村民自治在中国已经实行了近20年，取得了较好的效果，推进了我国政治民主建设，使民主能在我国广大农村地区撒播，大大促进农村民主进程；村民自治还维持整个社会的安定与团结。中国是一个地域广，人口多的国家，社会的团结稳定是国家的头等大事，而村民自治使8亿多农民自己管理自己，自己的事自己做主，这不仅极大的调动了村民的生产积极性，而且稳定了民心，保障了社会的和谐发展。但是我们也应该清醒的认识到村民自治在实施的过程中还遇到了各种各样的问题和困境，与我们制定政策时的预期还有一定距离。笔者试从村民自治的凭借资源来剖析，找出资源弱化的制约因素，有的放矢地制定措施，推进我国村民自治的发展。

    中国是一个中央集权式国家，典型的科层次结构、官僚制组织，从中央到地方是一座高耸的金字塔式的政府组织结构。历史沿袭下来的集权制思想根深蒂固。压力型政治体制使得乡镇政府对村级组织管得太多，干涉得太多，使村民自治组织与乡镇政府之间职权不清，关系不明，阻碍了村庄社会的自主力量的发育和村民自治的完善。[1]村民自治不能在民主的精神指导下顺利进行。乡政府为了使选出的村级干部能更“听”自己的话，能更好地帮助其完成国家的各项政策，比如催粮收款，刮宫引产，镇政府往往会插手村干部的选举，会推荐自己中意的候选人，或幕后操纵选举，使得民主选举流于形式。在对村干部的管理中，乡镇干部也会有意灌输教育村干部服从乡镇政府，并把奖惩措施与完成政务性指标挂钩，而不是灌输民主思想去管理村民和村内事务。

    其次，精英治理模式、能人治理模式中，精英、能人们往往是运用个人魅力来号召和影响村民，调动村内的物力和人力资源，村民信服精英们的治理，而忽视对其民主监督，这诱致政治精英、经济精英在管理中权力不断自我膨胀，甚或权力腐化，在制定决策时易犯“个人说了算”的专权作风而忽视了透明性和公开性以及决策的公正性。如果在这一点上不加以遏制，必然使精英治理目标日益背离民主的定义。所以，如果不改善村民的民主参与状态，最终会导致这种模式异化而解构自身。^[2]因为民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。^[3]让社会成员的参与来制约精英的专制。否则，就不成其为民主。

    再次，农村地区教育不发达，村民信息闭塞，对外来的文化接触太少，特别是来自西方的民主意识有的村民是从未听说，更不用说在实际的生活中去运用和实践。在一个对民主概念都不是很清楚的地方推行政治民主，其困难是可想而知的。

    民主建设的本质是民主的法律化、制度化。村民自治作为国家的一项法律制度安排，不仅是亿万农民的民主实践，而且是一种法治实践。^[4]中国传统社会是一个“礼治”社会，伦理道德制约和影响着每一个人的言行，特别是在广大农村地区，伦理道德和家族规范一直是村民行为的标准。费孝通老先生曾经做过经典的表述：“（中国）乡土社会……是个‘无法’的社会，假如我们把法律限于国家权力所维护的原则，但是‘无法’并不影响这个社会的秩序，因为乡土社会是‘礼治’的社会。……而礼却不需要这有形的权力机构来维护，维护礼这种规范的是传统。”^[5] 正是中国传统的规范作用使得农村地区成为法律真空，法律对村民的言行约束力很小（除非涉及到很重要的案件）。随着改革开放的深入，市场经济浪潮的冲击下，村庄结构出现了扁平化和村民正在原子化，村庄道德舆论约束能力和村庄社会性收益越来越不重要。而村民越来越精于计算经济利益，村民越来越依赖于单纯货币的评价而越来越少依赖于舆论的评价。^[6]村民的视野在不断扩大，村民的价值观、人生观也在不断变化，以前以村规民约为准则，尊老爱幼、和睦相处。但现在村民则主要以经济效益为处事交往的原则。即使有人不再遵守村规，有人公然虐待老人儿童，也很少受到村民的指责，更不会像人民公社时期那样被批斗。在伦理道德约束力逐渐丧失的情况下，法律的建立却没有跟上。目前村民自治中因为法律的缺位，使在执行村民委员会的决定时候，没有强制力而难以对付个别不合作的村民。因此，有了一个人搭集体公共品供给中的便车，就会有一群人要搭这个便车，就会最终使公共品供给的资金和劳务筹措变得困难起来，最终，与村民生产生活密切相关的公共品不再能自主地供给，村庄秩序不再能够自生自发地维系下来。^[7]个别地方法治环境的恶化，已成为制约村民自治顺利实施的阻碍性、破坏性因素。这不仅表现为农民法律意识薄弱，不主动守法。农民或因不了解国家的方针政策，或为自身利益所驱动，只注重法律赋予的权利，而不愿履行义务。而且农村基层干部的法律意识也普遍比较淡薄，缺乏依法行政、依法自治的守法观念，有的乡村干部置国家法律于不顾，随意侵犯农民的合法权益，使农民的自治权利和经济权利名存实亡。^[8]

