的供给比较旺盛,当然,整个就业形势的压力也会比较大。比如说在供给的调节方面,一方面受经济水平的制约;第二,如果我们的义务教育搞得比较好,那么16岁到24岁人口的参与率可能就会大幅度下降,如果9年制义务教育没有搞好,那么就可能出现童工,16岁之前的劳动参与率可能还会提高;第三,从劳动部门来看,在9年义务制教育之后还要延长一两年的职业培训,这些政策实际上对劳动力的供给也会有所影响。

第二,扩大劳动力需求政策。主要是一些宏观的调控政策,也有一些微观的政策,像国家发改委,还有过去的经贸委都有中小企业司,这些部门对于劳动力需求都有不同程度的调控。

    第三,在供求之间可能还有一些错配,也就是说,劳动力的供给不能够适应经济增长所提供的这种岗位的需求,这方面也需要做一些调整。以前大家都学会计,现在会计专业过剩了,司机也是这样,现在驾驶已经成为一种本领,不会再成为一种专门的职业。那么这就有一个转业的问题,要进行一些职业的辅导,对劳动力市场供求之间的这种错配要进行校正。

第四,劳动力市场体现效率和公平的政策。比如对用人单位而言,要有用人的自主权;对劳动者而言,要实现其择业的自主权;在国有企业内部要公平,下岗和上岗应该有一个透明的规则。对于劳动力市场来说,在效率优先的情况下,要尽可能兼顾公平。

研究劳动力市场政策,基础性的环境因素是非常重要的。

第一,在研究过程中我们发现,要对一个国家的劳动力市场政策的效果进行评估,特别是对中国的积极劳动力市场效果进行评估,有很多的困难,劳动力统计系统现在还不完善。

第二,在劳动部门,新办的公共就业介绍机构,也就是公共的劳动力市场,他们的信息联网还是有问题的。现在中国还存在一个人为的分割,过去劳动保障部门管工人,管劳动力市场,人事部门管干部,现在叫做“人才市场”,现在劳动力市场和人才市场都在建设,但是这两个系统连不起来,所以这两块都想中央财政要钱,这里面也有一个重复建设的问题,还有一个资源共享的问题。除此之外,还有科技干部的人才市场等,这些市场都有待于进一步的整合。

    第三,失业监测的预警系统比较薄弱。现在中国到底有多少人失业,有多少人就业,这些数字都有,但不是很准确,都比较模糊。因此,基础环境因素的不完善也影响我们对政策效果的评估。

对于劳动力市场政策,一般的评价就是大家讲的“消极的”或“积极的”。就中国的情况而言,我觉得从1997年到2001年可以称之为“消极的劳动力市场政策”。我们知道,朱熔基同志大刀阔斧地对国有企业进行战略性的调整,下岗分流,壮士断臂,他以国有企业的改革为第一目标,为了实现这个目标,就要把人从岗位上请下来,从过去正规的、固定的岗位上请下来。有人说,全世界没有一个总理是要制造失业的,中国就有这么一个总理,我觉得不能简单地看这个问题,要和中国当时的发展阶段,当时的国情紧密结合起来考虑。那时候就是把人请下来养着,这就是一个消极的政策。所谓积极的政策,就是对于那些从劳动力市场退出的人,我们不仅要把他养着,让他吃好,穿好,还要给他提供学习和培训的机会,为他制造更多的岗位,让他重新回到就业岗位上去,重新进入劳动力市场。以2002年中央召开“全国就业、再就业工作会议”为标志,中央开始加大对劳动力市场方面的财政投入,中国的积极的劳动力市场政策拉开了序幕。

 

中国积极劳动力市场政策的概况

 

