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“福利赶超”与“拉美陷阱”――对拉美问题经济学分析的一个综述(上)
作者:樊纲    发布:2008-01-14    阅读:3555次   
    “拉美化”近来成为国内社会经济问题讨论中经常出现的一个词语,这种对拉美问题的关注当然是为了以之为鉴反观中国。但是在许多论述与争辩中,人们对什么是“拉美陷井”、什么是“拉美化“,并没有一个准确的认识,往往是仅看到了一些表面的现象,看到了一些结果,而没有真正理解拉美现象背后的深刻的历史与现实的原因,从而往往对所谓拉美陷井做出了错误的解释,这种错误的解释的危害在于它可能恰恰会导致我们的政策主张重蹈拉美的覆辙。因此,正确地从各种角度重新深入地说明拉美在经济发展史上所能给我们提供的经验与教训,成为经济学者(以及其他学科的学者)的一个任务。
    本文试图通过对历史上经济学者分析拉美民粹主义政策主张及其经济后果的文献的回顾与,向读者揭示拉美长期以来危机不断、增长缓慢甚至停滞(或称”拉美增长陷阱”)与民粹主义的关系,以期对中国这一阶段以到下一阶段的发展有所警示――在面对贫富差距不断扩大时如何处理好增长与分享的关系、避免民粹主义的“福利赶超”倾向。本文的研究以文献综述和引用已有的分析为主,这并不是说我们没有自己的研究视角,而是出于以下的考虑:第一,时过境迁,现在再来分析20-30年前的事情,可能比10-20年前在收集数据和经验观察方面有更大的困难,不如更多地依赖以往的研究;第二,经济学界对拉美的研究,角度方方面面,文献浩如烟海,实在也不需要我们再从头做起,能够把已有的研究掌握全、总结好,已经是一项很深入的研究工作了,并已经能够说明我们想要说明的主要问题了。第三,这样做既是对已有研究的尊重,也想藉此说明,把民粹主义看作拉美陷阱的重要原因,并不是我们的一家之言,更不是“创造发明”,而是很多拉美研究专家、发展经济学家们的“共识”。
 
    一.拉美经济发展的基本历史事实与可能的各种解释因素
 
    拉美经历了1950-1980年代的较快增长,其间的工业化、城市化、人均GDP增长(从几百美元到一两千美元及至更高),但也出现了贫富差距拉大、外资企业比重加大等一系列问题,与中国改革开放以来的增长经历颇多相似之处。表1显示,就人均GDP而言,现在的拉美其实已经走在中国的前面,有些国家甚至走得很远。按当年的美元计算,2005年不少拉美国家的人均GDP已经超过4000美元,有的甚至超过7000美元(如智利和墨西哥)。从这个角度,中国与拉美缺乏可比性。但如果考察1950-1980年以至1990年的情况,也就是拉美各国陷入“拉美陷井”的那个时候,我们可以发现,这一阶段正是很多拉美国家人均GDP突破一千美元再到两三千美元的阶段,与中国当前的发展阶段非常相似(中国目前人均GDP约2000美元)。这是我们关心拉美问题、研究拉美、比照中国的基本原因。
 
1 拉美人均GDP绝对额变动(美元)
 
1950
1980
2005
阿根廷
1877
3209
4,799
玻利维亚
762
1114
993
巴西
637
2152
4,320
智利
1416
2372
7,124
哥伦比亚
949
1882
2,656
哥斯达黎加
819
2170
4,620
多米尼加共和国
719
1564
3,947
厄瓜多尔
638
1556
2,761
萨尔瓦多
612
899
2,468
危地马拉
842
1422
1,995
洪都拉斯
680
1031
1,148
墨西哥
1055
2547
7,298
尼加拉瓜
683
1324
850
巴拿马
928
2157
4,794
巴拉圭
885
1753
1,288
秘鲁
953
1746
2,841
乌拉圭
2184
3269
5,274
委内瑞拉
1811
3647a
(3310b
5,026
a根据贸易条件变化调整,b未根据贸易条件变化调整
另注:1950,1980年按1975年的美元计;2005年按当年的美元计。
资料来源:1950,1980年数据转引自Cardoso and Fishlow(1989), 古巴数据缺失。2005数据来自IMF, World Economic Outlook Database, September 2006。
 
