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形成和建设主体功能区的若干问题
演讲者:杨伟民    时间:2007-06-07    阅读:702次   
  我今天介绍的内容是关于推进形成主体功能区的若干问题。这项工作是中央关于 “十一五”规划建议提出的要求,国家“十一五”规划纲要进一步做了具体化,但还不是一个完全可操作的政策或规划。去年国务院就编制全国主体功能区规划发了一个文件,要求各地区、各部门开展全国主体功能区规划编制工作,并确定马凯同志为全国主体功能区规划编制工作领导小组组长。目前,各项工作正在有序开展。下面,我介绍4个方面的内容,包括一些理论问题和一些实践中的问题。
  先介绍一下功能区和主体功能区的概念。功能区这个概念搞区域经济的同志比较清楚,但不专门从事这项工作的同志可能还不太了解。举例来说,过去大家比较穷的时候,一家可能只有一间房子,既当卧室又当书房又作客厅,功能不分,没有功能区。现在大家比较富了,有了几间房子,可能有专门的客厅、卧室和书房,每间房子的功能是明确的。独立承担一个特定功能的房子就是功能区。但如果居住不是很宽敞的话,客厅可能同时兼作餐厅,尽管功能不是惟一的,但主体功能是清晰的,主体功能是客厅,主体功能清晰的房子就是主体功能区,但也不排斥餐厅的辅助或次要功能。
  再如,每个城市都有功能区,北京就有中央商务区,还有一些工业区,比如亦庄,主要是集聚工业企业,还有一些专门的居住区等等。但金融街是不是就是金融企业呢,这里还有餐饮、饭店以及居住,但主体功能不是居住、餐饮,而是集聚金融机构和集团总 部。
  推进形成主体功能区,是我们国家在空间发展方面和统筹区域协调发展方面的一个新战略、新举措。目前我国区域发展的总体战略是西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先,将全国分成四大板块。推进形成主体功能区,是在这一区域发展总体战略之下,进一步将我国的国土空间细分,至于细分到多少个空间单元现在还很难讲,从大的方面来讲,将全国国土空间划分出优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类,并明确每一个主体功能区的发展方向、发展定位、管制原则等。
  一、推进形成主体功能区的必要性
  推进形成主体功能区的目的是:第一,对国土空间的主体功能进行定位,就是对960万平方公里陆地国土中的每一寸国土进行功能定位。当然不会每一寸空间都划的十分清楚,空间单元是以县为单位,从而明确每个区域开发的内容。第二,对空间的开发强度进行管制。任何主体功能区,都要确定一个开发强度,不能把所有的国土空间都变成工业化、城市化空间,都变成钢筋水泥为主的地方。第三,对开发秩序进行规范。哪些区域要近期开发,哪些国土要留给长远。最终目的就是明确到2020年,我们的14亿左右的人口、60多万亿的GDP、 2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地,在我们960万平方公里的国土是如何分布的,实现空间均衡,即每一个区域的人口、经济、资源环境都大体均衡。
  (一)推进形成主体功能区是坚持以人为本谋发展的根本要求。对区域协调发展,有一个误区,认为GDP在全国要均衡分布,包括开始推进西部大开发时,一些理论界的学者,一些地方领导人的头脑里,区域协调发展都是这样理解的,认为西部的GDP比重在不断下滑。东北振兴也是这样,认为东北地区原来在全国比重是多少,现在下降多少等等。还有一些比较含糊的概念,说发展的差距在扩大,什么叫发展差距在扩大,用什么来衡量发展,用什么来衡量差距,一般是用GDP。
