一是渔利型。上溯上世纪９０年代的１９９２年，中国出现了一个新名词“卖户口”“买户口”。基于城市扩张压力逐步增加，而建设资金短缺的现实，基于农村由于改革开放后实施土地承包制度改革，一批农民实现了富裕的事实。一些城市开始向富裕起来的农民出卖“户口”，打开了“二元户籍制度”的第一个缺口。这样的变革，无疑是以渔利为目的进行的。而且，随着数量的激增，那批买户口进城的农民，不仅丢掉了农村土地这样的稳定依靠，而且又没有享受到和城里人同等的待遇，造成了新的遗留问题。（见拙文《买了户口的农民就不是农民？》）

  二是觊觎农民土地型。随着城市化的大潮，随着工业化的推进，许多城市都在进行迅速的扩张。近年来，一些城市通过“撤县设区”先扩大地盘，留足发展空间，再通过推进所谓户籍制度改革，变农民为市民，他们这样做的主要动力，就是要最大限度地降低向农民征地的成本，而在农地转国有土地并上市的过程中获取最大利益。这样的 “变向掠夺”具有很大的隐蔽性，在开发区大建设的初期起了一定的推波助澜作用。所以，在数年前查看推进户籍制度改革的新闻，多出在诸如上海等大型城市的近郊地区。在谷歌输入“户籍制度改革”、“农民变市民”这样的关键词，结果出现的城市和地区有着共性的规律——土地是稀缺资源，比如山多地少民营经济极发达的浙江，比如北京的石景山地区，比如成渝试验区……

  三是迫于压力故作姿态型。也许公安部门会感到委屈，但是，笔者只能这样说，公安部门主导的户籍制度改革，其最大的正面意义居然不是改革本身，而在于其所造成的舆论效应。公安部门所能报出来的成效是：“截止到去年，全国共有12个省市、自治区先后取消了二元户口划分，在这12个省市区统称为居民户口。”在他们看来，公安部门只要把农村和城市的户口簿统一设计，统一名称，统一颜色，那就是“取消了二元户口划分”了，而至于户口簿背后所隐藏的巨大差异，公安部门直接可以以非本系统职责而推而却之。公安部门言之凿凿的通过改革，“保证公民的自由迁徙”，现在看来，只是多此一举，农民自由迁徙的问题现在早已不是问题，农民能否同工同酬，能否和城里人同待遇同保障才是问题的关键。而在这些问题上，公安部是承担不了牵头的职责的。尽管他们信誓旦旦地在进行制定新《户籍法》的调研，想来，前景并不如媒体上报道的那样乐观。

  基于这样的现状，应当对中国二元户籍制度改革的目的、本质、前景等进行一次清醒的梳理和厘清，化繁为简，还公众一个明白，给农民一个交待。

  一、把握中国户籍制度问题的本质，其实是农民的基本公民权未得到保障。

  户籍制度之所以造成了不公平，是因为这一制度人为地把公民分成了两类：城里人，乡下人。城里人有住房、医疗、就业、教育等各类保障，而农民几乎没有，即使有，也要比城市市民低一个层次。

  我们要改革户籍制度，就是要打破这种身份上的不公平，以及附着在身份不公平之上的利益不公平。简言之，就是要让农民和城市市民一样，享受平等的公民权。所谓平等的公民权，就是除了就业方式不同之外，其他所有的权利，农民和市民都应该是一样的。城里的纺织工、商场营业员、农村从事农业生产的农民，他们的生存价值、政治地位、基本人权、基本社会保障权都应该是没有任何区别的。否则，就意味着被歧视一方基本人权的被侵犯。

  如果户籍制度改革不能够还农民平等的公民权和平等的人权，那么我们的户籍制度改革还有什么意义？试想，其实现在农民的已经不再是传统意义上被束缚在土地上的农民了，他们可以自由地进入城市，自主地选择岗位，只是他们没有得到城市平等的对待，并提供相应的保障。所以，他们过去被鄙视为“盲流”，现在被称为“农民工”。在现代企业制度中，对不同来源的职工已经普遍采取了同工同酬，不论你是来自城市，还是来自农村。但我们的政府，却仍然没有做到这一点。所以说，户籍制度，其矛盾的焦点和问题的本质是政策性歧视。

  “三农”问题之所以疾重难返，笔者在过去的研究中多次强调，是由于制度设计的不合理，造成农村人流、物流、资金流向城市的倒流和高度集聚，农村无法形成有效的、可用于再发展的积累，从而形成“空白化”、“真空化”的现象——出色的农家子弟都进了城，创业致富了的农民都进了城，农村稍富裕一些的人都在想方设法进城，那些有一技之长、有劳动能力的青壮年人也都进了城……有闲的、有钱的、有思想的、有信息的、有投资愿望的城里人想到农村，尽管遇到的不是户籍制度的阻碍，但是和户籍制度“穿连裆裤”的土地制度，成为城里人回流农村越不过的“坎”。所以，农村注定老弱病残、水瘦山寒。这样的状况不扭转，解决“三农”问题只能是纸上谈兵、痴人说梦。

  这里需要单独提出讨论的是，现行的农村集体土地制度，是不是需要随着户籍制度的改革而改革。前文提到，现行的土地制度和现代的户籍制度，其实是穿着“连裆裤”的，是一根藤上的两颗瓜，对农民而言，是两颗苦瓜。对这样的判断，我们回顾一下建国以后国家根本制度的设计，就能一目了然——