    通过对比中国与拉美,一个问题自然就产生了:拉美增长经历了战后二三十年是的“黄金时代”,但进入1980年代,增长陷入停滞,贫富差距进一步扩大。再看中国,在经历了近30年的高速增长以后会重蹈拉美的覆辙吗?拉美在哪些方面的教训值得我们汲取?到底是什么因素阻碍了拉美的增长?试图对这些问题作出回答是本文的基本动因。
    对此,几十年来研究者们提供了诸多解释。
    1)制度历史因素。Acemoglu等(2001)认为原来的殖民者留下的坏制度不利于后来的增长;
    2)种族文化因素。Alesina(2004)认为,语言民族的多样化(diversity)构成了增长的障碍;
    3)政治经济因素。这包括政治不稳定(如政权更迭频繁)。这是广为接受的一个因素。
    4)发展战略失误,是这些国家实行了错误的发展战略,想通过发展重工业“赶超”发达国家,从而陷入了低效率的恶性循环。
    5)宏观经济政策失误,导致经济不稳定。
    6)过早的“福利赶超”。更多的人则指出,拉美国家在发展过程中为了应对社会收入差距拉大的趋势,多数都不顾自己收入水平和财政能力的制约,过早地照搬发达国家已经实施的一系列的社会福利制度,想在“经济赶超”的同时,实行对发达国家的“福利赶超”,结果导致了财政赤字过大,国内外债台高筑,引发高额通货膨胀、债务危机、金融危机、经济危机,最终导致经济增长停滞,就业停止增长,最后收入差距反倒越来越大。
    这些解释因子并不是都处在同一层次,有交叉有包容,同时发生,每一个都可能导致同样的后果,相互之间不一定排斥,而是可以互补。本文不想面面俱到,只想着重结合当前我们中国人所关心的问题,着重分析“福利赶超”这个因素与“拉美陷阱”的直接而明显的逻辑联系,来看一下我们可以从拉美的发展历史中吸取哪些经验和教训。而这个因素,事实上也是大多数经济学者解释拉美问题的主要因素。
 