一、中国积极劳动力市场政策体系

2002年“两会”期间,中央专门召开了一个会议,研究劳动力市场政策的问题,中国的积极劳动力市场的产生的直接导火索就是2002年春天的大庆事件,有关部门经过半年多的沟通和酝酿,达成了一些基本的共识,形成了一个积极的就业政策体系。我认为,中国的积极劳动力市场政策的体系可以简单归结为以下几个方面:5大支柱,6大领域,十项政策。

    5大支柱是什么呢?第一支柱是以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策,主要通过保持较高经济增长速度,调整产业结构、所有制结构、企业结构等,扩大就业总量,创造就业岗位。就业是一个派生的需求,就业不能够直接被创造出来,它是由投资、企业家的创新精神和趋利的冲动带出来的,还有技术创新的因素。

第二支柱是以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策,运用优惠政策杠杆创造就业岗位,优先用于吸纳下岗失业人员再就业。

第三支柱是以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向的劳动力市场政策,通过强化就业服务和职业培训,帮助劳动者了解需求信息,提高就业能力。

第四支柱是以减少失业为取向的宏观调控政策,通过严格规范企业减员、建立失业预警制度等措施,减轻社会失业压力。97年大规模的下岗可以说是壮士断腕,不惜代价加大失业,是以扩大失业为趋向的宏观调控政策。2002年以来,国有企业改革的阶段性目标基本完成,所以暴风骤雨式的下岗分流时代已经过去,考虑到社会稳定,考虑到效率和公平的兼顾,现在对企业裁员采取了更加审慎的措施。

第五支柱是以既能有效地保障下岗失业人员基本生活,又能积极促进再就业为取向的社会保障政策,通过完善社会保障体系,消除下岗失业人员的后顾之忧,为促进劳动力合理流动提供保障。

    6个领域指开发就业岗位的6个方向,包括非公有制经济、第三产业、中小企业、劳动密集型企业、鼓励灵活就业和劳务输出。关于非公有制经济,我们国家对经济的布局进行战略性调整之后,据我们统计,目前新增就业岗位有75%来自于非公有制经济,中央也专门下发文件要求促进非公有制经济的发展。关于灵活就业,这些年增加得比较快,当然这也不是一件很光彩的事情。因为我们的很多灵活就业和西方不同,西方的灵活就业更多的是一种自愿、自觉的行为,比如自由职业者,我只工作一半的时间,每天工作四个小时,剩下的四个小时我在家里做家务。但是中国的灵活就业,或者弹性就业,是一种下岗后的无奈选择。

10项政策是对5大支柱和6个领域的展开和具体化。这些政策包括:个体创业税费减免、小额贷款贴息、社保补贴、就业援助、市场信息系统建设、再就业培训、就业指导、企业吸收下岗失业人员的税费减免、公共工程建设以及社区服务平台建设等。

 

二、全国积极劳动力市场政策的执行情况

第一,就业服务。这个表的第一栏是职业介绍机构的数量,第二栏是劳动力就业的情况,第三栏是历年登记的空岗情况。

 

第二,从2002年以来,国有企业的下岗职工也在迅速减少,当年新增下岗职工的数量下降得也很快,从2001年的283.1万人迅速下降到2004年的49.5万人。所以,在国有企业下岗职工的数量方面我们是有所控制的。

    第三,职业培训和职业鉴定的力度也不断加大。据官方统计,我们的培训合格率是93%,培训后的再就业率为70%,效果非常理想。当然,这是劳动部门提供的数据,世界银行也在中国的五大城市进行了一些典型调查,他们发现培训后的再就业率没有这么高。

    第四,自雇就业的小额贷款资助。应该说,2003年是小额贷款最艰难的一年,2003年的贷款贴息额度为10亿元,按照当年的贴息率,可以贷款170亿元,而2003年全年只贷出6.8亿元,不足完成全年任务的二十四分之一。2004年,在各部门加大力度的情况下,贷款额度有所增加,但是也没有完成全年任务的十分之一。实际上,我认为小额贷款资助的政策是一个失败的政策。