  新中国成立不久，在所有制结构上就摈弃了毛泽东在七届二中会上所讲的多种所有制并存的理论，引进了前苏联的所有制理论——全民所有制高于集体所有制，集体所有制高于私有制。这一理论的直接后果是，在对待农民的问题上，违背了马克思不许剥夺农民的教导，强制推行斯大林的集体化，剥夺了农民土地所有权，在政策上使农民享受不到城市居民的待遇。集体经济成为封闭式、排斥市场经济的自给自足庄园式的自然经济，农民丧失了土地所有权、劳动自主权、自我发展权、劳动成果支配权、自由迁移权，丧失“五权”的农民被束缚在土地上，只能获取最基本生活资料，成为被支配的劳动者。

  显而易见，土地的集体所有制，加上城乡分割的二元户籍制度，使得二元经济结构制度化，农民的二等公民身份政策化。

  打破传统的户籍制度，就是要促进城市门户和农村门户的“同步开放”。所以，打破传统的户籍制度，不仅需要一本看上去封面相同的绿色“小本本”，而是要解决过去附着在“小本本”上的、看不见摸不着的社会保障问题。只有农民和城市居民的养老、医疗、就业保障制度接轨了，那种城乡之间人与人之间的平等才能实现，那种城乡之间人流、物流、资金流、信息流的互动才能真正形成。

  政府有政府的苦衷。毕竟，中国有9亿农民，9亿农民的保障问题不是小问题，需要强大的经济实力做支撑。解决户籍制度问题，需要加强统筹，制定路线图，逐步加以解决。这谁都能够理解，包括农民。但有一个前提是，我们的政府必须夙兴夜寐、宵衣旰食，有真心实意解决“三农”问题的念头，并有为之不懈努力的举措，由易到难，由点到面，逐步想方设法解决问题，让农民既看到行动温暖心灵，又看到前景一片光明。

  但令人难以接受的是，我们一些大中城市的政府，包括一些学者，一提到户籍制度改革，就联想到农民象蝗虫一样涌入城市，社会混乱，城市崩溃。在他们的眼中，农民都是没有脑子的低等人群。其实，这些人在看轻农民时，其实看轻的是他们自己。其一，当下所有的文明，无不发端于农耕文明，人类共同的祖先，都曾经是质朴的农民，背弃这段历史，以有色眼镜看当今的农民，是为数典忘祖。其二，就是当下农民的理性、韧性、耐受性，也被这些人低估。农民的觉悟并不低。有例为证：

  也不过就是20年前，中国农民离开村子，都要到村里、到乡里开介绍信，否则是出不了门的。之所以存在这样的制度，就是因为那时的官员也认定，城市是花花世界，如果不严加监管，农民肯定会蜂涌入城市。但事实的情况是，随着这种制度的打破，农民并没有无序地涌入城市，而是随着城市逐步提高的用工需求，不断加快向城市迁移的步伐，并为城市的建设和发展发挥了不可估量的作用，作出了不可估量的贡献。城市确实也因农民的大规模迁入而造成了一些问题，但这与束缚农民的制度被打破的积极意义，这与农民促进城市快速发展所做的贡献相比，那是微不足道的。

  社会在进步，人类在文明，我们有些地方政府，我们有些所谓专家学者，为什么还对农民抱着那样的陈见？为什么蜗居书斋，把持讲堂，以拒绝农民的心态，鼓吹其想当然的理论，流毒社会？这只能说明，改革开放二十多年，这些人的观念的眼光还停留在建国初期的水平，不仅合不上当今建设和谐社会的“拍子”，而且也被邓公小平当年锐意改革的开阔思维远远甩在背后。

  户籍制度，无论是在昨天、今天还是未来，都将是中国农民永远无法淡忘的痛。中国农民为共和国的崛起、繁荣和稳定付出了太多。“吃进进的是草，挤出来是血”，用这样的话来评价一点也不为过。时至今日，中国的城市发展了，社会进入工业化中后期了，国家高度重视“三农问题”的解决，党中央高度重视和谐社会的建设，以此为背景，农民理应得到全社会的理解与关注。自然，把农民套牢在土地上、把农民打上二等公民烙印的户籍制度，也应当走下前台，走进历史了。

  事实将证明，中国现代二元户籍制度改革的问题其实说简单也简单。最大的困难，一是决心，二是实力，三是时间表，而决非我们某些地区、某些学者所杜撰的“农民冲击城市论”。

  所谓“决心”，是我们的中央政府什么时候真正把户籍制度改革提上议事日程，由国务院来主抓这项改革的推进，而不是由一个公安部在那儿“小鬼当家”。事实上，公安部也牵不了这个头，他们所能做的所谓“改革”，只能是枝枝节节的小修小补，充其量只属于部门的“小改良”。

  所谓“实力”，其实是由户籍制度改革的内容决定的。改到什么样的程度，就需要什么样的经济实力做支撑。让农民享受市民待遇，这是改革的最终目的，这需要很大的改革成本。条件不具备时候的冒进没有实际意义，最多只能搞出一个新的半拉子工程。亦或，又给一些别有用心的人提供从农民身上进行渔利或剥夺的机会。

  所谓“时间表”，就是中央政府主导下制定的改革一揽子工作计划，既然下了改革的决心，既然目前还无法具备全国范围内大推进的“成本”，那么就要设订一个时间表：在什么时候解决什么样的问题，在什么时候在什么地区首先启动试点，在什么时候大面积推进改革，最终在什么时候把二元户籍制度彻底打破。

 

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    王向荣，扬州，wqianrui@tom.com