  我国区域不协调的问题是什么?实际上,区域不协调的实质在于:一是经济增长快,经济聚集多的地区没有集聚相应的人口,造成各地区之间人均GDP的差距扩大,二是劳动人口与赡养人口在空间上分离,造成地区之间公共服务水平差距过大。虽然我们也提倡劳动力转移,但是劳动人口与赡养人口在空间上是分离的,有劳动能力的人在北京工作,但他的家属,他需要养育的孩子、需要孝敬的父母还在原籍,而老人和孩子是不创造GDP和税收的。流入地得到了外地劳动力创造的GDP和税收,流出地却要负担流出劳动力家属的公共服务。所以,我国的区域不协调,不在于GDP总量之间的差距有多大。美国GDP最高的加利福尼亚州,是美国GDP最低的州的70多倍,这个差距与我国广东和西藏间的差距差不多,日本GDP最高的东京与最低的县的差距也接近40倍。但是没人说美国、日本区域不协调,因为美国、日本各个地区之间人均GDP的差距很小,最大的不过2倍,而我国人均GDP最大差距是10倍。特别是,美国、日本以及其他发达国家,地区之间人民享受的公共服务和生活条件是差不多的,没有显著的差别。所以,促进区域协调发展,不是要让所有地区之间GDP总量实现均等化,而是要实现公共服务的均等化、生活条件的同质化,从而实现人民生活水平大体相当。
  促进区域经济发展或者说缩小区域差距,从欠发达地区的角度讲,要三条腿走路,第一,要发展经济,做大分子,这仅仅是促进区域协调发展的一个方面;第二,要转移人口,把超载人口逐步转移出去,把分母缩小,所谓城乡统筹也是这样一个道理,否则如果农村人口不减少,城乡差距也是永远不能缩小的;第三,要增加财政转移支付,缩小公共服务、生活条件和生活水平的差距。我们要缩小和能缩小的是这样的差距。任何一个国家的政府也不可能承诺,让各个地区之间GDP的总量差距缩小。
  (二)推进形成主体功能区是促进人口与经济合理分布的有效途径。从发达国家的历史来看,特别是大国,GDP往往都是集中在几个区域,同时人口也集中在这几个区域。美国的经济和人口主要集中在三大城市群,美国大平原地区,即两大山脉之间的地区,城镇化水平只有45%,与我们国家的差不多。是不是据此就可以说美国还没有实现现代化,没有实现城市化呢。这涉及到一个理论问题,即经济发展,现代化,城市化,工业化等,到底是要以地域繁荣为基准,还是以人的发展为基准。我认为,主要应该以人的发展为基准,而不是国土的全面开发、遍地开花。我们能把喜马拉雅山和青藏高原统统开发成长三角的状态吗?若开发,代价要多大。所以,不可能实现所谓的地域繁荣的均衡。不仅是美国,欧盟由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡等大都市组成的五边形地区,在欧盟东扩前占20%的领土,拥有40%的人口和50%的生产总值。日本的东京、大阪和名古屋三个经济圈集中了65%的人口和70%的经济。
  推进形成主体功能区,就是在区域发展总体战略基础上,引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间均衡。
  (三)推进形成主体功能区是节约资源保护环境的迫切需要。我国有960万平方公里,但是如果扣掉不适宜人居住的空间后,我们的空间是十分有限的,适宜人居的人均空间与日本差不多。如果非要追求GDP,大规模搞开发,结果可能是对自然的破坏。地处青藏高原的三江源地区号称“中华水塔”,是长江、黄河和澜沧江的发源地,黄河总流量的49%,长江总流量的25%和澜沧江总流量的15%均来自这一地区。这个地区其中的一个县,20多年前,是全国十大首富县之一,那时候人均占有110多头牲畜,但现在,变成了全国十大贫困县, 人均占有牲畜只有19头。为什么呢?第一,是超载放牧,第二,是全球气侯变暖。这个县原来有4千多个湖泊,现在2800多个小湖泊干枯了,加之老鼠的天敌狐狸和鹰不多了,鼠害严重,原来的草地变成了沙漠。现在,国家要花75亿来解救三江源地区,这个地区只有35万人,人均投资相当于2万元。所以,盲目开发的代价是很大的。还有大家知道的香格里拉地区的生态也有不同程度的破坏。甘南地区也是黄河的重要水源补给区,生态环境也在恶化,水量减少。我国生态环境脆弱,不适宜大规模开发国土空间相当多,若都盲目开发,对中华民族的长远发展乃至生存将是一个灾难。