    二、拉美福利赶超与民粹主义问题分析的文献回顾
 
    拉美的种种问题,归根到底是经济发展的问题。对这些问题的探究,尽管沿着很多不同的思路,但有一个因素是挥之不去的,那就是民粹主义。这个自30年代以来就一直伴随拉美发展的政策主张,尽管经历了起起落落,直到今天仍然充满着活力和影响力,也构成经济、社会、政治学者们在解释拉美现象时不可或缺的一个重要因素。
    民粹主义一词的本义是“迎合大众情感的政治主张”的意思,历史渊源是俄国19世纪60-70年代和美国19世纪末一些政党的政治主张,比如通过收入再分配来满足社会上一些人的要求。后来,这个词泛指那些为了拉选票而不顾国家的长远利益,简单迎合一些人经济、社会、政治方面短期利益的政治行为和政策主张。在现代政治经济学意义上,主要指的就是牺牲经济长期发展在短期内过度实行收入再分配和社会福利制度(以及诸如民族主义)的一系列政策主张。
    国内对拉美化与拉美陷阱的认识,较少提到民粹主义,至少认为这并不是一个重要的因素。其实不然。在国际政治、经济学界,对于拉美民粹主义的研究可以说是不遗余力;而人们对于民粹主义的关注,常常都与拉美相联。这里有一个简单的印证:用Google搜索,发现有 253万条目是关于populism,其中Latin American populism  词条达到106万。而搜索中文,“民粹主义”有26.8万条,其中拉美民粹主义词条达16.7万条;“民众主义”(这是中文对Populism的另一种译法)词条达286万(其中“拉美民众主义”词条达40.4万)。可见人们总是在将民粹主义与拉美相提并论;而阿根廷的庇隆与委内瑞拉的查韦斯甚至被看作是民粹主义在历史不同阶段上的主要代表。
    对拉美民粹主义的研究,早期还主要是从历史学、政治学角度。比如,80年代初,Conniff (1982)主编的关于《拉美民粹主义比较》一书,就分析了民粹主义与拉美各国的发展,这是系统研究民粹主义的经典文献。而《拉美民粹主义》一书(Conniff,1999)是前书的延续,为民粹主义领导人如何在今天仍然占据拉美政坛提供了全面而深刻的分析。这两本书均由Conniff教授主编,鉴于他本人是一位历史学家,两书对于民粹主义的经济影响还缺乏深入的分析。
    从经济角度关注民粹主义出现拉美债务危机之后。80年代末90年代初,美国国家经济研究局(NBER)专门设立了一个项目,探讨拉美民粹主义与债务危机的关系,这些研究成果开始发表在1990年5月于泛美开发银行召开的研讨会上,后来形成Dornbusch 与Sebstian(1990)主编的《拉美民粹主义宏观经济学》一书。在这本书的前言中,编者对IMF提出了批评,认为IMF政策可能对短期金融稳定能起作用,但如果不考虑增长与社会进步,就总会给具有破坏性的民粹主义的政策大开方便之门。也正是在这本书中,编者还提出了著名的“民粹主义宏观经济学”的基本分析框架,这一框架一直为后来者所应用(Coupal,2003)。本文在分析民粹主义宏观经济周期中也将主要应用这一框架。
    与此同时, Sachs(1989)在其NBER论文中,也深入探讨了拉美社会冲突与民粹主义政策的关系。论文的中心假说是,拉美过高的收入差距给政策当局极大压力,要求提高低收入群体的收入水平,这反过来导致错误的政策选择与糟糕的经济后果。论文关注民粹主义政策周期,指出这个以财政支出过大为起点的宏观经济政策,导致了高通货膨胀及严重的收支平衡危机。Sachs的分析与Dornbusch等人有异曲同工之妙。
    应该说80年代末90年代初对于拉美民粹主义经济危害的分析达到一个顶峰,此后,这应该说已经成为一种共识:即拉美陷井的经济原因,主要就是当时政府的社会经济政策,过分强调再分配而忽视财政收入的限制、不负责任地扩大社会支出,以此为基础的民粹主义宏观政策是不可持续的,是导致宏观经济不稳定直到经济增长停滞的主要原因。基于这种共识,经济学界提出了一系列的新的政策建议。所谓“华盛顿共识”,就是在这一基础上形成的(从某种意义上,华盛顿共识正是对此前民粹主义的一种“反动”)。这之后,90年代中期以后,人们的确看到民粹主义的影响在拉美逐步有所减弱,取而代之的是所谓“新自由主义”的倾向,但历史上民粹主义政策的后果不是短时间内就能消除的,民粹主义本身也不可能一下子就销声匿迹,一方面会,它的确会以新的他形式出现(Leaman,2004)。出现了所谓新民粹主义(neo-populism),即传统民粹主义(或Classical populism)与新自由主义的结合(比如秘鲁的滕森政府)。其实就是政治民粹主义加经济自由主义,这当然有利于减少不负责任的财政政策(Weyland,1999)。另一方面,传统的民粹主义仍然存在(如委内瑞拉的查韦斯政府),在一些国家仍然有很大的影响力。而最近拉美政坛的变化,也正可以看出民粹主义的卷土重来。针对这一现象,英国《经济学人》杂志刊出“拉美民粹主义的回归”的文章(Economist,April 12th 2006),明确指出了拉美新一轮的民粹主义浪潮。在这篇文章中,作者认为,民粹主义回归源于两条:一个是该地区持续的极度不平等,另一个是拉美地区丰富的自然资源。采取民粹主义政策的初衷,一方面就是要努力减少不平等(但并未做到),另一方面是阻止外资侵占这些自然资源(如石油)。但结果并不妙。作者认为,“无论民粹主义在一定时期内如何成功,它总会把拉美引向一个死胡同”。
    涉及拉美民粹主义的最近文献应是拉美问题专家Sebstian(2007)的文章。他对未来10-15年拉美增长前景的评价是“没有危机,但增长缓慢”。他的这种判断很大程度上基于他对拉美民粹主义回归的担忧。他指出,拉美要想在未来取得长期增长,需要在许多方面取得进展,尤其是在制度建设方面,这包括产权保护、法治、打击腐败以及司法的效率与独立性等。不过,他认为这种情况很难出现,原因是:一方面,大多拉美国家在过去的20年中在这些方面都未取得进展,表明他们没有很强的政治意愿去推进;另一方面,鉴于最近拉美国家民粹主义或准民粹主义的领导人纷纷上台,将意味着一些国家可能会在1990年代改革基础上回退(很多民粹主义政府并不买“华盛顿共识”的账),而不去推进旨在提高效率、强化制度的改革。
    以上的文献检索只是想说明,拉美为民粹主义困扰长达四分之三世纪,检讨拉美问题如果忽略这一因素不谈,显然是没有抓住问题的根本。正因为如此,民粹主义成为我们考察拉美问题的独特视角。并且,更为重要的是,民粹主义政策的一个重要内容即“福利赶超”与当前中国的问题也具有很大的关联:一方面是经济的高速增长,另一方面却是住房难、上学难、看病难,如何解决民生问题成为时下讨论的焦点,很多人针对这些问题所做的政策建议,大多都是政府增加有关方面的支出,由政府大包大揽;都在引用发达国家的福利制度是多的美好,我们应该尽快效仿实施,这与早年拉美国家的许多政客和学者的建议是十分相似的。我们所以选择福利赶超和民粹主义这个分析视角,就是想说明:民粹主义往往是从良好的愿望出发(主要是福利赶超),最终即走向了愿望的反面――经济增长缓慢或停滞、贫富差距扩大,这是拉美发展最大的教训。也是我们今天需要认真汲取的。
 
