专家文章 -> 体制改革
社保体制“一石三鸟”构想
作者:郭树清    发布:2007-06-20    阅读:9205次   
  把一定数量的国有资产和国有土地收益划拨给社会保障基金,可以把存量资源盘活并与增量资源相统筹,使基金积累模式立即运转起来
 劳动力市场长期分割是造成中国经济结构不合理的深层原因。与劳动力市场统一密切相关,且在很大程度上决定着经济社会稳定和可持续发展的另一项制度性建设,是社会保障体制改革。
 中国在养老、医疗、失业等基本社会保障领域面临两个挑战:一是同其他国家一样,原有的现收现付体制在财政上难以为继,而且造成严重的低效率;二是数以亿计的劳动者及其家庭没有被纳入任何保障体系。
 在给定的历史条件下,国家和社会对以公有经济部门职工为主体的城镇居民的基本养老保险责任不可能推脱。无论采取什么样的新制度,都必须花费与保障老年人生活水平需要相适应的巨额资金。因此,问题仅是如何尽可能地提高效率,降低成本。而基金积累制因其对相关各方都具有较完整的激励和约束机制,应当自然地成为选择。
 采取基金积累制的理由还在于,基本养老保险的收支困难已十分严重,越来越多的地方入不敷出,继续提高缴费率对大多数企业来说不可能承受,靠挤占挪借终归不是长久之计。而政府预算对社会养老保险给予长期的巨额扶持既不可能又不合理,且义务教育、环境保护、社会治安、行政管理等最基本的公共服务处于严重的经费不足状态,迫切需要增加财政支出。基金积累制的实质是强制储蓄,而在中国的社会文化条件下,居民储蓄养老有很久远的传统,因此推行个人账户式的养老保险也许比其他许多国家更容易。
 有许多因素会诱导我们把基金积累制与现收现付制结合起来。然而,迄今为止,基本养老保险采用部分积累制尚无成功先例。从理论角度看,部分积累制总是意味着某种“双轨制”,仅考虑管理成本就不甚可取。而且统收统支的那一部分,必然导致缴费贡献与退休享用相脱节,意味着通过行政性手段来分配调拨资源,既不能保证较高的效率也不能达到可能的公平。对劳动者个人来说缺乏直接的激励作用,同时也没有可能给予任何有效的监督。当个人账户不能占到足够大比重时,人们对其关心的程度会大幅度减弱,原来预期的积极作用也必将大打折扣。因此,我们应当毫不犹豫地选择完全积累制。
 另外,一种与城市化进程被人为拖延不无关联的观点,是坚持排斥农民进入统一社会保障体系。其理由之一,是农民的承包土地可以成为最好的社会保障。
 但受过经济学训练的人都会发现,此说难以成立:第一,土地是农民家庭的生产资料,如果要将其用于养老或医疗,就必须出卖;第二,在法律上,农民不能自由出售土地;第三,国家垄断非农用地的一级市场,农民并不能得到大部分土地出让收益;第四,土地有级差,不同条件、不同地段的土地出让价格可能有天壤之别;第五,农民从土地非农化过程中得到的现金收入可能储蓄也可能消费,但两者都不属于社会保障;第六,任何国家,特别是工业化有所发展的国家,都不可能无视公民缺乏最基本保障的事实,否则经济社会稳定就难以维持,换言之,政府要对所有农村居民承担一定的社会保障责任,这是不容讨论的既定前提。
 总之,由于经济高速发展,人口也比较年轻,又不存在高福利国家那样的负担,中国目前的社会保障问题相对来说更容易解决。首先,必须确立起基金积累的模式,不能重复欧洲的“大锅饭”制度,但也不应该搞成自由分散的基金运作;其次,必须保持开放形态,把进城农民以及没有进城的农民逐步纳入基本保障体系。
 但是,疑问马上产生:哪来那么多钱呢?谁会为过去没有积累的中老年职工及农民提供积累呢?因此,结论似乎只能是,新体制要么不能转动,要么只能“空转”。
 对此,从20世纪80年代中后期起,我们就开始形成一个所谓“一石三鸟”的“幻想”,即把一定数量的国有资产和国有土地收益划拨给社会保障基金,使基金积累模式立即运转起来,可以为每个人算账到每一年每一月,不需要所谓划分老人、中人、新人的过渡办法;由此,使国有企业立即改变“所有者缺位”状况,而且可以通过市场更顺利、更平稳地调整产权结构;使农村人口城市化加快步伐,避免土地用途转变收益被各级政府挪作他用,甚至也可避免补偿给农民的资金被农民自己挥霍一空。
 这种思路的要点在于把存量资源盘活并与增量资源相统筹,使新机制迅即运行起来。持反对意见的人,总是担心资金问题,其实绝大多数时候,他们是把现金流与资金总量搞混了。中国这样的高速成长经济,为居民提供基本养老保险应当说绝对没有问题。当然,“绝对”这个词绝对应当少用。