  推进形成主体功能区,就是从战略上、长远上来保护我们的生态环境,保护好我们有限的森林、不多的水源、已经少的可怜的野生动物,实现中华民族的可持续发展。
  另一方面,过度开发也会导致一个区域成为不适宜人居的空间。德国鲁尔工业区改造的一项工作是,把废弃的厂房拆掉,把污染的土壤运走,把其它地区干净的土运过来,简单说,就是把工业空间改造成生态空间,以此来增强对人的吸引力。我们现在的一些地区,虽还没有到那种程度,但若不控制开发强度,今后竞争力减退后也很危险。比如,深圳的开发强度是36%,东莞是40%。东莞国土局的局长讲,东莞已经开发了40%,如果再开发20%,变成60%,那东莞就会变成一块水泥板,成为不适宜人居的地区。大家想想,谁会在水泥板上生活呢?德国已经实现了现代化,但全国仅开发了国土面积的12%;德国的大斯图加特地区,相当于佛山市的面积,3000多平方公里,开发了20%的国土;其中的斯图加特市的市区,也只开发了45%,其他都是森林、农田。日本国土很小,人也很多,但是日本开发的面积只有7.9%左右,包括人的居住、城市占地、交通占地、基础设施占地、工业占地等等。其中,工业占地只有1600平方公里,创造的产值比我国还多。我国的工业用地面积有多少呢?大概有5万平方公里,这就能出看我们国土利用的效率比日本要差很多。刚才讲到日本三大都市圈集中了日本60%到70%的GDP和人口,但也只开发了15.6%,也不是所有的国土都变成了水泥地。东京市区的23个区,不包括周边的市,开发强度是58%,是目前为止全日本开发强度最高的,其它城市一般都只开发30%—40%。香港开发了19.7%%,许多香港人不得不居住在几十层的高楼,原因是对开发强度进行严格的管制,保住了80%的绿色空间。我们的一些地区,若开发强度过高,再过10—20年,一些过度开发的区域,因为没有了生态、森林、农田、水面,都变成了水泥地,这个地方的人最终还是会走的,没了人,要那么多GDP干什么,没了人,GDP也无法创造。
  推进形成主体功能区,就是要综合考虑不同区域的水土资源、气候条件、生态环境等自然条件,明确哪些区域必须以保护自然生态或保障食物安全为主,明确不同主体功能区的开发强度,引导人口和经济向资源环境承载能力较强的区域集聚,从源头上扭转生态环境恶化趋势,减轻资源大规模跨区域调动压力。
  (四)推进形成主体功能区是加强和改善区域调控的重要措施。现在对宏观调控有意见,一些地区和专家学者总是在说宏观调控“一刀切”。举一个例子,假如我国把全世界的钢铁统统搬来,那我们要替外国人排放二氧化碳,排放污水,替外国人吸收二氧化硫。铁矿石可以进口,但水能进口吗?一吨钢要消耗16吨新水,假设原料条件我们都具备,还要看我们是否愿意为外国人吸收二氧化碳、二氧化硫和污水。同时,我们也要看看哪里可以干,哪里不可以干。比如华北是严重缺水的地方,但是很多民营企业是通过采地下水的方式来炼钢,地下水肯定是有限的,水采空了以后,地面要下沉,很多城市目前已经出现了地面下沉的迹象。与煤矿城市煤采空了城市就沉下去一样,现在我们要投资几百亿去解救这些城市。地下水超采了以后,上面的建筑也会沉下去,民营企业能负担这个成本吗?当地的领导人会负担这个成本吗?最终造成的危害要由我们的后代来负担,现在煤矿城市塌陷投入的资金就是对过去决策失误的补偿。
  加强和改善宏观调控,必须缩小我们调控的空间单元,对每一个更小的区域,实施不同的政策。比如刚才说的三江源地区,不应该让它成为创造GDP的地区,但现在的考核机制就是要考核GDP,那三江源地区怎么办,只能去搞开发。所以,我们要充分考虑部分区域的自然条件,划小实施区域政策的空间单元。现在将全国分成四大片,一大片平均是240万平方公里,西部那么大一片都用一个政策是不合理的。成都平原和三江源如果大家都搞GDP,三江源的领导人肯定是搞不过成都平原的领导人的。德国根据实施就业导向的区域政策的需要,将全国划分了271个空间单元,每个空间单元的面积只有1300公里。我国960万公里只划分4个片,显然太大了。