    三、福利赶超与拉美增长陷阱
 
    1、“福利赶超”的逻辑起点:应对收入差距扩大
 
    从逻辑上说,任何国家的工业化的发展阶段,都可能出现收入差距拉大的情况,其原因就是收入较低的农民不可能一夜之间转移出来,在工业和服务业获得收入较高的就业;在这个过程中,不仅那些还未转移出来的农民的收入较低,难以提高,那些已经转移出去获得新的非农的就业的“农民工”,由于劳动市场供给过大、竞争激烈(农民不断出来竞争有限的就业岗位),工资与被压在很低的水平,工人的各种权利也很难得到保障,因为在失业危险很大的情况下,农民工会处在“弱势群体”的地位上。马克思、恩格斯当年所描绘、分析的欧洲(以英国这个后来的福利国家为重点)工业化、城市化进程中“圈地运动”、工人阶级受剥削每天工作12小时只能拿到“血汗工资”等一系列社会收入差距拉大的情景,都是那些当今的发达国家所经历过的历史阶段。在相当长的一个时期,这些国家社会矛盾加剧,也出现了“社会主义运动”,但在相当长的一个时间内仍然是“资产阶级专政”,只有有产者才有选举权,工人没有选举权和被选举权,工人也没有工会组织来维护自己的利益。后来,随着工人阶级斗争的持续,同时,也随着经济的发展和就业水平的逐步提高,工人在“劳资关系”中所处的地位开始发生转变,甚至出现“劳动力短缺”,工资水平逐步提高,工人的权利得以维护,许多国家相继实行了社会福利制度(列宁还曾经指出英国企业主阶级是用海外殖民地掠夺的收益,在国内实行福利制度,“收买工人贵族”)。此外,在经济发展的早期阶段上,由于市场体系和法律、政治制度发展还不完善,腐败、官商勾结、特权阶层(当时还包括“新贵族”)等等,当然也是这些国家收入差距拉大的重要原因。但本文主要不是分析这个问题(这不是说这个问题不重要不需要分析,只是把这个因素放在我们的其他文章中加以分析)。
    像拉美这样的发达国家的殖民地,历史上遗留下来的社会收入差距的问题可能就更加严重。而且,作为落后的国家,各种“后发劣势”,导致经济增长更加困难,创造就业和农民转移的过程可能更加漫长。
    同时,十分重要的是,在发达国家已经存在的情况下,在发达国家的财富和制度已经作为“发达”的榜样存在的情况下,第一,当权阶层中的一些人,会产生“我现在就要过上发达国家富人生活”的愿望,腐败就可能更加严重,更加贪婪,收入差距会拉大得更快;第二,广大中下阶层,则很容易想往尽早实现社会平等和社会保障,也希望现在就能享受发达国家劳动者所能享受到的那些福利待遇。当年发达国家工人所要求的,最初还只是涨工资,人们还不知道天下可以有一个“政府全包”的社会福利制度。而现在,在发展中国家,人们都知道那种福利制度是可以存在的,是有榜样的。而且,这个时候,发达国家的“经济顾问”和“政治顾问”们,看到发展中国家贫富差距的现象,也会(出于好心)把他们自己国家已经建立起来的美好制度当作经验推荐给发展中国家。这时人们所容易忘记的事情是:“天下没有免费的午餐”,发达国家的人均GDP比如说已经是2-4万美元而发展中国家才是1000美元,“必要劳动”之上的“经济剩余”还不多;大多数人还不是纳税的“中产阶级”,而是需要政府补贴的低收入阶层,同样的福利制度在不同发展阶段上的“可持续性”是完全不同的。
    与此同时,发达国家在中产阶级形成以后,政治制度也逐步(也经历了很长的时间,一直到1960年代)发生变化,普通工人获得了选举权,选举权逐步成为“人权”的一部分。对于发展中国家来说,学习发达国家的政治制度,自然也成为发展的一个组成部分。
所有这些应该说都是好的东西,都是个人、人民、国家发展的理想:生活富裕、社会平等、少有教育、老有所养,劳动者当家所主,生老病死有依靠。但是人们往往会忘记,这些是发展的目标与结果,而不是发展的起点。在一个社会还没有发展起来的时候,人们的基本物质生活水平还很低的时候,过早地去照搬发达国家已经实现的东西,往往适得其反,反到可能使发展的进程陷于停滞,最终反倒实现不了这些目标,或者推迟实现这些目标。中国过去几十年平均主义、计划经济的实践,证明了这一点,拉美国家的“停滞”,也证明了这一点。
 
