问题在于，大量增加的社会支出并没有获得预期的效果，这主要是因为，过大的财政赤字最终导致了经济危机与增长增长停滞，要追求的目标没有实现，反到因为只图短期内暂时缓解的问题，但长期看却因为它损害了经济的增长和就业水平的提高而使收入差距反倒扩大了。Birdsall and Szekely（2003）通过经验分析指出：增加教育的投资以及补贴，确实可以帮助穷人的孩子提高就学率，但这并不能提高他们未来的预期收入。这是因为拉美就业创造不足，受过教育的劳动力并不一定能找到工作。可见社会政策只有在经济增长的前提下才能发挥作用；忽视了增长而强调提高民众福利的社会政策无异于空中楼阁，这恰恰是民粹主义的问题所在。

 

 

    民粹主义逻辑在拉美的演绎，最终导致了增长陷入停滞以及贫富差距的进一步扩大。在下一节，我们将着重分析为什么民粹主义的福利赶超最终导致了经济增长的停滞和就业增长的停滞，即分析“民粹主义宏观经济学”的基本逻辑。在本节，我们作为这一小节的结尾，先来看一下增长停滞导致收入差距进一步拉大的事实。

    图3显示，从1950年代到1970年代末，拉美人均GDP的年均增长都在2－3%之间。这是所谓的“黄金时代”。但整个1980年代却是负增长，这就是为什么人们称之为“失去的80年代”。90年代拉美经济略有回升；进入新世纪，人均GDP年增长只有0.2%，于是增长问题再次成为拉美的中心问题。

 

资料来源：Penn World Tables 6.1, World Economic Outlook。

 

 

 

    拉美的贫富差距长期以来处在较高水平，只是进入80年代，这个差距又急剧扩大了。图4给出了拉美在过去的四分之一世纪（1970－95）贫富差距的变化态势。1970年，拉美整体的基尼系数为0.58，1982年降为不到0.54，这实际上与这个期间的较高的经济增长有关。80年代以后，尽管略有波动，但总体上是处于上升状态，并且一度（1990,1993,1994）基尼系数超过了0.58的水平。

资料来源：Londono and Szekely(1997)

 

    到了新的世纪，贫富差距问题并未得到有效的缓解，除少数几个国家基尼系数降到0.5以下，仍有相当多的国家在0.55以上，甚至超过0.58（巴拉圭）。拉美国家平均基尼系数为0.52。而贫困线以下人口占总人口比重也非常高。危地马拉与玻利维亚分别达到75%和64%。即便如巴西、智利、乌拉圭这些发展较好的国家，贫困线以下人口比重也都在20%以上（见表11）。从这些指标（基尼系数与贫困线以下人口比）看，拉美的贫富差距问题要比中国严重得多。

    严重的贫富差距是民粹主义在拉美盛行的最重要依据。但民粹主义非但没有很好地解决贫富差距问题，反而因为未能促进增长，贫富差距问题没有缓解甚至恶化了。

 

	贫困线以下人口占比（%）	基尼系数
阿根廷	39	0.52
玻利维亚	64	0.55
巴西	22-39	0.61
智利	21	0.57
哥伦比亚	59	0.57
哥斯达黎加	18	0.46
多米尼加共和国	25	0.47
厄瓜多尔	45	0.44
萨尔瓦多	36	0.53
危地马拉	75	0.56
洪都拉斯	53	0.56
墨西哥	40	0.53
尼加拉瓜	50	0.55
巴拿马	37	0.49
巴拉圭	32	0.58
秘鲁	54	0.5
乌拉圭	21	0.45
委内瑞拉	47	0.5
平均	41.4	0.52

注：这里的平均为简单算术平均，巴西的贫困线以下人口取30%。

资料来源：UNDP, World Bank, CIA World Factbook: 2005

 

四、民粹主义宏观经济周期

 

    如果说前文的分析更多地侧重于民粹主义逻辑对增长（或发展）的影响，那么，接下来分析的民粹主义宏观经济周期，则侧重于从宏观波动角度阐述民粹主义政府如何导致拉美经济陷入增长陷阱。

    民粹主义对宏观经济的影响，由Dornbusch and Edwards（1989）总结为民粹主义宏观经济学（Macroeconomics of Populism）。他们把民粹主义宏观经济周期的典型化事实概括为四个阶段：

    阶段一：宏观政策初战告捷：产出水平、实际工资与就业都很高。通货膨胀在这个阶段不是问题，因为有价格控制以及大量进口缓解了短缺。民粹主义政策之所以能够初战告捷，是由于赤字融资形式的财政扩张，增加了总需求，促进就业上升，同时实际工资上涨（因为控制了物价）。这个时候，无论是财政赤字、国际收支（大量外汇用于进口）问题都还没有显现出来，价格控制也没有产生直接的不良后果。但显然，这些症状的暴露只是时间问题。