    第五,开发公益岗位。2003年全国开发公益岗位43万个;到2004年底全国开发公益岗位52万个。随着工资和保险待遇要求的提高,每年开发公益岗位的成本不断提高。2003年为安排国企大龄下岗失业人员再就业,每个公益性岗位的平均成本为5200元;到2004年上升为5800元。实际上有一些所谓的公益岗位是人为制造出来的,如果北京的一个十字路口增加一个人,那么四个路口就增加四个人,一般都是下岗职工在干,每天干六个小时,每个月600块钱,早上三小时,下午三小时。这种公益性岗位不是必须的,多少还带有一种福利色彩。

    第六,公共工程建设。公共工程建设的投资难以测算,这几年积累起来大概有几千亿,这种公共投资不以就业为职业目的,而主要是改善一些公共服务的基础设施,还有一些瓶颈的问题。我们计算过创造一个就业岗位的投入,大概是几万,接近10万,所以这种公共工程建设创造就业岗位的机会也不是很多。

    第七,大学生志愿服务西部计划。一般来说,大学生到西部服务可以享受每月600块钱的生活补贴,西藏高一些,每人800元,人民大学对于志愿服务西部的大学毕业生一次性奖励5000块钱。所以,除了中央财政的投入和团中央的积极倡导以外,包括学校在内的各方面也在积极投入。

    第八,阳光工程。主要是培训农村劳动力,2004-2005年,共培训农村劳动力500万人,这个项目还在继续。

    第九,国有企业辅业改制。过去国有企业改制就是简单的下岗分流,带来很多问题,也有一些比较成功的经验,比如酒泉钢铁公司、武钢,他们在主辅分离方面就做得很好。车间的党委书记带领工人,通过资产的剥离,带着一部分资产重新创业,不仅取得了一定的经济效益,而且产生了很好的社会效果,中央领导对此也很关注。据我们初步的测算,这几年改制新增的就业岗位使失业率降低了大约零点七个百分点。

    总的来看,积极劳动力市场政策的宏观效果到底怎么样呢?2003年,中央安排了47亿元再就业专项转移支付资金,2004年这个预算增加到83亿元,2005年增加到109亿元。根据我们的调查,在不同的年份,由于财力不同,各地配套的比例也不一样。2003年,地方配套比例低一些,是1:2.5,也就是中央拿1块钱,地方就拿2.5块钱。到2005年,地方财力有所好转,他们拿的钱更多一些。

    通过下表我们可以看出:2002年,培训后的就业率是55%,2003年是65%,2004年是70%。在2003年,一万块钱能够使2.67个人实现就业,到2004年一万块钱只能帮助2.54个人实现就业,到2005年一万块钱只能帮助1.16个人就业,资金使用的边际效果在下降,一会我要讲是什么原因造成这个问题。

    在做这个报告的时候,我们还提议选了两个地方作为案例,一个是辽宁省,是一个经济不太景气的地方,一个是北京。我们设计了一套指标体系,包括政策客观效果的比较,领导人政绩的比较,由于时间关系我就不展开叙述了。

   

有效的积极劳动力市场政策方面的国际经验及其分析方法

 

在上个世纪60年代以前,西方的劳动力市场政策和中国一样,消极的政策比较多,积极的劳动力市场政策首先出现在北欧的瑞典等一些国家,取得了成功。出现积极劳动力市场政策的背景,首先是宏观经济的发展与平衡出现了新的情况,再一个就是宏观经济的理论有了新的发展和突破。从西方的经验来看,积极劳动力市场政策的主要内容包括以下三个方面: 

第一,是为了有效地循环利用现有的技能而提供就业服务。作为一个要素,人和原材料是不一样的,如果原材料我们用了一半觉得不好,可以扔掉,但是人不行,一个人在20岁、30岁、40岁的时候如果失业了,作为一个负责任的政府,不能不管他。怎么管他呢?就是利用他现有的技能,有针对性的提供一些就业服务,提高他的就业能力,帮助他重新进入劳动力市场。