    2.拉美的民粹主义实践
 
    一)民粹主义的基本主张
    拉美民粹主义的“流行”,是有各种历史与现实的原因的。首先与其自身的殖民地历史有关,与历史上长期存在的收入差距过大,大批民众生活在贫困状态的现实情况有关。拉美长期以来是欧洲的殖民地,由此形成的外资主导、贫富差距等问题非常严重。这些无疑成为主张国有化与再分配的民粹主义的土壤。其次,20世纪初拉美快速的城市化和民主化进程也催生了民粹主义。随着大量劳动力转移到城市,形成了市民阶层。他们越来越强的政治诉求,使得对于这个阶层的关注变成民粹主义的重要特点。也正是在这个意义上,民粹主义在早期是被看作是城市民粹主义(urban populism),体现出对于农村的忽视。这一特点在后来很长一段时间都没有改变。第三,拉美民粹主义的出现,还有一个重要的历史背景。即经历了一战、大萧条、二战,这些社会动荡与经济波动,使得福利社会、政府干预等深入人心,从而奉行此类主张的民粹主义大受欢迎。
    民粹主义在拉美长期流行,甚至可以说一直持续到今天。比较典型的民粹主义政府有:阿根廷1946-49(Juan Peron政府),智利 1971-1973(Salvador Allende政府),巴西1985-1988(Jose Sarney政府),秘鲁 1985-1988(Alan Carcia政府),委内瑞拉1999-2004(Hugo Chavez政府)。另外,还可以包括:玻利维亚1982-85( Reman Sites Suazo政府),巴西1962-64(Joao Coulart政府),智利 1952-55(Carlos Ibanez政府),墨西哥1979-82(Lopez Portillo政府),尼加拉瓜1980-87(Sandinista 政府)(另可参见表2)。
    总的来说,现代民粹主义可以包含各种各样的具体内容,比如,1)通过强制性的全员就业,实行就业保护;2)强制提高工资或实行补贴政策,大规模实施普惠制的社会福利制度; 3)针对殖民主义和外国资本的“民族主义”,限制外资和外国企业的发展;4)国有化,或强烈地偏向公有企业,歧视私营企业;5)在通货膨胀发生时,用控制价格的办法干预经济,保持名义工资水平(Greskovits,1995)。在拉美各国,所采取的民粹主义政策并不完全一致,在不同的阶段,政治家所迎合的“民众的诉求”,也不尽相同。但是,在拉美各国,各种民粹主义政策中所共有的,也是一个核心的内容,就是试图通过政府主导的收入再分配和超出财政承受能力的补贴政策,学习发达国家的福利制度和就业保障制度,以达到快速提高低收入阶层的收入,快速缩小收入差距的目的。正是这种“福利赶超”,导致了财政赤字、债务危机、金融危机、增长停滞等一系列的不良后果,使经济掉入“陷井”。
 
2:拉美政府的民粹主义倾向
 
政治目标
经济政策
 
劳工基础
企业联盟
反寡头
与外资
财政赤字
工资增长/
价格控制
汇率高估
Allende
(1970-73)
+ +
+
+ +
+ +
+ +
+ +
Peron
(1973-76)
+ +
+
+
+ +
+ +
+ +
Garcia
(1985-90)
+ +
+
+ +
+
+ +
+ +
Sarney
(1985-90)
+
+ +
+
+ +
+ +
+
Echeverria
(1970-76)
+
+ +
0
+
+
+ +
Perez
(1974-78)
+
+ +
0
+
+
+ +
注:+ +=很重要/大;+ =较为重要/大;0=不重要/大。
资料来源:Kaufman and Stalling(1991)
 
    二)过度城市化与城市民粹主义的形成
    二战后,拉美经历了人口剧增阶段。1950年代末及60年代,拉美年均人口增长率由1.9%激增到超过2.8%。与此同时,大量农村劳动力向城市转移。表3显示,二战后拉美城市人口增长是农村人口增长的3倍,而城市产业吸纳劳动力的能力却远赶不上城市人口增长。表4显示,制造业的就业增长率,1950-60年为2.6%,到1960-69年则降为2.3%。制造业就业所占份额也出现了下降(由1950年14.4%下降为1969年13.8%)。
 
3:拉美工业化进程中不同产业吸纳就业情况(%) 
 
1950
1960
1965
1969
农业
53.4
47.2
44.5
42.2
采矿业
1.1
1.0
1.0
1.0
制造业
14.4
14.4
14.0
13.8
    其中:工匠
7.5
6.8
6.4
6.1
建筑业
3.8
4.1
3.9
4.5
基础服务业
4.2
5.1
5.3
5.5
其它服务业
23.1
28.2
31.3
33.0
  其中:商业与金融
7.8
9.0
9.5
10.1
合计
100
100
100
100
资料来源:CEPAL(拉美经济委员会简称),1969。
 
4:拉美国家的人口增长与就业增长(%
 
1950-60
1960-69
人口增长
总人口
2.8
2.9
城市人口
4.8
4.4
农村人口
1.4
1.4
就业增长
农业
1.3
1.5
制造业
2.6
2.3
  其中:工匠
1.5
1.6
采矿业
2.0
2.2
建筑业
3.2
4.0
基础服务业
4.6
3.4
其它服务业
4.7
4.6
资料来源:CEPAL,1968
 
