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转型名义账户制——探索中国养老保障体制改革的新思路
作者:易纲    发布:2007-10-18    阅读:9305次   
    在社保思路上无非有两种,一是现收现付制,一是全积累的个人账户。在激励机制上,又有收益确定型和交费确定型这两个激励机制。
  名义账户具有全积累制的优点,是名义的,不是完全积累的,不是有真钱的,但是个人将来能拿多少退休金跟名义账户里有多少钱是相联系的,同时又不是把缴纳的钱真正放入个人账户中去经营、去投资,而是虽然将这笔记录在你账户里作为缴费,但钱却拿去现收现付,给现在的老人了。
  转型名义账户借用了名义账户的概念,同时又对接了中国养老体制的现状,总体思路是:开始很大程度上还是一个名义账户,全积累部分占得比例较少,每年提高全积累的比例,到完成转型的时候,真正做成一个全积累型的个人账户。
  
  中国现行养老保障体制
  
  中国现行养老保障体制基本上采纳了世界银行倡导的三支柱模式。养老保险缴费超过60%进入现收现付制的社会统筹部分,即第一支柱,余下进入对应于基金积累制的个人账户,即第二支柱,第三支柱为自愿补充养老金。
  1990年代有很多学者,比如周小川,写文章来论证中国必须走向全积累型的个人账户,也就是说现收现付不可持续,论证的最大依据是中国的老龄化,领取养老金的人越来越多。1993年,中国平均每4.4个在职劳动者负担1个退休职工,到2005年该比率迅速增加到3:1。据预测,每个劳动年龄人口需负担的老人数百分比将从2004年的31.6%,迅速增加到2080年的83.3%。如果靠现收现付,随着劳动力和领养老金人口的比例变化,若干年以后就不可持续了,如美国等比较典型的国家,已经发生了养老金不可持续的财务问题。
  为了解决这个问题,国内外很多学者建议中国应当采用全积累型的个人账户。1990年代,全积累型个人账户对中国影响较大,思路开始转向全积累,但是也存在很多问题,最大的问题是现在养老金缺口大,很难做到全积累。典型的例子是东三省的试点,开始在辽宁一个省,后来推广到黑龙江和吉林,都做了全积累型的试点,由中央财政补助,把全积累的个人账户做到了5%,辽宁做到了近8%,但是这个全积累账户的做实完全靠中央财政的补助,此外中央财政还要对现收现付也进行补助。补助一两个省还可能,但中央财政确实没法补助所有的省。2006年,上海、山东等八省市进行了做实个人账户的试点,面对现实问题,又不得不进一步降低个人账户的比例,从5%降到3%。可见由于财政约束和养老金的缺口,我们不可能同时做到一面给已退休的人支付足额养老金,另一面又给在职者做实个人账户,这个负担太重了。
  另外,现在做实个人账户面临一个较大的困惑,就是中国的储蓄率非常高,如果进一步做实就会进一步增加储蓄率。储蓄率高是因为没有养老保险制度,或者老百姓不完全相信国家的养老保险制度。但是国家现在要帮着老百姓储蓄,建立一个做实的个人账户,能不能降低老百姓的储蓄率呢?分析表明,国家给老百姓建立的个人账户对家庭储蓄的替代率为0.2-0.5,说明即使大规模做实,总储蓄率还在提高。这也是为什么现在马上就要做实好象不太好、不太划算的原因。
  第三个原因是投资管理问题。现在做实个人账户,管理是一个很大的问题,如上海发生了社保资金挪用问题,还有些地方发生社保资金管理不善、盗空等问题。现在面临的问题就是:(1)按全国、按省,还是按市管;(2)谁来管?是委托商业机构管,还是国家成立一个养老金管理机构来管?上海是全国管理水平最高的城市之一,上海都发生养老金或企业年金挪用的事,在全国其他地方也有可能发生。所以,那么大的积累对老百姓来说也是很大的风险。
  基于这三个主要原因,现在大规模推广做实有一定的困难。
  