  推进形成主体功能区,就是要划小和细分政策单元,根据不同区域的主体功能,明确不同的发展要求,配套实行更具体、更有针对性的政策、绩效评价和政绩考核,增强区域调控的有效性
  二、推进形成主体功能区的指导原则
  (一)优化结构。就是要改变我们现在目前空间结构的状态。过去大家更加注重的是产业结构存在很多不合理的问题,但是现在发现,空间结构同样存在很多需要调整和优化的问题。我国现在的空间结构是不太合理的。一是给人的空间比较少,给工业的空间偏多。我国工业用地占到5万平方公里,城市现有的面积只有3万公里,其中大概还有1万平方公里左右是工业用地。比较一下日本,日本工业用地是1600平方公里,我们给工业的空间是5万平方公里;日本只有1.3亿人口,但是他们的居住空间是1.1万平方公里,相对于给工业产品的生产空间来讲,给人的空间是比较多的,日本国土面积狭小,但日本住在高层建筑的人不是很多,很多人都住在2层的别墅或十层以下的公寓。给人居住的空间少,必然带来房地产价格的高位。在东部地区,一般来讲工业用地一亩大概20万就够了,如果要搞住宅,可能没有100万是拿不下来的,这也是房价上涨的原因之一。二是相对于为提高中国人福利水平的空间来讲,用于间接提高外国人福利水平的空间偏多。我们生产的产品很多,很多产品50%甚至更多不是为了提高中国人的福利水平,而是为外国人服务的,是为提高外国人的福利而占用了我们的空间。三是相对于其他空间而言,我们的生态空间特别是绿色的生态空间比较少。退耕还林事实上就是一种空间结构调整,把原来用于生产粮食的空间还给了森林和草地,尽管当初不是这样的考虑的。宁夏原来有些地方是自然放牧,生态破坏严重,但如果建设1亩人工草地,就相当于100亩自然放牧的空间,就可以把99亩还给生态。推进形成主体功能区,调整空间结构,要把人的需要排在第一位,第二是生态,第三才是生产,包括农业生产和工业生产。
  (二)尊重自然。开发必须以保护好自然生态为前提,以环境容量和水土资源为基础。现在的情形是,许多地区不顾资源环境承载能力,尽可能地大开发、跨越式发展。结果是,缺水了,就找中央政府要求调水;没电了,就找中央政府要求输电;水被污染了,就要求中央政府拿钱治理;生态破坏了,就找中央政府拿钱进行生态建设等等,我们还有很多很多这样的例子。GDP都是地方的,问题和矛盾全都上交中央了。拿水来说,全国600多个城市中有400个城市缺水,有110个严重缺水,我们没有办法给400个城市调水,对生态带来的影响和资金投入且不论,那要占用多少空间呀,这样,人的空间就会越来越狭小。
  (三)有限开发。绝大部分国土要作为保障农产品供给安全和生态安全的空间。我们不是要把所有的国土空间都开发掉,必须要给水、林、草等自然和其他动物一定的空间,不要把什么空间都变成人的空间。变成一块水泥板的话,人也不会在这居住。
  (四)集约开发。把城市群作为城市化的主体形态,防止城镇布局遍地开花。不能够像过去那样搞城镇化,我们有600多个城市、2800多个县城,几万个小城镇,所有城市,所有小城镇几年就扩大一圈,总有一天,我们所有的城市、城镇会连在一起,变成一望无际的水泥地,现在东部的部分区域已经呈现这种情形。所以,必须在一定的范围内集聚人口和经济,把更多的空间保留下来,用于保障食物安全和生态安全。
  (五)协调开发。要按照人口、经济、资源环境相协调的要求进行开发。集聚经济的区域,必须同时集聚相应规模的人口,这样各地区人均GDP的差距才会趋于缩小。同时,人口和经济集聚的规模,也不能超出当地资源和环境的承载能力,要根据资源、环境中最短的那块板来平衡经济的增长和人口的集聚。人口超载的区域,要促进人口有序转移。城市建设占用农村土地等资源的规模要与农村进入城市人口的规模相协调。