    进口替代战略以扭曲市场为代价,最终导致拉美工业化发展严重滞后。这就是为什么我们会看到,1980年代以来直到2000年,拉美整体工业化水平并不高,有些国家甚至出现了倒退现象。例如,1980年与2000年相比,有关国家制造业产值占GDP的比重变化如下:阿根廷由30.3%降为16.1%;巴西由27.2%降为19.8%;智利由19.3%降为17.4%;哥伦比亚由21.5%降为13.7%;秘鲁由29.3%降为14.6%;乌拉圭由28.6%降为17.9%(见表5)。如果我们以非农产业占GDP的比重来衡量,工业化程度会有所提高,但不会改变拉美工业化整体水平较低这样一个基本结论。尤其是,如果和城市化比较起来,拉美工业化就显得严重滞后了。
 
5:拉美制造业占GDP比重(19802000
资料来源:转引自苏振兴(2006)。

资料来源:转引自苏振兴(2006)。

    拉美的工业化发展不足,城市化却是发展过度,这二者存在着极大的不平衡。拉美城市化发展,也是和民粹主义的积极推进有很大关系。推进城市化,形成大量的城市工人阶层,是对原来的城市权贵、精英阶层的一种消解,是努力缓和贫富差距、赢得民众支持的重要举措。这也导致了城市化的过度发展。
    表6显示,2000年拉美城市化水平达到75.3%,仅次于北美,超过了欧洲与大洋洲,是亚洲的两倍。但与此同时,工业化水平只是在30%左右(见图1)。这个差距是非常大的。而拉美的很多问题,就都与工业化与城市化发展不平衡有关。比如,随着城市化的推进,大量农村劳动力向城市转移,但这种转移却是在一个没有工业化支撑的情况下完成的。因此,大量进入城市的农民并不能找到工作(见前面的分析)。于是形成大量失业或者非正规部门的就业(见下面的分析),进而形成大量的城市贫民(窟),他们成为民粹主义的重要支持力量。
 
6:拉美城市化进程的国际比较(1925-2025)
 
1925
1950
1975
2000
2025
世界
20.5
29.7
37.9
47.0
58.0
较发达地区
40.1
54.9
70.0
76.0
82.3
欠发达地区
9.3
17.8
26.8
39.9
53.3
 
北美
53.8
63.9
73.8
77.2
83.3
拉美
25.0
41.4
61.2
75.3
82.2
欧洲
37.9
52.4
67.3
74.8
81.3
大洋洲
48.5
61.6
71.8
70.2
73.3
非洲
8.0
14.7
25.2
37.9
51.8
亚洲
9.5
17.4
24.7
36.7
50.6
资料来源:Lattes, Jorge and Villa (2002)
 
1:拉美滞后工业化与过度城市化

资料来源:UNDP, World Bank, CIA World Factbook: 2005
 
    三)国有化浪潮
    从政治上说,在反殖民主义背景下的国有化政策,也是拉美政客们迎合社会情绪的民粹主义的一个重要的组成部分。在60-70年代,拉美各国普遍实行了国有化战略,想办法摆脱外资依赖,通过政府主导来推进工业化。拉美长期以来的外资依赖与其殖民地历史有很大关系。如果从一个长时段的历史来看,外资依赖不是今天才成为拉美的问题,其实在上个世纪初就已经如此,甚至更严重。
    表7显示,从外资占GDP的比重来看,全球整体而言,一战前达到最高,为89%(1914),这也是早期全球化的鼎盛时期;而1990年这一比例不过是42%,还不到一战前的一半。而从拉美来看,外资占GDP的比重则从1914年的271%下降到1990年的47%。有意思的是,与拉美和非洲比起来,亚洲一直是比较低的,最高不过40%(1914),1990年为32%,显然这和殖民地的历史有关。非洲与拉美长时期成为发达国家的殖民地,而亚洲更多是半殖民地。因此,外资在拉美,(至少在民族独立之前)其实不过是一种变相的国内投资而已;反而是二战以后,强调民族独立,对于外资进行限制,外资流入才有所下降;而新自由主义思潮引起新一轮的外资进入,拉美外资才由33%(1980)上升到47%(1990),但这已经无法与过去相提并论。
    拉美对外资的依赖,一方面是历史遗留问题,别一方面也和拉美没能建立起自己强有力的工业体系(如前面提到的滞后工业化)有关。正因为外资依赖成为问题,民粹主义便以敌视外资、强调国有化(nationalization)而赢得民众的支持。时至今日,拉美一些资源出口型国家(如委内瑞拉)又开始重新实施国有化政策。
 