    阶段二：经济增长遇到了瓶颈，这一方面是由于大幅财政扩张造成对国内商品的巨大需求，另一方面是外汇越来越短缺（用于进口）。库存消化是第一阶段的基本特点，但低库存却成为第二阶段的问题了。于是价格调整、本币贬值、外汇管制甚至产业保护都变得有必要了。这一阶段通货膨胀上升很快，但工资也在相应增长（民粹主义的基本主张）。由于对工资以及外汇方面的补贴，财政赤字急剧恶化。

    阶段三：全面的短缺，通货膨胀率的急剧上升以及大量外汇缺口。所有这些都导致了资本外逃以及经济的去货币化（demonetization）。由于税收的大幅下降以及补贴成本的上升，预算赤字恶化。政府努力通过减少赤字和实际贬值来稳定经济，经济政策变得不可持续，实际工资大幅下降。在这个阶段的最后，政府陷入非常绝望的境地。

    阶段四：民粹主义政府的破产。新政府上台，实施正统的稳定计划（一般是执行IMF的计划）。于是实际工资出现大幅下降，并大大低于民粹主义政府以前的水平。而且，工人工资会在相当长一段时间内维持在低水平，道理很简单：资本流动可以跨境进行（如大量资本外逃），但劳动力却不能。

 

    资料来源：作者根据Sachs（1989）中的图1、2、3、5合并而成；财政赤字变动为作者根据相关数据所增加。

 

    尽管民粹主义在不同国家、不同时期的主张会有所差异，由于所处经济环境不同，民粹主义的宏观影响也有所不同。不过，上述总结的四个阶段所体现出来的民粹主义宏观经济周期却具有很大的普遍性，因此可以称之为基本范式。如果我们把一些主要的指标放在一起，就会发现这个周期还是很明显的。图5是根据Sachs（1989）的经验数据图有选择地合并而成，这进一步印证了民粹主义的宏观经济周期；GDP、通货膨胀、实际工资、外汇储备以及财政赤字这几个重要的变量，与四阶段分析完全吻合。

    为了对民粹主义宏观周期有一个更清晰的认识，下面分别以智利、巴西、阿根廷和秘鲁等几个拉美国家的典型案例，对此作进一步的分析。

    智利的政府支出占GDP的比重，由1970年的26.4%上升到1973年的44.9%，与此同时，财政赤字也由1970年的2.7%上升到24.7%。事实上，这么高的财政赤字（加上通货膨胀等因素）使得民粹主义政府不得不倒台。

 

年份	政府支出	财政赤字
1970	26.4	2.7
1971	31.1	10.7
1972	31.2	13.0
1973	44.9	24.7

Dornbusch and Edwards(1989) 及 Sachs(1989)

    巴西有很长的民粹主义实践史。数据显示，1970－1994年，巴西每年GDP的40.21%用于政府支出，其中三分之一（即占GDP的13%）用于社会支出，这主要包括社会保障及其它福利支出，这是民粹主义政府的典型特点。而与这么高的社会支出相对应的，是这个时期财政赤字水平达到GDP的8.08%，超过拉美平均赤字水平(2.26%)的3倍。

    如图6所示。开始（1973年），实际工资不断上升，而物价则被压下来，处在一个较低的水平（甚至为负值）。与此同时，GNP能保持较好的增长态势。但赤字却是逐步上升的。到1975年的下半年，很多宏观指标恶化了，特别是CPI增长率达到35%，而为了不致工资下降，实际工资指数也达到156。也是在这个时候，GNP增长越来越糟糕，甚至为负增长。财政赤字也攀升很快。进入1976年，实际工资指数下降到为51.4。图6进一步反映出工薪阶层收入的变化。1975年的份额比1973、1974年低很多。显然，民粹主义的成就只是暂时的。最终，再分配的目标不仅未能实现，甚至出现了恶化。

 

注：财政赤字为占GNP的%，GNP为增长率，CPI为增长率，实际工资为指数（以1973年＝100）（依左轴）。

资料来源：Sturzenegger(1991)

 

资料来源：Sturzenegger(1991)

 

 

注：实际工资指数（以1985年7月＝100）

    资料来源：Lago(1991)

 

注：除基尼系数（依右轴）外，其它变量为占GDP的%。

    资料来源：Lago(1991)

