当前，我国已取消了区分农业人口与非农业人口的户籍管理制度，但人们发现我国城市化进程并不理想，据统计，我国仍有2亿以上在非农部门就业的“农民”无法实现“城市化”，城市化进程严重落后于农村劳动力向城市的转移速度，造成这一现象的原因，是我国长期并存的城、乡两个福利体系并没有因户籍制度的改革而有所改变，而与此同时，我国并未建立起帮助“农民工”从农村福利体系，向城市福利体系过渡的措施体系，这一问题具体现在以下四方面：第一、当前没有建立量化考核“农民工”城市生存能力的指标体系；第二、没有建立帮助“农民工”实现安居城市的优惠政策体系；第三、传统的城市福利体系具有较大的排他性和封闭运行的特点；第四、“农民工”自身对家乡承包田难以放弃的情结未进行制度化的认可。事实上，这四方面也正是当前制约我国城市化进程的核心因素，因此，必须尽快改变这一局面。

  “农民工”移民城市的前提是确有城市生存能力，判断一个“农民工”有无城市生存能力，首先要看他有无实际参与就业或有无实际取得工薪收入；其次，要看其有无稳定的居所；再次，看其有无就医能力；最后，要看其收入扣除支出后有无一定的结余。如果一个农村进城务工人员，在五到十年的时间里，都能够连续做到上述四项，我们说这个“农民工”具备了在城市生存下去的能力。

  那么如何判断“农民工”有无上述四项能力呢？笔者认为，在建立一个适合“农民工”特点，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、婚育保险在内的社会保障体制，并且，建立一个适合“农民工”特点的住房专项储蓄与补助制度后，一方面通过考核“农民工”在具体城市的连续缴费能力，另一方面，通过就业企业和居住社区居委会出具的相关证明，就能对“农民工”在城市的生存能力做准确的出量化的判断。因为，一个“农民工”只有稳定的取得收入才能有稳定的住所并定期缴纳养老保险；只有正常参与医疗保险才能，才能有基本的就医能力；只有个人收支有所结余，才能正常参加缴纳住房专项储蓄。

  当然，要实现“农民工”城市生存能力的量化考核，就先要进行适合“农民工”特点的养老保险体系建设，有许多学者认为，必须让“农民工”参与城市社会保障体系，这一观点值得商榷，因为，我国城市养老保险体系是按省设立的，“农民工”具有流动性大的特点，假如一个“农民工”三十年内的六个省缴纳过养老保险费，那么，他最后要在哪一省领取养老金，又必须按哪一省的标准领取养老金呢？卢海元先生在《走进城市：农民工的社会保障》一书中明确提出，“农民工”的社会养老保险制度必须区别于城市养老保险体系，必须采取完全积累和缴费确定的全人账户运行模式；笔者在《就业与保障》杂志，2005年第11期上发表的《尽快建立中国农村养老保险体系》一文中，全面论证了国家建立新型农村养老保险体系和国家供养现有农村养老的可行性。当然，无论是卢海元先生构想的只对“农民工”的新型养老保险模式，还是笔者针对全体农村人口而创建的新型农村养老保险模式，都能为中国当代的“农民工”实现落户城市的梦想创造契机。

  对于经过若干年严格的量化考核之后，被认定为具有城市生存能力的“农民工”，国家应该通过实施“农民工”安居工程，让他们能真正实现城市化梦想。“农民工”安居工程，至少应该包括以下优惠措施：第一、国家财政为每一进城购房的“农民工”提供1万元的补助；第二、国有银行也为“农民工”提供比例80%和期限30年的优惠按揭贷款；第三、地方政府在土地出让和基础设施建设方面提供相应的财政支持。

  应该说，推行“农民工”的安居工程，能实现国家财政、地方财政、“农民工”个人、国民经济的四方共赢，进而，能在解决“农民工”居住问题的同时，又使城市不再排斥农村新移民。

  第一、从国家的角度看，国家以每年安置“农民工”1000万人计算，一年需要新建500万套的“农民工”过渡房，我们假设每套过渡房的全国平均售价为20万元，则全国一年就能新增1万亿元的社会有效需求，按我国现行30%以上的财政综合积累率计算，我国每年将因此项目增收3000亿元财政收入，其中2000亿为中央级收入，1000亿元为地方能收入，如果国家为启动“农民工”安置工程，为每套“农民工”过渡房补助2万元，一年开发500万套，国家财政将为此支出1000亿元，两项对抵，国家财政一年还能净增收1000亿元收入。

  第二、从地方财政的角度看，城市每开发一个安置1万名“农民工”的移民新村，就要建5000套“农民工”过渡房，每套仍以20万元计算，则能形成10亿元的销售总额，相应的地方财政首先能获取3000万元以上的地方税收收入，其次能获得最少2亿元的土地出让补偿金，如果扣去政府实际支出的征地费用，以及兴建一所小学、一所中学、一个社区医院的开支，则地方政府每安置1万名“农民工”，最少能增收1亿元的地方财政收入。

  第三、从“农民工”的角度看，国家为鼓励“农民工”定居城市，必须先为“农民工”建立一种特别的住房储蓄补助制度，即规定“农民工”每存入住房储蓄专户1元钱，国家就对应补助“农民工”购房款1元钱（但每个“农民工”的补助上限为1万元），这样，如果一对“农民工”夫妇在城市购房一套，就能取得国家2万元的财政补助，加上优惠的按揭政策购房能力将大为提高。

  第四、从国民经济发展的角度看，国家每年安置1000万一个“农民工”，就能创造直接消费1万亿元，以每20万元创造一个就业机会推算，一年就能新增500万个就业机会，如果加上间接拉动的因素，则我国城市的就业不足的问题将基本解决。

  许多有移民能力的“农民工”因不愿放弃家乡的承包田，而不愿将户口迁入城市，这并不是没有道理的，因为，我国于上世纪六十年代和七十年代，分别经历了两次大规模的城市向农村移民潮，前次为“大跃进”后的“大下马”，后一次为“文革”动乱造成国民经济停滞、就业机会空前不足，而催生了的“上山下乡”运动。那么，我们今天的城市化政策会出现逆转吗？在今天有谁能承诺不会发生逆转现象呢？

  因此，无论从宏观经济决策必须具有前瞻性的角度，还是从有利于消除“农民工”思想顾虑的角度，国家都应该建立一个全国一体的农田储备制度，即规定因城市化政策而进城定居的农民，其家乡的责任田可以先寄存在国家农田储备局，今后如果国民经济发生重大变故，主要在加工出口型企业就业的“农民工”（未来的新移民），普遍无法在城市生存下去时，应许可他们回乡领回自己先前的责任田，如果二十年内国民经济没有发生重大变故，则寄存土地自然收归国有，另外土地寄存期间视同国有资产管理，当发生“农民工”政策性逆流回乡时，对已被征用、出让的寄存土地国家应该给予赔偿。

  综上所述，介于城、乡两个福利体系之间的中国当代“农民工”，如果没有一个过渡措施体系帮助他们，他们定居城市的梦仍难以实现，而这一具有时代特色的措施体系也一定能建立起来。