    （三）、社会支持力量不强，引入机制不健全。村民自治的过程中都强调村民的主体性、自主性，这是无可非议的，但在注重村民的主体参与的过程中，我们也应该重视社会力量的引入。村民自治的过程中还有很多东西需要从外面的世界中学习、借鉴。我们现在对村民自治的宣传不够，使社会力量对村民自治的了解不多，也没有激起社会力量对村民自治的责任感、义务感，很多社会力量如社会团体、企业、私人对村民自治采取一种漠视的态度。

    对如何引进社会力量的机制还没有形成，在充分保障村民的主体地位的同时充分发挥社会的支持帮助。对此，我们应该呼唤更多的社会力量对村民自治的关注。

    主要体现在农村中有一定知识和技能的青壮年劳动力大量外出打工，甚至长年累月离开本土，影响了农村的建设与发展，二是因考学、参军和招工离开农村的青少年很少能够再回到农村，农村中高素质的人才日益减少，三是有的农村基层组织渐趋瘫痪，几年不发展党员，党员年龄老化，甚至个别村庄连党支部、村委会的候选人也提不出来。^[9]村民自治变成了留在家里的“老、弱、病、残、妇、幼”的自治。村委会干部的选举组成成了困难，只能从上述6种人中产生，导致干部普遍老龄化、素质不高，当然带领村民致富奔小康发展农村社会经济也就成了侈谈。^[10]

    今年我利用暑假对家乡几个村庄的村民自治现状进行了调查。我的家乡是四川省遂宁市一个小镇。前10年外出打工的人不多，村民常常有很多空闲时间打牌，聊天。日子过得轻松但清贫。随着进城人数的增多，土地荒废也随之增多，虽然村子里今些年修建了很多新房，但村庄几乎快要变成“空壳村”了。就我家所在的村小组，全村小组共58户人家，226人，现在外出的有174人，（包括打工的，在外面上学，参军的以及全家搬迁的）约占总人口的77%，留守的52人中年轻人没有一个，中年人也只有7个，其他都是正上初中、小学的孩子和年龄超过60岁的老人，一般都是爷爷奶奶带着几个孙子守在家里。我们村的党委支部书记现已超过65岁，担任此职36年，村民委员会的主任也是年龄超过60岁，工龄超过30年的老干部。他们都早想卸下担子，但苦于找不到合适的人选接班。“现在的年轻人都不愿意回来，有能力和知识的人都到外面去闯荡了，很多人长年累月不回家，想找几个优秀小伙子入党都没有人选呀！”老支书向我大倒苦水。“想从留守人员中挑选也难，要么是文化太低或者能力不强，没有号召力、影响力，要么是素质不高，难以胜任。”老支书的话倒出了现在很多地方的村民自治过程中普遍遭遇到的尴尬。特别是在西部一些较贫穷的地区，因为村干部待遇低，工作不好做，很多人都不愿意去担上这费力不讨好的苦差事。人力资源的流失直接造成了乡村活力的巨大弱化，从而使乡村自我更新、自我造血、自我发展缓慢停滞，当然也就严重影响了村民自治的能力。^[11]

    家庭承包责任制实行后，农村集体经济组织就随之瓦解，除了土地，许多集体财产被变卖给私人，集体可供支配的资源被架空，村级组织只是一个空壳组织。村集体的收入完全依靠政府的划拨或一些微薄的资源收入，比如出租或变卖集体的水池，山头，树林等，以维持村级组织的运作。我家所在的村小组，属于中国西部农村地区较普遍的一种类型：村内没有村企业支撑，没有可利用的自然资源开采，村民的经济主要来自于土地的收成（10前年）和村民外出打工（近10年）。农村税改费前村集体资金完全靠村提留的提取。税改费后则主要依靠政府的划拨和自我筹资。记得2004年组里准备维修村小组里的水坝，要求每人出15元，遭到村民强烈的反对，但迫于水坝的维修刻不容缓，村民同意每人出10元，村干部为了筹够资金，村支书、村主任及村小组组长分头去成都、绵阳、重庆等城市去找那些已经迁移出村，在外面“混得较好”的人员，动员他们出资为家乡的建设出份力。最后终于筹集5000元，除去村干部的差旅费还剩4400元用于维修。村小组组长现在谈起这事，还感慨万千。