    秘鲁与巴西的情况颇为类似。开始阶段是GDP增长实际工资增长而通货膨胀处在较低水平（图8）。与此同时，财政赤字是上升的；而在公共支出增长（这是引起赤字的重要原因）中，投资支出是下降的，工资支出占比要远高于投资支出，这是民粹主义的重要体现。1987年底开始，很多宏观指标开始恶化。先是实际工资指数下降，GDP增长率下降，然后是通货膨胀率急剧上升。工资指数一路下降，到1989年底，只有46（即1985年7月工资水平的46%）。与之相应的，收入分配状况也在恶化，基尼系数也由1986年的0.41上升到1988年的0.5。（见图9）

    以上典型案例是对民粹主义宏观经济周期“基本逻辑”的更进一步的说明。民粹主义政府之所以导致财政危机及至增长停滞，主要原因在于：1）为了实现再分配的目的，盲目进行财政扩张，改善民生福利（包括增加工资以及各类社会性支出等举措），置财政赤字增长于不顾，从而导致未来的债务危机与宏观风险。2）采取大幅提高实际工资但限制物价上涨的方法来进行收入再分配，置市场机制于不顾。即便通货膨胀压力上升，他们也拒绝贬值（因为他们坚定地认为贬值会降低人民生活水平，与其初衷相悖）。这种无视财政约束及市场机制的做法，最终会引发高通货膨胀和财政危机。

 

    小结：中国如何避免掉入“拉美陷井”？

 

    国内最近对拉美问题的反思，以总结新自由主义的教训为主。但要指出的是，新自由主义不过是80年代拉美债务危机之后的事。而导致拉美国家经济增长到一定阶段后陷入长期陷井的真正原因，是对拉美影响深远并且现在还大有市场的的民粹主义以及相应的一系列“福利赶超”的政策主张。当然，用民粹主义逻辑来演绎拉美增长的所有故事是过于简单化的，但从我们的分析可以看出，民粹主义确确实实在很大程度上影响了拉美的增长进程。

    拉美民粹主义的核心是再分配、是福利赶超。但当再分配目标与增长脱节，特别是发展战略、宏观政策以及市场机制因再分配目标而发生扭曲，从而不利于就业创造和初次分配的时候，再分配目标不但难以实现，反而更加恶化了。正是在这个意义上，民粹主义甚至直接被称作是“反增长的”（populist anti-growth）（Stiglitz，2005）。这正是我们要警惕的问题。

    中国在发展的这个阶段，无疑需要认真思考如何在增长与分享之间寻求一种平衡，在经济增长的过程中，缓解贫富差距，增进民生福利，但要特别警惕福利赶超、过分强调收入分配而忽视增长的做法。这里要特别强调就业创造的重要性。就业创造是在一次分配的最基本的层面上确保收入均等的过程得以在经济增长的过程中最终得以实现。如果不是把重心在解决就业上，很多再分配的措施对于就业实际上是一个负面影响（如补贴工业化形成资本密集化，从而就业创造能力不足；增加工资、劳工保护以及增加各种社会福利和社会保障，提高了劳工成本，引起就业下降）。就业不足，一方面阻碍了增长，另一方面导致初次分配不公平（就业与失业人群之间的差距）。因此，对中国而言，要强调增长的核心地位以及增长过程中初次分配的重要性。只有经济增长，产业吸收能力增强，创造更多的城市就业岗位，促进农村劳动力的转移，贫富差距（主要是城乡差距）问题才能最终得到根本的的解决。

    在国民收入二次分配、政府促进平等的公共政策方面，最重要的问题是应量（财）力而行，尊重市场。由于经济增长与社会发展的失衡，社会上出现了要求政府承担更多责任的呼声：即政府应该调整支出结构，增加社会性支出（如教育、医疗、社会保障等方面），在提供公共产品与服务方面发挥基础性作用，使低收入人群也能获得均等化的服务。这种呼声有其合理性，但也要明确政府责任的限度以及“政府失灵”问题（张晓晶等，2006）。这是因为：1）作为发展中国家，中国仍然面临财力的限制，不能与发达国家比高福利。有人提出近年税收增长、外汇储备增长都很快，绝没有财力之忧，但事实上，考虑到中国大量的综合负债（包括银行坏账、地方政府债务、社保欠账等）以及未来老龄化问题，财政方面是有隐忧的。因此，应调动国家-市场-社会三方的共同力量，形成个人、政府以及非政府组织等第三部门共同负担社会性支出的格局。2）在强调政府责任的同时也要注意政府失灵问题。拉美民粹主义强调国有化和政府干预，导致低效率和腐败，这是我们要努力避免的。3）避免因过度保障而带来负面激励和道德风险问题。部分高福利国家经济活力不足、经济增长迟缓的教训值得吸取。4）提高社会保障水平应该适度。提高社会保障水平意味着增加劳工成本，这一方面不利于农村劳动力的转移（拉美国家正规部门的劳工成本很高，因此大量农民工只能进入非正式部门），另一方面也会削弱国际竞争力，二者都不利于长期增长。

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