第二,为了增进人力资本提供培训。积极的劳动力市场政策对培训比较重视,但是我们的培训有很多失败的教训,主要就是各级政府垄断培训资源。在有的地方就,对一个人进行转业培训,从一个岗位到另一个岗位,从一个行业到另一个行业,预算只有500块钱,如果政府部门让下属机构来办,可能真正投入到这上面的只有300块钱。另外,时间也很短。我们到沈阳去,有的地方要求一周内完成一个人转业的任务,效果很差。当然,这有可能是我们对增进人力资本的难度、提供培训之后的就业前景等各方面的情况估计得不足。在北欧的一些国家,尽管他们具备一定的经济条件,但是要转业的话,政府要投入两年到三年,让失业人员重新学习后再转业。另外,北欧国家对人员的培训投入是在市场上购买服务,这些人拿着这些钱,或者是你那去服务,两年之后,如果就业率达到了70%,它就按照培训的效果来付钱,而不是由政府的下属的职业培训和鉴定机构来提供的。由政府下属机构来提供这种培训,没有竞争力,没有压力,所以就不追求培训后的效果,无法真正实现自我监督,因而牺牲了劳动者的利益。

    第三,为了缓解就业直接创造就业。积极的劳动力市场政策要提前,直接落实到创造更多的经济增长点上,通过创造经济增长点来增加就业岗位。

我们考察了国外的经验,对于适合中国的一些经验进行了总结。第一,要把积极的劳动力市场政策与宏观经济政策统筹考虑。如果不与宏观经济政策相结合,积极劳动力市场政策的单边深入效果是不会太理想的。第二,要把失业保险和促进就业更好地结合起来。足球战术上有一句话,“进攻是最好的防守”,同样,就业就是最好的保障。第三,劳动力市场建设要以向用人单位和失业人员提供优质高效的服务为出发点,以促进再就业为落脚点。第四,再就业要坚持个人自主就业与政府援助就业相结合。

 

对中国积极劳动力市场政策的总体评价和对策建议

 

一、对中国积极劳动力市场政策的总体评价

    首先,积极劳动力市场政策对中国是必要的,当然还需要进一步加强。对于下岗职工的问题,我们一直采取摸着石头过河的办法,从93年以来,基本上是“新三年,旧三年,缝缝补补又三年”,2002年中央出台这些政策的时候也说,解决国有企业下岗职工问题的就是三年,到2005年12月份就截止了。通过对形势的认真研究,中央去年年底又召开会议,把积极的劳动力市场政策,或者说积极的就业政策又延长了三年,一直到2008年。当然,这不是一个简单的延长,也做了一些必要的调整。

    第二,中国积极劳动力市场政策的目标人群具有排它性。从1993年以来中国实行的各种再就业政策,包括现在的积极的就业政策,都是针对国有企业下岗职工的,集体企业怎么办?在2005年以前,集体企业的下岗职工是不享受这个政策的。2005年冬,中央把这个政策的适用范围扩大到国有企业中的大集体企业。但是,这个政策还是具有排它性,非国有企业的失业人员就不享受这样的政策。显而易见,对于积极劳动力市场政策的投入是公共财政,也就是纳税人的钱,从公平的角度来讲,政府出台这些政策应该是一视同仁的。所以,我们也提出了一些建议,认为中国以后的促进再就业的政策,包括积极的劳动力市场政策,应该进入一个普惠的时代,进入一个阳光普照的时代,非公有制企业的下岗和失业人员也应该受到同样的待遇。以人为本应该是以所有人为本,而不是以一部分人为本。

第三,总的来讲,中国积极劳动力市场政策的力度不够。一方面,我们的财力有限;另一方面,我们的认识不够;另外,我们关注的范围还不够大。简单来讲,积极劳动力市场的投入占GDP的比重今年有所增加,但在GDP中的比重还是偏低的。因此,我们要提高公共财政在积极劳动力市场政策方面投入的比重,同时,资金的使用效率要提高。