  三、推进形成主体功能区的主要任务
  (一)确定主体功能区的主要因素。一个区域是优化开发、重点开发、限制开发或是禁止开发,主要考虑三个方面的因素:第一是资源环境承载能力,指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下,特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。如,有多少扣除基本农田后的可开发的土地,有多少没有被污染的水,水土资源能承载多少人口。第二是现有开发密度,指特定区域经济开发的强度,主要体现为工业化、城镇化的程度,开发强度若达到了40%甚至更多,就要优化开发了,不能再无限度、大规模、快速开发了。第三是发展潜力,指基于一定的资源环境承载能力和战略取向,特定区域具有的潜在发展能力。这里包括一定的发展战略选择,如果安全按照自然的评价,我们有很多地区不适宜人生存生活,但这些区域往往战略位置很重要,还有一些属于少数民族地区,所以要妥善处理好这些关系。
  根据上述指标,利用遥感和地理信息等空间分析技术,对全国的国土空间进行全面的综合评价,作为确定主体功能区的基本依据。我们现在已经确定10类指标,现在正在请中科院等有关单位的专家进行综合评价,评价完了之后,才能确定一个区域的功能定位。所以,主体功能区的确定,是根据客观的因素,不是拍脑袋,是建立在对国土空间进行基本评价基础上的,然后再确定一个地区属于什么类型的主体功能区。
  (二)主体功能区的主要内容。推进形成主体功能区,首要任务是编制全国主体功能区规划。我国地域辽阔,区域之间的自然环境和经济发展水平差异较大,客观上要求在国家和省级两个层面确定主体功能区,并在市县层面落实,从而形成统一衔接而又分层互补的整体。虽然在技术层面上来,国家完全可以把960万平方公里划得很清楚,但考虑到现有的体制和今后的政策实施,比如,国家确定的主体功能区,今后中央政府要配套实施相应的政策,省级确定的主体功能区,由省一级配套实施不同的政策,所以,主体功能区划分国家和省级两个层面。最终,在中华人民共和国的版图上,就是两级四类的主体功能区,每一寸的国土都能找到它的定位,要么就是国家层面的优化开发区域,要么就是省级的优化开发区域;要么就是国家层面的重点开发区域,要么就是省级层面的重点开发区域等等。总之,每一寸国土、每一个的县都清楚,本区域国家和省给我的定位是什么。国家层面的主体功能区不覆盖全部国土,共有四类。
  一是优化开发区,是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这些区域是提升国家竞争力的重要区域,全国重要的人口和经济密集区,也是带动全国经济社会发展的龙头。一个国家,不是每一寸国土都承担国际竞争的职责。我们要把一些关系国家竞争力的区域,作为优化开发区域,如长三角、珠三角这样的区域。这些区域要提升参与国际竞争的层次,就必须把提高增长质量和效益放在首位,实现经济结构优化升级和增长方式的转变,提高自主创新能力。
  二是重点开发区,是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。我国应该再找出若干适宜大规模集聚经济和人口的区域,集中上千万或几千万人口的区域作为重点开发区。我国不能像美国、日本那样,仅仅有三个城市圈。我国今后要有15亿人口,美国只有3亿人口,日本是1.3亿人口,可以靠三个城市圈集中人口。我们的长三角、珠三角和京津冀,如果这三大城市圈集中60%的人口,大概要集中七、八亿人口,这些区域的能源、水资源、土地都承受不了。现在这三大城市圈的少数中心城市已经不堪负重,北京、上海、深圳都痛感人口太多之痛。重点开发区域,是支撑我们未来增长的区域,一方面要把限制开发区和禁止开发区的人集聚过来;另一方面,要承接三大经济圈的部分产业的转移。东部三大经济圈的能源和环境已经难以承受,一些产业要转移,我们给产业转移指明方向,防止这些产业转移到生态环境很脆弱的区域。