    由上可知，村民自治受到内外资源缺失的制约，要加大村民自治的推行力度，我们得从内外两方面入手，坚持两手抓，两手都要硬。

首先，给其一个健康、民主的政治大氛围。界定清楚乡—村之间的职权与职责关系，乡镇政权应从过头的“积极行政”向“消极消极”行政转变，真正发挥乡镇对村民委员会的指导、支持和帮助作用，而不是延续传统的直接或变相的控制与命令。从而实现国家与社会的合作治理。^[12] 乡镇政府以及社会都应该给村民组织一定的民主空间，不仅如此，全社会都应确立农民是公民的意识，尊重农民的公民权利和社会主体地位，尽可能满足他们基于自身权利和自由人格的体认而产生的公民期待。^[13]

    其次要加强对村干部民主思想教育与引导。对于精英治理要成立民主监督小组，在充分放权给精英，让他们充分施展自己才能的同时，也要密切监督其行为，防止其权力自我扩张，让民主监督小组牵掣其权力，监督其用民主作风、民主思维去解决村内事务，处理与村民的关系，营造一个民主的、和谐的管理环境。既尊重了精英才能的施展空间，又促进民主政治在农村地区的发展。

    再次，加大对村级管理的立法力度，使得村民自治中有法可依、有法必依，使村民自治既能规范运行，又得到国家法律体系的支持和保护。如其不然，村民自治就有可能被法外力量的混乱参与和自身的非规范运行所断送。^[14]做到认真贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，在日常管理中，严格按照法律办事；制定村民民主选举法，使选举规范化、法制化，杜绝贿选、拉帮结派和弄虚作假；建立监督机制，村民一旦发现村干部有违法或不当行为，可以进行批评教育或罢免；在积极完善法律的同时还要注意村规民约的建设，提高伦理道德的约束和制约作用，使法律与社会的伦理道德一起作为广大农村地区的村民的行为准绳。

    此外，如何留住村民中的精英人物，充分利用他们的才智与资源来建设农村，发展农村，是我们推进村民自治的关键。笔者认为，首先得制定一套切实可行的用人机制，这包括对村干部的素质能力考核，以选出优秀的干部，并因地制宜地设计出激励机制，现在是市场经济，我们在大力提倡奉献精神的同时，也要积极给予物质奖励，以留住人才在农村发展。在人力资源稀缺的地方可试行“委托—代理人”制度。在极力挽留村里的政治精英、经济精英的同时，我们也可以向社会敞开，吸纳社会上一些优秀人士加入我们的村级自治组织中来，以解决人力资源的匮乏，引进他们的新的理念、新的社会资源，促进村民自治。

    最后，经济支撑是村民自治的基础，公共物品的供给也需要雄厚的资金。村级组织保留适当的资金是十分必要的。因此，在中央财政支持不足时，我们的村级组织应该拓宽资金引进渠道，广纳社会资金。比如充分利用本地的自然资源和丰富的人力资源，优惠政策等招商引资，或者想法引进社会个体、团体资金，比如吸引资金投资教育，桥梁等公共物品的供给。再者，笔者赞成向村民收取一定的合理的费用用于村集体建设，因为村内的公共设施的效益成本是不会外溢的，村民能够充分享受其带来的好处与方便。根据市场经济的运作原则，享受了好处而适当地收取费用是合情合理的。

    总之，推进村民自治是一项意义深远，任务艰巨的伟大工程，需要社会各界长时间、大力度的给予支持。提供内外资源的供给，激活村民的民主热情、提高村民的参与积极性，让村民、村民组织、村干部担当起村民自治的重任，以推进社会主义新农村建设。

 

 

[1] 刘伯龙、竺乾威、程惕浩.当代中国农村公共政策研究[M].上海：复旦大学出版社，2005.319.

[2] 吴素雄，陈洪江.从精英治理到民主治理---村民自治制度演进分析[J]. 江苏社会科学，2004,(1)154

[3] [美]科恩.论民主[M].北京:商务印书馆，1988.10

[4] [8] [13] [14]王振亚.关于村民自治理性化的若干思考[J]. 陕西师范大学学报哲学社会科学版,2002，(5).28

[5] 费孝通.乡土中国[M].上海：生活.读书．新知三联书店，1985.50

[6] [7] 贺雪峰：乡村治理中的搭便车问题，三农中国网，2006年9月2日

[9] 朱天奎、王芳.对中国农村治理模式的几点思考[A] 社会治理创新——第二届中欧管理高层论坛论文集[C].北京：国家行政学院出版社，2006.467

[10][11] 王中人、贺更行，理论虚置化：村民自治神话的背后，《社会科学论坛》2002年第3期

[12]刘伯龙、竺乾威、程惕浩.当代中国农村公共政策研究[M].上海：复旦大学出版社，2005.319

 

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