    第四,中国劳动力市场的发展基础和环境相当薄弱。各方面的统计信息是不公开的,政府部门是垄断的,培训的效果也是自己说了算,很多原始报表我们拿不到。但是准确的数据,也就无法进行准确地研究,巧妇难为无米之炊。

二、对策建议

主要是三个方面:

第一,就业数量政策,也就是就业机会的政策。首先,必须不断扩大就业总需求,积极前移劳动力市场政策的重心。如果说积极劳动力市场政策的重心是培训,是提供更多的信息,使失业人员有更多机会就业的话,那么积极劳动力市场政策是要强调促进某些行业和地区的发展,促进某些中小企业的发展,扩大总需求,应该把积极劳动力市场政策和宏观劳动力市场政策结合起来。

第二点,密切关注国际市场,积极防范贸易摩擦对劳动密集型行业所产生的负面影响。这两天我们也在深入学习《江泽民文选》,我们觉得,我们过去十几年在外贸方面有很大的发展和进步,但是外贸的主动权掌握得不够,对一些贸易摩擦和贸易冲突研究得不深,一些对策体系准备得也不够。我们要进一步加强这方面的研究,同时加强和世界上一些国家和地区的贸易组织的沟通,尽量消化这些负面影响。

第三点,构建协商机制,全社会共同促进就业。促进就业不仅仅是促进国有企业下岗职工的就业,而是促进全社会的就业,不仅要促进大企业的就业,还要促进小企业的就业,不仅要促进发达地区的就业,还要促进欠发达地区的就业,劳动能力高的人要实行好的就业,素质差的人也应该实现体面的就业。积极劳动力市场政策的资金怎样使用,用在何处?我觉得,劳动者内部,劳动者和企业,企业和政府之间应该建立一个经常性对话的协商机制,然后达成共识,共同促进当地的就业工作。这是非常重要的,促进就业不只是政府的事情,当然政府负主要责任,但是政府不应负完全责任,政府、企业、工会,还有社会各界要共商、共建这个机制。

    第二,就业质量政策。第一点,我们的体制还是二元化,《江泽民文选》里有篇文章提出,要打破城乡二元结构。体现在劳动力市场方面,二元结构更加明显,有人说是三元结构,就是城市里的劳动力市场、农村劳动力市场加上农民工。因此,个城乡劳动力市场一体化的问题显得非常紧迫。为什么农民工的待遇那么低?1997年国有企业大幅度裁员,国有企业的效益好了以后,并没有把那些下岗职工请回来,而是大量雇用农民工,因为农民工的人工成本低。所谓人工成本,就是工资、保险、福利、培训,农民工的人工成本只是城里人的三分之一,很低廉。现在国际上也讲同工同酬,同工同酬指的不仅是工资,而是报酬,包括工资、保险、福利等,在这方面我们还差得很远。农民工的问题之所以解决不了,就是因为农民工的经济权力和政治权力分置,农民工的政治权利,包括选举权和被选举权都在农村,但是农民工一年有10个月在城里,经济权利在城里,而政治权利在农村,处于这样一种状态。对于农民工问题,我认为就是政治权利和经济权利的属地化造成的,要把现在的异地化变成属地化,这其实很简单。

第二点,就业歧视。就业歧视是普遍的,我们要减少这样的歧视,应该有这样的意识。

第三点,要树立普惠意识,加强对新增就业人口中弱势群体的关注和就业扶持。为什么加上一个“新增”呢?以前我们讲的是,你以前有工作,现在下岗了,我才管你,现在是不管你以前在哪工作,只要在中华人民共和国这块领土上工作,你下岗了,成为弱势群体,我都要管。从今年9月份开始,今年毕业的大学生就可以进入失业登记了,我觉得这就是一个进步。