  三是限制开发区,是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。 国家“十一五”规划纲要已经明确了22个限制开发区域,这些区域要成为全国重要的生态功能区,作为保障国家生态安全的重要区域。
  四是禁止开发区域。是指依法设立的各类国家级自然文化保护区域。包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等五类。今后,这些区域要成为保护自然文化遗产的重要区域。必须依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动。
国家四类主体功能区以外的国土空间由省一级进行划分和定位,省级主体功能区要覆盖全部国土的,最终形成全国的主体功能区分布图,包括范围、面积。市和县,由于空间尺度已经很小,没有必要再划定主体功能区,可以直接划分为城市、工业、农田、林地、水面等各类具体的功能区,把每一寸国土究竟适合干什么、不适合干什么说清楚,从而落实国家和省级给本市县确定的定位。
  四、推进形成主体功能区的政策取向
  推进形成主体功能区,关键是要调整完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境等政策和绩效评价。
  (一)财政政策。如果我们把某县划成限制开发区域,把一些区域划分成禁止开发区域,那里人的发展问题怎么办呢?推进形成主体功能区就是坚持以人为本,所以,财政要给予相应的补偿,通过财政转移支付,使那个地方的人民享有的公共服务、生活条件和生活水平与其它区域大体相当,但也不是绝对的平均。公共服务均等化是我们国家最近确定的一个原则,现在也在讨论什么叫做公共服务均等化,有些国家是按照人均财政支出衡量的。西藏人均GDP不高,但人也不多,通过中央政府的财政转移支付,西藏的人均财政支出不低,比很多经济大省还要高。另一种思路是公共服务领域的均等,比如义务教育的均等化,各地区都可以免费享受9年义务教育,但硬件可能还有差别,软件如师资质量还会有不同。这些,都需要讨论。什么叫生活条件的同质化,北京人能喝上清洁的水,青海、西藏的人也应该能喝上,至少不要再喝现在这种苦咸水。国家实施的对欠发达地区水电气路的投入,就是要改善这些区域特别是农村地区的生活条件,最终实现生活水平的大体相当。另一方面,应该实行横向财政转移支付。三江源为下游地区保护了水源,下游的省区市都应给予一定的补偿。北京与河北、江西与广东,都有这样的上下游的问题。目前国家在进行试点,地区之间的生态补偿,实际就是横向转移支付。
  (二)投资政策。目前我国的投资政策基本是按照领域来安排,尽管也考虑了区域的因素,比如向西部倾斜等。我觉得,政府投资要实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的方式。比如中央政府五年的投资总额,要切出一块按主体功能区安排,逐一解决一些区域发展问题。比如,这几年解决三江源的问题,下几年再解决甘南地区的问题等等。国家投资是根据区域规划来安排,而不是按产业或领域的规划来安排,可能有退耕的,有改善道路的,有建学校的等等。另一方面,政府按领域安排的投资,在各个功能区之间也要实现不同的政策导向。比如公共服务设施的投资,主要应向禁止开发区域倾斜;农业和生态环境保护投资,主要向限制开发区倾斜;城市基础设施投资,或者其它方面的基础设施投资,就应该向重点开发区域倾斜;高技术的资金,可能更多的向优化开发区域倾斜等等。投资要有效率,主要标志是,是否解决或缓解了这个区域的突出问题。比如,重点开发区域,为什么没有集聚更多的人口,是因为产业集聚的能力还不够强,所以中央政府的投资就要用在产业配套能力建设上,产业集聚多了,就业机会扩大了,人也就随之过来了;人过来了,又会创造消费需求,带动当地产业的进一步集聚,从而形成良性循环。