  转型名义账户制的新思路
  
  我们面临的问题是养老金的财务赤字,在设计思路上我们会考虑几项政策目标:第一,应对人口老龄化;第二,解决转轨成本,从现收现付制到全积累制是有一个转轨成本的,考虑国家财政、老百姓利益、管理等因素,最大限度地平滑转轨成本;第三,提高激励机制,让每个老百姓都有积极性去监督雇主和他自己往里交钱,并且和投资回报率、退休以后的所得有关联。这笔钱是个人的,可以转走,也可以跨省转移,这样也有利于劳动力流动;第四,控制国民储蓄率。
  确定了以上政策目标,再来看什么样的制度可以实现这些目标。
  第一种可供选择的制度就是我们最熟悉的现收现付,最典型的是美国。中国虽说是走向全积累的个人账户,但现在80%、90%的意义上可以说是现收现付,各级政府都用我们交的保险金支付了退休人员的退休金,真正实现全积累的是很少数,这就是所谓的“空账”。
  第二个制度是全积累型。虽然在理论上讨论较多,实际上真正做到的不多,智利和哈萨克斯坦都有很多问题,只有像新加坡那样的小国做到了全积累。
  第三选择是名义账户。很多国家,如意大利、拉脱维亚、瑞典、波兰都实行了名义账户,做得也不错。
  第四种选择是统账制,就是中国现在的制度,实际是现收现付和全积累的结合。
  第五种选择是转型名义账户制。国家负担的社会基本养老金是第一支柱,转型名义账户是第二支柱,商业保险、补充保险是第三支柱。
  我认为选择转型名义账户制的新思路最为有利。转型名义账户制所讨论的重点是第二支柱。
  首先,关于第一支柱和第三支柱。
  在转型名义账户制的框架下,第一支柱基本养老保险采用全国统一、低水平、财政负担的补足制,是具有收入再分配效应的基本养老金。这个基本养老金的责任在中央政府。补足制是指,在第二支柱的个人账户里,如果到了最低水平钱,中央政府就不补了,如果没到中央政府就补。建议把第一支柱基本线定为200元/月(2000年价格)。补足制有三个特点:第一,由中央财政负担;第二,低水平,每月200元;第三,全国统一,这实际是向落后地区倾斜,因为同样的金额对发达地区和落后地区的含义是不同的,例如,200元钱在上海可能不够,但是在贵州的遵义就比较值钱。
  每个人都有一个个人账户,到退休的时候,计算这个人的个人账户,如果每个月有200元,中央财政就不补了。这样可以最大限度地缩小中央财政的支出。
  第一支柱的基本养老保险有点像退休人的最低生活保障,政府可以考虑对一个人在城市最低生活保障和基本养老保险二者中选其一,不能同时领取。
  在转型名义账户制的新思路框架下,第三支柱为自愿补充养老金,不再赘述。
  其次,关于第二支柱。
  转型名义账户制研究的重点是第二支柱的个人账户,由两部分组成,一部分是完全积累制,另一部分是名义账户。转轨过程中,逐步增加全积累的比例,要点如下:
  第一,把缴费率从目前的28%降到24%。现在是企业交20%,个人交8%,目前28%的缴费率太高,降为24%以后个人交8%,企业交16%。
  第二,从2007年开始以工资收入的5%为起点,开始做实个人账户。在缴费的24%中,拿出5%放到个人账户里,另19%以名义账户记录,即名义上收到了24%,只不过5%是“真”钱,19%是记账的钱,19%用于现收现付、支付退休职工的退休金。
  第三,以后每两年做实的比例增加一个百分点,到2009年按6%做实,现收现付的比例相应从19%降低到18%。依此类推,到2045年,增量上的24%就都做实了。但增量做实以后,在存量上还有一块是名义的。什么时候存量也能做实呢?要到2080年,所以这是一个70年的、比较平滑的转轨。
  做实的这部分,投资责任可以交给省级政府,如果省级政府愿意自己投资就可以委托商业机构管理,如果省级政府觉得自己管不好,可以委托全国社保基金理事会来管理,但责任仍在省级政府。
  以做实的这部分资金进行增值投资,按照市场上的投资回报,其收益归个人账户。对于记入名义账户的资金,由于实际上是以现收现付的形式支付了当期的养老金,可以考虑给予较低的收益率,考虑到中央政府以及后代人的负担,每年就以CPI作为收益率标准。CPI虽然低,但回报至少是保本的,要让老百姓知道,名义账户的本金和产权都是他的,这实际上比回报更重要。所有在城市打工的农民工也要加入这个体系,账户也可以转回农民工的老家。
  最后,转轨中“老人”和“中人”的处理方案。
  对于改革前退休的“老人”的退休金,维持老(现行)办法不变。没有养老金的退休职工纳入国家补足制基本养老金体系。对于工作年限跨越改革起始年前后的“中人”,采用倒推建账的办法。有工资历史记录的职工,按照历史记录建账。对于改革后参加工作的“新人”,则按照新体系的设计从他们开始工作时建立个人账户。
  
  转型名义账户制的可持续性
  
  2007年以5%的增量做实比例为起点,每两年将做实比例增加一个百分点,通过约40年的时间完成增量做实,再用近40年左右的时间到2080年实现个人账户存量余额上的完全做实,可能是一条具有可操作性的最优转轨路径。
  养老金账户赤字被控制在财政可承受的范围之内。目前的财政赤字比重只是5‰(千分之五),这在财政上是一个很小的比例。但随着过渡,赤字的比例占GDP的比重会越来越大,赤字比重高峰大概发生在2040年,约占1.5%。随着个人账户的做实,财政负担越来越小,到2080年完全做实的时候,财政赤字的比重收敛到趋近于零。无论覆盖率是否提高,在整个转轨过程中,赤字都呈现一个先增后减的“汤勺”型。
  这里用“赤字”代表养老金账户缺口,至于这部分金额是用财政赤字还是预算内资金来弥补,那是中央政府的选择,如果能在预算内资金弥补当然更好。
  如果在转轨的前20年(2007-2025年)中,国家决定通过国有资产划拨等方式来解决职工个人账户空账问题,那么情况将进一步改善,可以更快做实。
  按照转型名义账户制的思路来设计中国的养老保险比较可行,不仅具有平滑的转轨成本,有利于降低中国目前的储蓄率,建立激励和监督机制,而且有利于劳动力流动。