    第三,劳动力环境政策。第一点,要改进劳动统计,完善劳动力市场信息系统建设,加强失业监测和预警。中国到底有多少人,有多少劳动者,有多少人就业,有多少人失业,我们不能说八九不离十,或者80%这样的话,准确率还不够,还要提高。我们要完善劳动力市场信息系统的建设,要知道有多少人失业,失业人员的构成,男人占多少,女人占多少,各个民族占多大比例,他们的学历构成,最长的失业时间是多久,这方面一定要加强统计。

    第二点,以职业教育为重点,推动高中阶段教育的普及。九年义务教育要夯实,现在很多地方还没有做到。同时,义务教育要提高,“十一五”期间,或者到2020年,至少一些大城市和特大城市要搞12年的义务教育。今年上半年我到澳门,澳门特首告诉我,现在澳门实行的是15年的义务教育,澳门人只要想在本地上大学都可以上。现在香港人、澳门人都上了大学,但是学校里还有很多空位,怎么办?这些高校就到大陆来招生。另外,高中教育也不一定都是搞普教,可以更强调职业教育。像日本这么发达的一个国家,它的基尼系数是比较小的,从70年代到现在,基尼系数都保持在0.25到0.35之间,在日本的企业里,现在还是终身雇用制,他们的工人分为管理岗和技术岗,你可以做管理,也可以走技术的路线,收入差距不是很大,最多差三倍左右。德国的职业教育从四年级就开始分了,四年级毕业以后,有的是普通教育,有的是职业教育,技术工人的生活也不错。当然,这涉及到工资分配系统,要在微观的企业的层里进行一些调节,国家在宏观上的导向也是非常重要的。现在我们国家是工人和农民占大多数,但是我们的下一代,城里人都不想当工人,农村人都不想当农民,这是非常危险的,不利于和谐社会的构建。

    第三点,健全国家劳动法律体系,依法改善劳动力市场。这一点也非常重要,对于就业歧视、财政投入等,我们的法律应该有所涉及。另外,《劳动法》出台十几年了,但是社会保险推进的速度很慢。我们算了一下,中国现在有8亿劳动者,享受养老保险的也只占21%。《宪法》里明确提出,人人享有社会保障的权利。我们就要把社会保障这件事落实,不能让我们的劳动者为那些权利去挣扎,而奔走,我们应该帮助他们落实。我到俄罗斯去考察,尽管有人说俄罗斯变颜色了,但是它的医疗保险没有变,什么人都可以去看病,只要你是合法进入,而且逗留超过三个月的,都可以享受医疗保险。香港也是,你在香港居住三个月以上,住院每天只用交一百港币就可以,其他的钱不用交。社会保障对于劳动者,特别是弱势群体,是非常重要的。富人可以不在乎保障,除了基本的保障,他们还可以补充一些商业保险,但问题是我们要让所有的劳动者都有一个基本的保障,然后有所补充。现在的情况是,连最基本的养老保险也只能覆盖21%的劳动人口,另外79%的人一点保险都没有,形势非常严峻。就业、工资分配和保险是关联的,所以今后《劳动法》的地位还要进一步提高,《社会保障法》也会适时地出台,我们的劳动力市场要进一步完善,让劳动力市场成为劳动者的乐园。《江泽民文选》已经出版了,现在全国都在学习,《江泽民文选》是马克思主义经典作家中国化的一个重要成果,是中国第三代领导集体智慧的结晶,为什么称之为经典著作呢?翻开扉页我们就会看到,上面有一句话——“全世界劳动者,联合起来”。我们先不说全世界劳动者联合起来,先说全中国劳动者联合起来,现在中国的劳动者还没有联合起来,是二元的,三元的,甚至多元的,联合起来就是一体化,只有中国的劳动者联合起来了,全世界的劳动者才有可能联合起来。

    谢谢!