  (三)产业政策。产业政策总的原则是对每一类区域、每一个区域,都要指明产业发展的方向。应该鼓励优化开发区域,更多的发展服务业和高技术产业。比如,京津冀地区,就不适合发展高耗水的产业,长三角和珠三角,不适宜发展占地多的产业了。重点开发区域要重点发展什么样的产业,还要讨论。对于限制开发区域,只能发展什么,不能发展什么,特别是不能发展什么一定要写清楚,只要妨碍生态系统稳定性的产业都不能发展。限制开发区域有的地下有矿产资源,可以开采,但要防止在资源地建设一座新的城市。我们现在很多资源枯竭型城市产生问题的原因都在这里,本来不适合建城市,但是有资源,在当时的认识水平下,认为那些地方有资源,就在当地建城市,资源枯竭后,城市转型十分困难。对禁止开发区域,要严禁不符合区域主体功能定位的开发建设活动。总之,把每一个区域的产业方向指明了,今后市场的选择、企业的决策以及政府的投资管理都有了一个基本依据。
  (四)人口政策。这也必须有所突破才行,现在户籍和相应的制度还没有到位,这也是目前带来区域不协调的根源之一。优化开发区域,现在已经吸收了大量外地人口,应该让他们尽可能地在当地定居,而不是像现在这样侯鸟式的游来游去,定居下来才能真正缩小区域之间公共服务、人均收入和人均GDP的差距,这些不改变,差距是永远缩小不了的。比如城乡差距,我的观点是,城乡差距的扩大是人为算出来的。我们把1.4亿农民工,尽管很多人已经多年不从事农业,但还要算到农村居民这一分母中,把农民工的打工收入也算到分子里。这部分人群,算在城市还是农村,对判断城乡差距扩大或缩小的影响非常大。我们换一种算法,把1.4亿农民工,每一个人带一个家属算到城市,城市的人多了,农村的人少了,把农民工的打工收入作为城市居民的收入,不作为农民收入,这样城市的总收入也增加了,但是由于农民工在城市属于低收入者,所以城市的人均收入减少了;另外,由于农村人口减少的幅度大于农民工收入减少的幅度,农村的人均收入相应有所增加,两个方面的结果是,中国的城乡差距缩小了,而不是多数人所说的城乡差距不断扩大。我刚刚看了中国小城镇发展中心的一篇报告,通过计算,他们也认为十六大以来中国城乡收入差距缩小了,我说的算法是其中一个。任何一个国家都有农业社会向工业社会转变的过程,人总要到城市来就业和定居。因为我们有一个户籍制度,所以,很多人,尽管可能从未种过地,但从出生到死永远都是农民或农民工。如果这种制度不改变,农村的分母永远是变大的,农民工的收入又永远是最低的,即使今后的农民收入变成都是打工收入,但与城市人相比较,收入水平永远是低的,城乡差距就永远是扩大的。我们用计划经济的记账办法算市场经济的帐,肯定是算不清楚的。
  区域差距也是如此。2000年以后,按常住人口统计人均GDP,在一个地区居住半年以上的人都算在当地,虽然没有户籍,没有社会保障、没有完全的义务教育。这样,人口净流入的地区特别是特大城市,广东、北京、上海、广州、深圳等地的人均GDP与按户籍人口统计的相比,均不同程度地减少。四川、重庆、安徽、河南、湖南这样的人口净流出地区,人均GDP增加,全国算总账,人均GDP的差距缩小了。比如,“十五”初期,上海的人均GDP是贵州的13倍,“十五”后期,缩小到10倍,是不是贵州经济增长的速度比上海快很多呢?不是,主要是统计口径变化了。所以,用什么方法和指标来衡量差距,得出的结论是完全不同的。