7:拉美引进外资的国际比较(190090
 
1900
1914
1929
1938
1967
1980
1990
1.外资(10亿美元,%)
总额
6.3(100)
15.7(100)
11.0(100)
11.6(100)
16.5(100)
45.5(100)
74.5(100)
拉美
2.235
8.4
54
6.5
59
5.5
47
9.0
55
20.745
27.737
亚洲
1.8(29)
5.1(32)
3.7(34)
4.8(41)
4.7(28)
13.7(30)
30.7(41)
非洲
2.3(37)
2.3(15)
0.7
(6)
1.4(12)
2.8(17)
11.0(24)
16.1(22)
2.外资占GDP比重(%)
拉美
120
271
126
87
33
33
47
亚洲
17
40
23
26
11
15
32
非洲
133
117
24
35
23
34
74
合计
44
89
45
41
20
24
42
资料来源:Twomey(1996,表2,4,5)
 
    四)福利赶超
 
    民粹主义最主要政策主张与现实表现,就是实行一系列的“福利赶超”制度与政策。
民粹主义的初衷是实现再分配的目标即收入平等。因此,前面所分析的“经济赶超”可以说只是手段,“福利赶超”才是目的。民粹主义的福利赶超主要体现在两大方面:加强劳工保护和增加社会支出。而在1990年代之前,增加工资几乎是民粹主义改善劳工福利的最重要手段。
    (1)加强劳工保护及其后果
    拉美民粹主义政策向劳工利益倾斜,这从劳工立法中可以看出来:1)高度就业保护,特别是对在国营企业和大型私营企业工作的工人实行就业保护。劳资双方一旦签订劳动合同,往往是长期的甚至是终身的,类似于中国的铁饭碗。2)集体谈判居重要地位。主要工会组织的集体谈判成果往往成为本行业和全国各行业的工资、劳动条件和各种福利的标准,且协议一旦形成,很难改变。3)高社会福利保障。拉美的社会保障水平在发展中地区是最高的,虽然保障程度不及发达国家,但社会保障税率却接近或高于发达国家。1987~ 1988 年, 在拉美较早建立社会保险制度的阿根廷和乌拉圭,其社会保障税率分别高达34%~ 45% 和54%~ 57% ,接近欧洲国家;有不少国家为20%~ 30% ,也高于加拿大和美国。近几年的改革基本上没有降低社会保障税率。多数拉美国家的社会保障税大部分来自雇主。显然,这会抬高雇主的成本(刘沅,1997)。
    具有鲜明民粹主义特点的劳工立法对拉美就业产生了较大的负面影响。
    1)拉美国家的劳动市场在工资和就业两方面均具有刚性。这就使劳动市场缺少流动性,无法发挥合理配置劳动力资源的功能。这种状况加剧了拉美1980 年代的经济衰退。2)劳动力费用较高及其对降低失业率的制约。由于社会保障税和解雇赔偿最终都会作为劳动力费用进入生产成本,而雇主所关注的是生产效率和产品的竞争性,在劳动力费用较高的情况下, 必然尽量避免雇用更多工人。从长期看, 这样做会促使企业主以资本替代劳动, 从而不利于失业问题的解决,整个社会就业水平下降。Heckman(2000)的研究表明,就业保护的弹性非常高,相当于一个月报酬的预期解雇成本会引起就业下降1.8个百分点。而以拉美为例,2000年的平均解雇成本相当于工人3.04个月的报酬,因此会引起就业率下降5.5%。3)非正规经济部门的存在与扩大。由于正规部门必须支付社会保障税和解雇赔偿金,而非正规部门可以逃避此项开支, 因而正规部门的劳动力费用远高于非正规部门,这也是非正规部门不断扩大的一个重要原因。
    表8显示,进入新世纪,很多拉美国家非正规部门的就业都超过了50%,即一半以上的劳动力在非正规部门就业。为什么会出现这种情况?城市化的快速推进与工业化发展的滞后,使得整个社会不能很快地吸纳这些从农村转移到城市的劳动力,这是基本原因。另外,大量非正规就业还由于正规就业部门门槛高,因为存在着对正规部门的劳工保护(包括最低工资制,社会保障等)。保护劳工的利益本身并没有错误。但如果民粹主义领导人为了获得支持不顾财政限制,不顾市场规律,不断地提高实际工资的时候,结果可能适得其反,即造成了正规部门雇佣工人成本上升,从而就业机会减少,大量劳动力只有进入非正规部门,妨碍了劳工收入的真正提高。
8:非正规部门的就业
 