  回到刚才讲的城乡差距,用现行的办法计算城乡差距,我们的领导将永远将面临城乡差距扩大的压力。今后还会有3亿农民甚至更多农民转到城市,还用那种记账办法,差距会进一步扩大。所以,优化开发区域和今后作为重点开发的区域,要把农民工真正变成当地居民,在义务教育、社会保障、基本医疗,其中至少还有一条最基本的,在选举权方面应该和当地人没有差别,这才叫真正的城市化。现在统计上的城市化水平提高很快,但我认为这是虚假的,因为把1亿多农民工算到城市去了,但是很多权利都没有落实,至少没有选举权,因为没有户籍,政治权利和户籍是连在一起的。国务院现在已经提出要求,流入地政府必须接受负担外地打工人口孩子的义务教育,但还存在很大难题。一些地区现实的困难是,由于开发密度已经很高,盖学校的地方没有了,有钱但没地方。再有一个是社会保障、医疗保障等,只有这些方面的权利落实了,这些人才能算是城市人口。
  去年我们到一个村进行入户调查。这个村分成三块:老村、中村、新村。新村是政府统一规划设计,农民自己拿钱盖的,有24栋小楼,每栋占地180平方米,水电气路,包括有线电视一应俱全。谁盖得起呢?只有出去打工的人才盖得起,但这些楼的主人房子建起来后,每年只住15天,其它时间都在外地打工,也就是350天住在或许是地下室、也许是工棚里。在北京连部长都住不上的房子,在那个村一年只有15天是有人居住的,其它时间都是闲置的。且不去考虑这些房主的个人幸福问题,一户占地180平方米,我们有7亿多农民,要占用多少空间呢?如果确实是有人居住的,也不能是浪费,180米在农村也不算多,说它浪费是因为一年只有15天是有人的。这些人,同时在城市和农村占用空间,这叫双重占用公共资源,空间是公共的。今后我们还有几亿的农民要进城,要占用多少空间。
  (五)土地政策。一是优化开发和重点开发区域,要增加建设用地,就要与农村建设用地的减少相挂钩,人要过来总要给人空间的,一方面要推进城市化,一方面又不让城市增加空间,也是不对的。但增加的空间,要从农村减少的空间腾出来,而不是简单地占地。因为总体上看,城市的人口要增加,农村的人口要减少,但在多大的空间尺度上实施这一政策要研究。二是优化开发区域和重点开发区域的建设用地增加要与吸纳的人口规模挂钩。现在大家批评城市化过快,是因为人、地分离,占地的面积很大,但人没有过来或者过来的不够多,我们有一个提法,叫做土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度,不能孤立讲人口或土地。三是优化开发区应该实行更加严格的建设用地政策,建设用地增加的速度要逐步降低,很多地方已开发了40%,林地、水面已经不多了,如果一个地区尽管GDP可能很多,但是人在那生活很不舒服,收入水平高了以后,人就会走,30年以后又要进行改造。四是对重点开发区域应该适当的扩大建设用地的规模,要求这类区域集聚人口,特别是吸收限制开发和禁止开发区域的人口,人要过来,不给地也是不合理的。对限制开发区域,要实行严格的土地用途管制。总之,不同的区域,土地政策应该有所差别,不应该是全国一样的。
  (六)环境政策。环保总局在分解二氧化硫和COD指标时,已经考虑到东、中、西的不同要求。今后就可以更细了,重点开发区域的减排指标应该适当减少一点,但不能不减少,优化开发区就应该大幅度减少等。
  (七)政绩考核。建立和完善全面落实科学发展观,符合推进形成主体功能区要求的绩效评价体系。对优化开发区域,实行优化经济结构和转变增长方式优先的绩效评价,强化对发展服务业、资源消耗、环境保护、自主创新等的评价,弱化对经济增长速度、招商引资、出口等的评价。对重点开发区域,实行提高工业化和城市化水平优先的绩效评价,综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等。对限制开发区域,实行生态保护和修复优先的绩效评价,主要评价水质、水土流失治理、森林覆盖率、生物多样性等生态环境状况及公共服务水平等,不再考核地区生产总值、投资、工业、财政收入等。对禁止开发区域,实行自然文化遗产保护优先的绩效评价,主要评价自然文化遗产保护的情况和公共服务水平,不考核经济发展相关的指标。