1950
1970
1990
2000/3
阿根廷
9.5
9.5
52.0
46.5
玻利维亚
10.5
14.5
-
66.7
巴西
6.9
9.3
40.6
44.6
智利
13.8
11.5
37.9
38.0
哥伦比亚
8.5
11.5
45.7
55.6
厄瓜多尔
7.7
13.7
55.6
55.0
墨西哥
9.7
14.5
38.4
41.0
秘鲁
9.8
17.0
52.7
56.2
委内瑞拉
11.4
16.0
38.6
52.4
资料来源:Harvard Economics Department EC1320 Lecture notes No.14。
 
    (2)拉美的社会支出
    自二战以来,拉美的社会政策伴随着拉美增长周期起起落落,期间也折射出民粹主义的起起落落。刚开始,进口替代工业化战略较为成功,增长较快,从而工资补贴也较多(以1990年代以前,提高实际工资成为民粹主义的一个基本手段)社会福利覆盖面扩大。不过,获益最多的主要是城市中产阶级,而贫困人口(特别是农村)受到忽视,因此这部分人还没有稳定的稳定的就业与工薪收入,很难被社会福利制度所“覆盖”。接下来,由于进口替代战略导致拉美国家竞争力的下降,继续靠赤字融资来实行广泛的社会政策就出现了问题(如1980年代的债务危机)。财政压力以及债务负担加上低增长严重限制了对于健康与教育方面的投资。由于政府支出总体上在下降,尽管很多拉美国家社会支出在财政预算中的占比并未下降,但落实到每个孩子及病人头上的政府支出却比以前要少。1980年代中后期,拉美开始调整社会政策,想方设法去更多地关注那时仍占总人口40%的未就业的赤贫人口,于是引入社会安全网以及将有限的资源用于脱贫。这就更加加剧了社会政策与总体 经济增长(即就业增长)的脱节,而这正是民粹主义的问题所在。
横向比较来看,由于民粹主义的影响,拉美的社会支出一直以来都比亚洲要高出一截(见图2)。
 
2:拉美社会支出占GDP%1970-99

注:红线为亚洲平均,蓝线为拉美平均。
资料来源:IMF政府财政统计年鉴。
 
9:拉美社会支出占GDP比重(19802001
 
1980
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
1998-99
2000-01
阿根廷
10
19.3
20.1
21.1
20.0
20.8
21.6
玻利维亚
3
..
..
12.4
14.6
16.3
17.9
巴西
5
18.1
17.7
19.3
17.3
19.3
18.8
智利
11
11.7
12.4
12.3
13.0
14.7
16.0
哥伦比亚
4
6.8
8.1
11.5
15.3
14.0
13.6
哥斯达黎加
9
15.6
15.2
15.8
16.8
16.4
18.2
多米尼加共和国
2
4.3
5.9
6.1
6.0
6.6
7.6
厄瓜多尔
3
5.5
5.8
7.4
8.2
8.1
8.8
萨尔瓦多
2
..
3.1
3.4
3.8
4.1
4.2
危地马拉
..
3.4
4.1
4.1
4.3
6.0
6.2
洪都拉斯
3
7.9
8.1
7.8
7.2
7.5
10.0
墨西哥
3
6.5
8.1
8.8
8.5
9.2
9.8
尼加拉瓜
2
11.1
10.9
12.2
11.3
13.0
13.2
巴拿马
7
18.6
19.5
19.8
20.9
21.6
25.5
巴拉圭
2
3.1
6.2
7.0
8.0
8.5
8.5
秘鲁
3
4.0
5.3
6.7
7.1
7.7
8.0
乌拉圭
11
16.9
18.9
20.3
21.3
22.8
23.5
委内瑞拉
3
8.5
8.9
7.6
8.3
8.4
11.3
拉美
4.9
10.1
10.9
11.7
12.1
12.8
13.8
资料来源:1980年数据来自《国际经济与社会统计资料》(1950-1982)以及Mesa-Lago(1991);1990-2001数据来自ECLAC,Social expenditure database。
    需要指出的是,以上社会支出还主要是指联邦(或中央)政府的社会支出,如果加上地方(省和市)的社会支出,这个数字要高出很多。以巴西为例(见表10)。1990-91年,巴西联邦社会支出占GDP的比重为11.0%,而总的社会支出却占到GDP的18.1%;同样的,1997-98年的巴西联邦社会支出占GDP的比重为12.5%,总的社会支出却占到GDP的20.8%。这二者之间相差了七八个百分点。因此,讨论社会支出时如果只统计联邦(或中央)一级,可能存在低估的倾向。而这种低估也往往会导致低估由此造成的财政风险。
 
10 巴西联邦社会支出与总社会支出(占GDP%
 
1990-91平均
1997-98平均
联邦社会支出
11.0
12.5
教育与科技
1.3
0.9
健康食品与营养
2.7
2.0
社保保障与福利
5.8
8.7
劳动与培训
0.8
                 &